행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 7. 29. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○-○○○ 및 ○○-○○○번지 토지(잡종지, 총 338㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 건축자재와 컨테이너 적치를 목적으로 하는 행위허가신청을 하였으나, 피청구인은 2015. 8. 4. 및 같은 달 23. 개발제한구역 내 물건적치에 대한 형질변경(콘크리트 포장)신청을 재검토하라는 내용으로 보완통보를 하고, 청구인이 이를 보완하지 아니하자 위 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 가구 및 건축자재 제조, 판매업 등을 주 사업으로 하고 있고, 이 사건 토지에 접하여 대규모 공장(○○동 ○○○-○ 외 대지 4,500평, 건평 2,700평 상당)이 있으며, 이 사건 토지의 소유자이다. 이 사건 토지는 개발제한구역 안에 위치하며, 도시지역, 자연녹지지역이고, 지목은 잡종지이며, 현황은 수목이 존재하지 아니하고 사실상 대지화 되어 있다. 2) 청구인은 2015. 7. 29. 이 사건 토지에 관하여 물건 적치 허가를 피청구인에게 신청하였는데, 적치하고자 하는 물건은 건축자재로 법령에서 정한 목재류(판넬, 합판, 거푸집 등), 철재류(H빔, 철판, 동바리 등), 컨테이너이다. 부지 내 콘크리트 포장을 하고, 기존 울타리를 이용하여 물건적치로 인한 주변경관에 미치는 영향을 차단하여 도시미관을 해치지 않도록 계획하였다. 특히, 콘크리트 포장과 관련하여 사전에 국토교통부 담당부서에 민원을 제기하여 포장이 가능하다는 답변을 받았으며, 이 토지는 ○○산업도로와 근접하여 있는데, 포장을 하지 않을 경우 경사가 있어 우천 시 토사가 도로로 흘러내릴 위험성이 있고, 운반 차량 진출입시 먼지가 발생하여 주변 환경에 영향을 미칠 가능성이 있다. 이와 관련하여 국토교통부는 환경오염의 방지 등의 조건을 붙여 행위허가를 할 수 있으므로 대기오염, 분진 등의 발생을 방지할 목적으로 물건적치허가가 만료되는 경우 원상복구를 조건으로 포장이 가능할 것이라는 해석을 하였다. 3) 이러한 국토교통부의 해석을 토대로 청구인은 피청구인과 수차 협의를 하였으나, 피청구인은 포장을 하지 아니하고 현 상태 그대로 물건 적치 허가는 가능하나, 콘크리트 포장은 불가하다는 입장을 고수하였고, 2015. 9. 11. 최종 반려처분을 하였다. 4) 여러 인근 잡종지에도 물건적치 행위허가를 받은 상태이고, 피청구인도 포장을 하지 않으면 물건 적치 허가를 해주겠다는 의사이므로, 이 사건의 쟁점은 허가대상 토지에 콘크리트 포장을 하는 것이 법률상 허용되는지 여부, 포장이 개발제한구역 지정 목적에 위배되지는 않는지 여부이다. 5) 개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되어 있으므로, 그 허가는 행정청의 재량행위에 해당한다. 그러나 재량행위라 하여도 행정청의 사실오인, 비례평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당할 경우에는 재량권의 일탈, 남용에 해당한다. 그런데 이 사건에서 피청구인은 청구인에게 물건적치 허가를 함에 있어 법령상 아무런 장애가 없다. 관련 법규상 제한이 없고, 자연생태계가 우수한 지역이 아니며, 사실상 대지화 되어있어 입목의 벌채도 수반되지 않고, 또한 포장을 할 경우 오히려 분진이나 토질오염을 방지할 수 있으며, 도시미관 훼손의 우려도 없다. 허가기간 만료시 원상회복을 조건으로 하여 콘크리트 포장을 허가하는 것도 법령상 근거가 있으며 가능하다. 6) 이 사건 토지는 8차선 ○○ 산업도로에 인접해있고, 인근에는 ○○ 외곽순환도로가 보인다. 인근 지역도 대부분 잡종지로서 고물관련 업체, 철재관련 업체 등이 소재하고 있으며, 주택은 멀리 1개 동이 있을 뿐이고, 아파트 등 집합건물은 없다. 자연생태계가 우수하여 보호할만한 가치가 있는 것도 없다. 이 사건 토지는 청구인의 공장 대지에 접하여 있는데, 이 공장은 1976. 8.경 건축허가가 되었고, 그 이후인 1976. 12.경 개발제한구역으로 지정되었다가, 얼마 전 정부의 개발제한구역 규제 완화 정책에 따라 공장 증축이 허용되어 현재와 같은 규모의 공장이 되었다. 위 청구인 공장은 가구 등 제품을 제조하면서 수도권을 비롯하여 전국에 배송할 제품을 일시 보관하는 장소이기도 하다. 따라서 엄청난 규모의 목재 제품을 보관하여야 하는 상황이나, 보관 공간은 턱없이 부족한 상태여서 이 사건 물건적치 행위허가가 절실히 필요하다. 한편 이 사건 토지는 ○○산업도로를 기준으로 할 때, 약 20~30도 정도의 경사진 곳에 위치하여 포장을 하지 아니할 경우, 우천시 토사가 도로로 흘러내릴 위험성이 있다. 또한 제품을 배송하기 위하여 수시로 대형 트럭들이 드나들어 분진이 발생할 위험도 있다. 7) 피청구인은 포장을 하지 않는다면 물건적치를 허가하여 주겠다는 입장이나, 포장을 하여 깔끔하게 사용하고, 토사유출과 분진 등의 문제를 방지하는 것이 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보한다는 개발제한구역법의 입법취지에도 부합하는 것이며, 개발제한구역법 시행령 제22조 별표2 1. 일반적 기준 아.항에서도 ‘빗물이 땅에 쉽게 스며들 수 있도록 가능하면 투수성 포장을 하여야 한다’고 규정하여 물건적치허가의 경우에도 포장이 가능하도록 하고 있다. 아울러 청구인은 행위허가 기간 만료 후에 포장을 걷어내어 원상으로 회복할 것이며, 피청구인은 이를 허가 조건에 부기하면 될 것이고, 필요할 경우 원상회복을 담보하기 위하여 현금을 피청구인에게 예치하도록 하는 방법도 가능할 것이다. 8) 이상과 같이 이 사건 반려처분은 법령상 허가가 가능하고, 주무부서에서도 원상회복을 조건으로 허가가 가능하다는 입장을 표시하였으며, 포장을 하는 것이 오히려 환경오염의 위험을 줄이는 길임에도 피청구인은 타당한 이유 없이 거부처분을 하였는바, 결국 이 사건 처분은 재량권을 남용한 것으로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「개발제한구역법 시행령」제14조는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위를 규정하고 있으나, 청구인이 신청한 콘크리트 포장은 규정되어 있지 아니하다. 또한 같은 시행령 제17조에 따른 물건의 적치는 단순히 대상지에 물건을 쌓아두는 행위를 의미하므로 허가의 목적대로 물건을 단순히 적치하는 것에 그친다면 차량이 빈번히 드나들 필요가 없으며, 「개발제한구역법」 제1조의 취지는 현재의 환경을 그대로 보전하는 것이 명백하므로, 예외적으로 허가된 개발행위에 또 다른 개발행위를 허가하는 것은 법의 취지와 맞지 않다. 2) 청구인은 국토교통부 민원회신문을 근거로 국토교통부에서도 원상복구 조건으로 포장이 가능하다는 해석을 하였다고 하나, 동 민원회신상에도 현지 여건을 고려하여 허가권자가 판단할 사항이라고 회신한 바 있고, 「개발제한구역법 시행령」 별표2 허가 또는 신고의 세부기준 제3항 아.호에 따라 물건의 적치는 대지화되어 있는 토지에만 가능하고, 사건 토지 주변은 잡종지로서 청구인의 주장대로 콘크리트 포장을 할 경우 인근 잡종지도 동일한 요구가 있을 것이 자명하여, 인근 개발제한구역까지 훼손시키는 결과를 초래할 것이다. 3) 따라서 이 사건 신청은 「개발제한구역법」 제1조 및 같은 법 시행령 제14조에 저촉되므로 반려함이 마땅하며, 결국 이 사건 처분은 적법하므로 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ ~ ⑦ 생략 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> ⑨ ~ ⑩ 생략 [법률 제12372호(2014.1.28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] 구【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】[시행 2015.9.8.] [대통령령 제26512호, 2015.9.8., 일부개정] 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009.8.5., 2013.3.23., 2014.11.24.> 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 2. 경작 중인 논·밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논·밭의 환토·개답(開沓)·개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 삭제 <2009.8.5.> 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위 6. 삭제 <2010.10.14.> 7. 기존의 공동묘지를 그 묘역의 범위에서 공설묘지로 정비하기 위한 토지의 형질변경 8. 농업용 늪지와 농업용수 공급시설을 설치하기 위한 토지의 형질변경 9. 주택 또는 근린생활시설 및 별표 1 제5호마목에 따른 주민 공동이용시설 중 마을공동작업장·마을공동회관·공동구판장·공판장 또는 목욕장의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경 9의2.「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」에 따른 전통사찰의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경. 이 경우 그 진입로의 너비는 4미터 이내로 하되, 차량의 교행(交行)이나 대피 등 안전확보를 위한 곳에서는 그 너비를 8미터까지로 할 수 있다. 10. 개발제한구역의 지정 이전부터 방치된 광업폐기물·폐석(廢石) 및 광물찌꺼기를 제거하기 위한 토지의 형질변경 11. 법 제15조제1항에 따라 지정된 취락지구를 정비하기 위한 사업의 시행에 필요한 토지의 형질변경 12. 건축물이 철거된 토지 및 그 인접 토지를 녹지 등으로 조성하기 위한 토지의 형질변경 13. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제1호 및 제2호에 따른 공익사업을 시행하기 위한 토석의 채취 14. 하천구역에서의 토석 및 모래·자갈의 채취와 저수지 및 수원지의 준설(浚渫)에 따른 골재의 채취 15. 국토교통부령으로 정하는 지하자원의 조사 및 개발(이를 위한 공작물의 설치를 포함한다) 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경 17. 「주차장법」에 따른 건축물 부설주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(기존의 대지에 설치할 수 없는 경우만 해당한다) 18. 「농어촌정비법」에 따른 주말농원에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(노외주차장의 면적이 600제곱미터 이하인 경우만 해당한다) 제17조(물건의 적치) ① 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 물건"이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다. ② 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다. <개정 2009.8.5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272029"></img> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012.5.14., 2013.10.30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272027"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 행위허가신청서, 사업계획서, 인근지적도, 공사계획도, 각 행위허가 접수에 따른 보완 사항 통보, 이 사건 처분서, 국토교통부장관의 민원회신, 각 현장사진 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 7. 29. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○-○○○, 같은 동 ○○-○○○번지 토지(잡종지, 총 338㎡)에 건축자재와 컨테이너 적치를 목적으로 하는 행위허가신청을 하였는데, 해당 토지에 차량 진출입시 흙먼지가 발생하고 우천 시 진훍이 도로로 흘러내리는 등 환경오염과 민원발생이 우려되므로, 부지 내 콘크리트 포장을 하여 대기오염, 분진, 환경오염 등의 발생을 방지하겠다는 사업계획서를 함께 제출하였다. 나) 피청구인은 2015. 8. 4. 및 같은 달 23. 개발제한구역 내 물건적치에 대한 형질변경(콘크리트 포장)신청을 재검토하라는 내용으로 보완통보를 하였으나, 청구인이 이를 보완하지 아니하자 2015. 9. 11. 보완사항을 이행하지 아니하였다는 이유로 위 신청을 반려하였다. 다) 이 사건 토지가 위치한 ○○동 ○○번지 일원은 ○○산업도로를 접하고 있는 일단의 잡종지로 조성되어 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역, 자연녹지지역에 해당하고, 「개발제한구역법」에 따른 개발제한구역에 속한다. 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라고 한다) 제12조 및 같은 법 시행령 제14조, 제17조, 제22조 [별표 2] 규정을 종합하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 시행할 수 없으나 예외적으로 같은 법 제12조 제1항 단서 각호에 해당하는 행위는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 그 중 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경은 같은 법 시행령 제14조 각호에 해당하는 경우만 인정되고, 물건의 적치행위는 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」제2조 제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말하며, 적치기간은 1개월 이상 12개월 이하에 한하며, 물건의 적치는 대지화되어 있는 토지에만 할 수 있으며, 물건의 적치장에는 물건의 단순관리를 위한 가설건축물을 연면적 20제곱미터 이하의 범위에서 설치할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 사실상 대지화 되어있고, 입목 벌채도 수반하지 아니하며, 포장을 할 경우 오히려 분진이나 토질오염을 방지할 수 있고, 「개발제한구역법」상 법령의 제한이 존재하지 아니하므로 이 사건 토지에 콘크리트 포장을 하는 것이 가능한데도 청구인의 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있다. 특별조치법 및 특별조치법 시행령의 관련 규정을 종합하여 보면, 개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되면, 한편 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다고 할 수 없다( 대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조). 4) 이 사건에 관하여 보건대, 청구인이 이 사건 토지에 물건적치를 목적으로 한 행위허가신청을 하면서 형질변경을 수반하는 콘크리트 포장을 사업계획에 포함시켰는데, 이는 단순히 물건의 적치를 위한 행위허가에 따라 허용되는 행위에 포함되지 아니하고, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경 행위에 해당하는 것으로 보아야 할 것인데, 「개발제한구역법」제12조 제4항 및 같은 법 시행령 제14조 규정에서도 이와 같은 행위는 허용하고 있지 아니하다. 결국 청구인은 관련 규정에 따라 대지화 된 이 사건 토지에 토지의 형질변경을 수반하지 아니하고 물건의 적치만 할 수 있는 것인데도 토지의 형질변경행위를 포함하여 행위허가신청을 하였음이 명백하고, 피청구인이 이러한 사항을 확인하여 신청서를 보완할 것을 두 차례에 걸쳐 통보하였음에도 청구인이 이를 이행하지 아니하자 결국 이 사거 반려처분을 하였는바, 이러한 청구인의 처분에 어떠한 위법이 있다고 보여지지 않는다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.