행위허가 신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역 내인 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○(답, 1,299㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)상에 동물 및 식물관련시설(온실) 설치를 위하여 2014. 6. 9. 토지소유자로부터 사용승낙을 받아 건축허가를 신청하였으나, 피청구인은 이 사건 토지가 경지정리된 지역으로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제22조에 따라 경지정리된 농지는 건축물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 하고, 사업계획서상에는 수경재배를 할 계획이라고 되어 있으나 공사 관련 도서에는 육묘재배계획으로 되어있는 등 사업계획에 타당성이 없다는 이유로 2014. 6. 18. 반려처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 현재 개발제한구역 내인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지에서 수년간 농업에 종사하며 생계를 꾸려오고 있으며 과학적인 영농으로 보다 안정적인 생활을 도모하기 위하여 온실을 신축하려고 계획하였으나 부지의 규모가 작고 맹지여서 건축허가를 신청할 수조차 없었다. 이에 청구인은 온실 신축을 위하여 지인의 토지인 이 사건 토지에 사용승낙을 득하여 2014. 6. 9. 피청구인에게 동식물관련시설(온실) 건축허가를 신청하였으나 피청구인이 반려처분을 하였다. 2) 개발제한구역 내에서는 재산권을 행사할 수 있는 범위가 매우 제한적인데 그나마 농민이 농지에서 농사를 목적으로 온실을 신축하고자 하는 행위를 공무원의 임의의 판단에 따라 제한하는 것은 이해할 수 없으며 인근 다른 지역과 비교해 볼 때 형평에 맞지 않고, 위민행정에도 어긋난다. ○○시 ○○출장소 건축허가 담당자는 ○○리의 경지정리된 지역내에 농지잠식 우려가 있다며 불허가 처리를 한다고 하였으나 신청지역 인근의 개발제한구역인 ○○리, ○○리, ○○리, ○○동, ○○동, ○○동 등지에서는 온실 및 축사의 허가요건이 되면 아무런 제한 없이 허가를 해주고 있으면서 유독 ○○리에 대하여만 허가를 제한하는 것은 형평에 어긋나고 또한 사유재산의 활용에 대한 매우 부당한 침해이므로 이 사건 처분을 취소하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개특법’이라 한다) 제1조(목적) 및 제2조(국가 등의 책무)에 따르면 개특법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보함을 목적으로 하고 있으며, 국가와 지방자치단체는 개발제한구역 지정목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 하고, 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하고 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 2) 개특법 제12조에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 등이 원칙적으로 금지되고 예외적으로 개발제한구역 지정의 취지 및 관련규정에 적합한 경우에 한하여 개발제한구역의 훼손을 최소화 할 수 있는 최소규모로 건축 등의 행위를 할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제22조 별표2 제1호‘바’에서는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하도록 규정하고 있다. 3) 온실의 경우 개특법 제12조 및 같은 법 시행령 제13조 별표1 제5호 규정에 따라 개발제한구역 주민의 주민생활편익 및 생업을 위한 시설로써 영농을 목적으로 생업에 필요한 경우에 한하여 설치할 수 있는 것으로, 사업계획의 타당성 등이 적합하여야 허가가 가능한 사항이다. 그런데 청구인은 사업계획서에서는 본인이 직접 수경재배를 통해 화훼 등을 생산할 계획이라고 하고, 공사계획도서에서는 온실 내에 육묘벤치를 설치하도록 계획하는 등 사업계획에 일관성이 없으며, 또한 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○번길 ○○번지 상 아파트에 거주하면서 농업생산활동의 근거지는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지인데 ○○면의 토지에는 허가나 신고 없이도 동일한 목적으로 시설운영이 가능함에도 불구하고 청구인의 생활근거지와 동떨어져 있고 개발행위가 엄격히 제한되고 있는 개발제한구역 내 경지정리된 타인소유의 이 사건 토지에 막대한 건축비(약2억원)와 토지임대료를 지불하면서까지 건축물을 지어 화훼를 재배하겠다는 것인 바, 청구인의 사업계획은 타당성이 없다 할 것이다. 4) ○○시 ○○읍, ○○동, ○○동, ○○동 일원의 경지정리된 농지는 현장여건과 훼손현황이 이 사건 토지 주변과 확연하게 다르다. ○○읍과 ○○동 일원의 경우 과거에는 우량농지의 연쇄적 잠식우려가 적은 토지에 한하여 농지로서의 기능을 훼손하지 않는 범위에서 제한적으로 건축을 허용하였으나 공장 및 창고 등의 시설로 불법용도변경 및 형질변경되어 그 일대가 순차적으로 훼손됨으로 인해 경지정리된 농지로서의 보존가치가 상대적으로 떨어진 현황을 고려하여 사업계획의 타당성이 입증될 경우에 행위허가를 하고 있는 것이다. 그러나 이 사건 토지 일원은 경지정리된 지역으로써 영농이 활발하게 이루어지고 있어 ○○읍 등 다른 지역과 확연히 다른 바, 이 일대는 행위허가를 허용하고 있지 않으며, 만일 청구인에게 건축행위를 허용한다면 인근 우량농지의 연쇄적인 잠식이 크게 우려되고, 또한 온실의 경우 설치자격 및 허용면적 등에 대한 법적규제가 없어 건축 후 공장 또는 물류창고 등으로 불법 용도변경되어 구역 지정목적과 다르게 무질서한 훼손이 이루어지고 있는 상황이므로 타당성 검토에 철저하여야 한다. 5) 개발제한구역내에서의 행위허가는 상대방에게 수익적인 행정처분으로써 행정청의 재량행위에 속하므로 피청구인이 재량의 범위 내에서 사업계획의 타당성, 지역여건 및 개특법의 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 한 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】[시행 2014.5.21.] [법률 제12633호, 2014.5.21., 일부개정] 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.<개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. ~ 라. (생략) 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】[시행 2014.4.29.] [대통령령 제25325호, 2014.4.28., 일부개정] 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159540923"></img> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다.<개정 2012.5.14., 2013.10.30.>[제목개정 2012.5.14.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159540925"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지에 거주하고 있으며, 개발제한구역내인 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지(답, 1,299㎡)에 동물 및 식물관련시설(신청면적 984㎡, 온실 건축면적 495㎡) 설치를 위하여 2014. 6. 9. 토지소유자로부터 사용승낙을 받아 건축허가를 신청하였다. 나) 사업계획서에 따르면 청구인은 현황도로를 진입도로로 이용하고 201,324,000원을 투입하여 2014. 6월 ~ 2016. 6월까지 이 사건 토지에 온실 2동을 설치하여 화훼(난)와 원예식물을 수경 재배할 예정이라고 되어 있으며, 공사계획도면에는 수경재배가 아닌 육묘벤치를 설치하도록 되어 있다. 다) 한편, 이 사건 토지 일원은 ○○천과 ○○로 사이에 있는 개발제한구역내 경지정리된 지역으로, 청구인은 이 사건 토지의 소유자 ○○○으로부터 기간을 명시하지 않은 토지사용승낙서를 받아 피청구인에게 제출하였다. 2) 개특법 제12조제1항 및 같은 법 시행령 제13조에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 등을 할 수 없으나 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 중 온실, 육묘 및 종묘배양장 등 동식물 관련시설은 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 같은 법 제22조 별표2 개발제한구역내 허가 또는 신고의 기준에 따르면 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. 3) 청구인은 농민이 농지에서 농사를 목적으로 온실을 신축하고자 하는 행위를 제한하는 것은 부당하다고 주장한다. 살피건대, 개특법 시행령 제22조 별표2 개발제한구역내 허가 또는 신고의 세부기준제1호 가.에서는 개발제한구역내에서의 건축물이나 공작물은 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 별표2 제1호 바.에서는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하도록 규정하고 있다. 한편 개발제한구역내에서의 건축허가는 신청인에 대한 수익적 행정처분으로써 재량행위라 할 것이므로 이 경우 행정처분을 통하여 개특법이 달성하고자 하는 공익과 그 행정처분으로 인하여 신청인이 감수하여야 할 불이익을 형량하여 결정하여야 하는 바, 이 사건 토지는 ○○천과 ○○로 사이에 있는 일단의 경지정리된 개발제한구역내 농경지역으로 농지로써의 보존가치가 높다고 보이고 또한 만일 이 사건 토지에 대하여 개발행위를 허가할 경우 인접한 농경지에 대해서도 개발행위 허가가 불가피하여 경지정리된 이 일대의 농경지역이 개발행위로 잠식될 것이라는 점을 충분히 예상할 수 있다. 한편, 청구인은 제출한 사업계획서에서 수경재배를 통해 화훼 등을 생산할 계획이라고 하였으나, 공사계획도서에는 수경재배가 아닌 온실 내에 육묘벤치를 설치하도록 계획하여 사업계획에 일관성이 없어 보이고, 또한 청구인의 사업계획은 개발행위가 엄격히 제한되는 경지정리된 개발제한구역내 타인소유의 토지에 사용승낙을 받아 2억여원의 건축비를 들여 온실을 건축하고 별도의 관리실도 없이 청구인의 생활근거지와 20km이상 떨어져 있는 이 사건 온실에서 화훼 등을 재배하겠다는 것으로써, 이러한 불리한 영농여건에 토지임대료까지 고려한다면 일반인의 상식으로는 합리적인 영농계획이라 보기 어렵고, 따라서 청구인이 허가를 받아서 건축하고자 하는 이 사건 시설은 개특법 제12조가 개발제한구역내 주민에 한하여 특별히 보호하고자 하는‘생업을 위한 시설’의 의미에 부합한다고는 보이지 않으므로, 이 사건 반려 처분시 고려하여야 할 청구인의 이익은 개특법의 규정에 의하여 직접 보호되는 법률상 이익이라기보다는 간접적이고 경제적인 이익에 불과하다고 할 것이다. 청구인은 또한 신청지역 인근의 개발제한구역인 ○○리, ○○리, ○○리, ○○동, ○○동, ○○동 등지에서는 온실 및 축사의 허가요건이 되면 아무런 제한없이 허가를 해주면서 ○○리에 대해서만 허가를 제한하는 것은 형평에 어긋난다고 주장하나, 위 ○○읍, ○○동 등의 농지는 많은 개발행위로 인해 이미 농지로서의 보존가치가 상대적으로 떨어진 상황이고, 이 사건 토지가 위치해 있는 ○○리 일원은 건축면적 100제곱미터 이하의 농산물 보관창고 4건 가량이 건축신고 수리되었을 뿐 청구인이 신청한 495㎡ 규모 정도의 토지형질변경 및 건축허가는 없었던 점을 볼 때 신청지를 포함한 인근지역은 개발제한구역내 경지정리된 우량농지로써 보존가치가 높다고 할 것이므로 피청구인이 이러한 주변 여건을 고려하여 한 이 사건 처분이 형평에 맞지않다고 볼 수는 없다. 그렇다면 경지정리된 개발제한구역내 농경지를 보존하고자 하는 개특법의 목적이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 감수하여야 할 불이익보다 크다고 판단한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없으므로 적법·타당하고, 청구인의 주장은 이유없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.