행위허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2001. 11. 6. ○○국립공원 보호구역내 경상북도 성주군 ○○면 ○○리 1221-3 및 1221-5 번지 2필지의 토지(이하 “이 건 토지”라 한다)에 근린생활시설(찜질방) 신축을 위하여 피청구인에게 행위허가신청을 하였으나, 피청구인이 2001. 11. 21. ○○군수의 협의거부에 따라 청구인의 신청을 반려한다고 통보(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 당초 청구인은 이 건 토지에 벼농사를 경작하려고 하였으나, 최근 WTO 뉴라운드 협상과 정부의 쌀수매량 감소 및 수매가 인하로 농업환경이 어려워짐에 따라 ○○국립공원 관광객들을 상대로 찜질방 영업을 하는 것이 보다 유리할 것으로 판단되어 피청구인에게 행위허가신청을 하게 되었다. 나. 피청구인은 ○○군수가 제출한 의견에 따라 이 건 처분을 하였으나, 청구인이 1999. 10. 5. 이 건 토지에 대한 소유권을 취득하였으므로 청구인은 이 건 토지에 대한 사용ㆍ수익 및 처분의 권리가 있고, 따라서, 이 건 토지가 인근에서 음식점을 경영하는 청구외 김○○의 소유라서 이 건 토지에 대하여 농지전용 허가를 할 경우 농지전용 제한면적(1,000㎡)에 저촉된다는 성주군수의 의견은 아무런 근거가 없는 것이다. 다. 청구인이 이 건 행위허가신청과 관련하여 사전에 피청구인에게 문의한 결과 행위허가에 대한 별다른 제한사유가 없고, 이미 인근에 근린생활시설이 건축되어 영업행위를 하고 있는 점에 비추어 허가가 가능하다는 의견을 들은 바 있으며, 설령, 찜질방이 신축된다 하더라도 참나무만을 연료로 사용할 뿐 그 외 사우나 등 목욕시설이 없어 주변환경을 훼손할 우려가 없는데도 불구하고 위와 같이 명확히 입증되지 아니한 성주군수의 의견을 들어 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지는 ○○국립공원 보호구역으로 지정된 지역으로서 자연공원법 제25조제5항의 규정에 의하여, 동법 제18조제2항제3호에서 규정하는 행위만 가능한 지역이고 위 허용행위에 속한다 하더라도 동법 제23조제2항ㆍ제3항 및 동법 제25조제3항ㆍ제4항의 규정에 의하여 관계 행정기관의 장과 협의를 거쳐 공원계획이나 공원사업의 시행에 지장이 없고 보전을 요하는 자연상태나 공중의 이용 또는 공원미관과 공원의 효용을 저해하지 않는 경우에 행위허가를 할 수 있다. 나. 청구인의 이 건 행위허가신청에 대하여 ○○군수가 이 건 토지는 농지법상 농지전용 제한지역에 해당하고 잔여농지의 보전이 곤란하며 무분별한 추가전용으로 자연경관 및 농지훼손의 우려가 있다는 회신을 해 옴에 따라 이를 검토하여 이 건 처분을 하였다. 다. 토지에 대한 재산권은 토지가 가지는 사회성 내지 공공성으로 말미암아 토지가 가진 특성에 따라 일정한 용도로 사용하는 권리를 제한하거나 의무를 가할 수 있는 것이고, 자연보호관계의 개발허가는 법령상 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 대상 토지의 현상과 위치 및 주위의 상황등을 고려하여 환경보전의 중대한 공익상의 필요가 있는 경우 그 허가를 제한할 수 있는 것인 바, 이러한 사정을 종합하여 볼 때, 이 건 토지에 대하여 농지전용 및 행위허가를 하게 될 경우 인근 농지의 무분별한 훼손은 물론 ○○국립공원의 자연경관을 훼손할 우려가 있으므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 자연공원법 제18조제2항제3호, 제23조, 제25조, 제80조 동법시행령 제17조, 제21조제1항, 제45조제2항, 동법시행규칙 제8조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행위허가신청서, 토지대장, 지적(임야)도등본, 대지사용승락서, 농지전용배치도, 평면도, 행위허가신청에 따른 협의요청서, 행위허가신청반려통보서, 의견회신, 부동산등기부등본 등 사본과 사진의 내용을 종합하여 보면 다음의 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2001. 11. 6. 이 건 토지에 2동 1층 건물(가동-찜질방 196.80㎡, 나동-탈의실 24.00㎡)의 근린생활시설 신축을 위하여 피청구인에게 행위허가신청을 하였다. (나) 청구인의 행위허가신청에 따라 피청구인이 2001. 11. 12. 성주군수에게 협의요청을 하였다. (다) ○○군수는 2001. 11. 19. 농지법시행령 제49조제3항제3호 및 제4호의 규정에 해당하는 시설과 연접한 상가지역에 근린생활시설(찜질방)을 설치하는 경우 그 전용허가 면적을 1,000㎡로 제한하고 있고, 신청지의 잔여농지(459㎡)는 일조, 통풍, 통작 등 종합적인 검토 결과 농지로서의 보전이 어려우며, 인근 일반음식점과 접한 부지에 연쇄적으로 찜질방이 설치될 경우 무분별한 추가전용이 우려되고 이로 인한 오ㆍ폐수 및 대기환경 오염등 국립공원 ○○ 주변 자연경관의 훼손과 무분별한 농지훼손의 우려가 있어 이 건 토지에 대한 전용협의가 부적합하다는 의견을 회신하였다. (라) 토지대장에 의하면, 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 1221-3번지 토지의 지목은 “답”으로, 면적은 1,096㎡로, 소유자는 청구인으로 되어 있고, 같은 리 1221-5번지 토지의 지목은 “답”으로, 면적은 361㎡로, 소유자는 위 김○○로 각각 되어 있다. (마) 토지사용승락서에 의하면, 청구인이 이 건 토지에 대하여 저당권 및 지상권자인 ○○협동조합과 위 김○○로부터 건물신축을 위한 토지사용승낙을 받은 것으로 되어 있다. (바) 농지전용배치도에 의하면, 이 건 토지는 준농림지역이고, 근린생활시설(찜질방) 신축을 위하여 위 1221-3번지의 637.0㎡와 1221-5번지의 361.0㎡의 농지를 전용하는 것으로 되어 있다. (사) 위 ○○군수의 의견회신에 따라 피청구인이 2001. 11. 21. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (아) 사진에 의하면, 이 건 토지와 인접한 지역에 음식점이 설치되어 있다. (2) 살피건대, 자연공원법 제25조제3항 및 제5항의 규정에 의하면, 공원보호구역 안에서 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축하기 위하여는 자연취락지구에서의 허용행위기준에 의하여 공원관리청의 허가를 받도록 되어 있고, 동법 제18조제2항제3호의 규정에 의하면, 자연취락지구에서는 자연환경지구에서 허용되는 행위, 환경부령이 정하는 주거용 건축물 및 생활환경기반시설의 설치, 자연취락지구의 자체기능상 필요한 시설 또는 행위로서 환경부령이 정하는 시설의 설치 또는 행위, 환경오염을 일으키지 아니하는 가내공업을 할 수 있도록 되어 있으며, 동법시행규칙 제8조에서 이에 관한 구체적인 기준을 정하고 있고, 동법 제23조제2항의 규정에 의하면, 공원관리청은 제18조제2항의 규정에 의한 용도지구에 허용되는 행위의 기준에 맞고, 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니하며, 보전이 필요한 자연상태에 영향을 미치지 아니하고, 공중의 이용에 현저한 지장을 주지 아니하는 경우에 한하여 행위허가를 할 수 있다고 되어 있으며, 동법 제23조제3항 및 동법시행령 제21조의 규정에 의하면, 공원관리청이 행위허가를 하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하도록 되어 있는 바, 위 규정들을 종합하여 보면, 행위허가신청에 대한 공원관리청의 허가여부는 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 재량행위에 속한다고 할 것이어서 허가권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 그 허가여부를 결정할 수 있다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 이 건 토지는 ○○국립공원보호구역 내의 농지로서 자연공원의 보호를 위하여 일정범위 내에서 행위를 제한할 필요가 있고, ○○군수가 이 건 토지에 대한 농지전용을 할 경우 인근 농지의 추가전용과 이로 인한 환경오염 및 국립공원 ○○ 주변 자연경관의 훼손, 무분별한 농지훼손의 우려가 있다는 이유로 전용협의가 부적합하다는 의견을 제출한 점, 청구인이 행위허가를 얻어 신축하고자 하는 찜질방을 동법 제18조제2항의 규정에 의한 자연취락지구에서 허용되는 생활환경기반시설이나 자연취락지구의 자체기능상 필요한 시설로 볼 수 없는 점, 이 건 토지와 인접한 지역에 음식점이 있어 찜질방 신축을 위한 행위허가를 할 경우 인근 농지의 보전이 어려워 추가적인 농지전용과 이에 따른 환경오염 및 자연경관 훼손이 예상되는 점 등을 고려하여 볼 때, 피청구인이 자연공원을 보전하기 위하여 청구인의 행위허가신청을 반려한 이 건 처분이 재량권을 일탈 또는 남용하였다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.