행정대집행계고처분 취소

1. 사건개요 청구인은 피청구인으로부터 ○○항 육상항만구역(부지내) 항만시설사용허가를 받고 항만구역 내인 ○○읍 ○○리 312-457, 683 소재에 상가 건축물 3동(93, 21, 34제곱미터)을 건축하여 운영(○○수산, ○○산업, ○○수산)하던 중 사정에 의하여 위 건축물을 최○○ 등에게 임대운영을 하도록 하였고, 그 후 사용기간 만료로 인하여 2012. 12. 27. 피청구인에게 다시 항만시설 사용허가 신청을 하였는데, 피청구인은 청구인이 위 항만시설을 타인에게 전대한 사실이 확인되었다며 2013. 1. 11. 사용허가 신청(연장)을 반려하였고, 청구인이 건물 임대자들과 건물명도 소송이 진행중임에도 불구하고 피청구인은 2013. 12. 13. 수차례에 걸친 불법건축물 자진철거 및 사용허가 신청 촉구를 하였음에도 청구인이 이를 이행하지 않고 있다며 이 사건 계고명령 처분을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 자신의 의사가 아닌 임차인들의 명도 거부로 인하여 기한 내에 자진하여 철거를 하지 못한 것이고 피청구인의 철거 명령에 응하고자 이 사건 각 건물의 임차인들로부터 점포를 명도받기 위해 임차인들(7명)을 상대로 즉시해지를 원인으로 한 민사소송(건물명도 청구의 소)을 진행중(임차인들 중 4명은 명도에 응하기로 하였으나 3명은 청구에 응하지 않고 응소한 상태임)에 있는 등 최대한 노력하고 있으므로 현재 철거가 완료되지 않았다는 사실만으로 청구인이 철거 의무를 이행하지 않고 있는 것으로 볼 수는 없고, 만의 하나 즉시해지가 인정되지 않는다고 하더라도 위 3인의 임차인들과는 각 2014. 1. 29., 2014. 2. 27., 2014. 8. 29.에 임대차기간이 종료(상가건물 임대차보호법에 의하면 임차인의 계약갱신 요구권은 최초의 임대차기간을 포함한 전체 임대차기간이 5년을 초과하지 아니하는 범위에서만 행사할 수 있는데, 위 임차인들 모두 위 각 기간이 도래하면 전체 임대차기간이 5년 또는 그 이상이 되므로 더 이상 계약갱신을 요구할 수 없으므로 위 임차인들 모두 임대차계약의 갱신요구권이 없음)될 것은 명백하고 이는 청구인의 자진철거가 가능하다는 것을 의미함에도, 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 이 사건 처분으로 달성되는 이익(위법상태의 제거)과 그로 인하여 침해되는 이익(청구인의 자진철거로 인한 원만한 해결, 이해관계인인 임차인들과의 분쟁 발생)을 제대로 형량하지 않은 것이므로 비례의 원칙을 위반하였다 할 것이고, 만의 하나 행정대집행법상의 대집행의 요건을 갖추었다고 하더라도 대집행권을 발동할 것인가는 행정청의 재량에 속하는바 피청구인의 이 사건 처분은 재량권 행사에 있어 그 한계를 일탈 또는 남용한 것이다. 나. 또한, 이 사건 처분으로 대집행이 이루어지는 과정에서도 이 사건 건물의 각 임차인들과의 권리관계로 인한 분쟁이 발생할 우려를 배제할 수 없고, 이 사건 건물의 철거를 위한 처분권이 소유자인 청구인에게 있기는 하지만 임차인들이 청구인과의 계약에 따라 점유하고 있기 때문에 청구인이 임의로 철거할 권리가 있다고 보기 어려우므로, 청구인이 각 임차인들과의 관계를 소로써 해결하여 자진철거를 할 수 있도록 기회를 주는 것이 피청구인의 강제철거로 인하여 발생할 충돌의 문제 등을 방지한다는 측면에서 더 큰 이익일 뿐만 아니라, 피청구인의 공익이 심히 훼손된다고 보기 어렵다고 할 것임에도 피청구인이 청구인과 각 임차인들 간의 분쟁해결의 기회를 박탈하고 대집행을 하는 것은 대집행의 요건을 충족하지 않았거나 재량권을 행사함에 있어 구체적인 사정을 전혀 고려하지 않은 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. ○○항 항만부지는 국유재산(해양수산부)으로 1994. 11. 16. 구, ○○지방해양수산청에서 ○○항 내 무단점유토지에 대한 양성화 조치 일환으로 1995년 최초 항만시설 사용허가를 득하여 매년 연장 허가하여 사용하던 부지로 「항만법」 및 「국유재산법」에 근거하여 제3자에게 전대할 수 없도록 관련법령에 명문화되어 있어 항만 시설 사용허가 조건에 명시하였음에도 불구하고 전대 운영 사실이 확인되었다. 나. 항만시설 사용허가 반려 후 2013. 1. 11.부터 2013. 12. 13.까지 약 11여개월 동안 여러 차례에 걸쳐 전대행위 해지 후 항만시설 사용허가를 재신청하도록 지도하였으나 이행되지 않았기에 이를 더 이상 방치하거나 유보한다면 ○○항 항만관리 및 이용의 효율성에 지장을 주는 것은 물론 항만시설 사용허가를 득하여 선량하게 사용하고 있는 사용자와의 형평성 및 지속적인 민원야기 등 정당한 행정행위가 심히 어려울 것으로 판단되어 이 사건 행정대집행 계고를 한 것이며 이는 피청구인의 재량권 범위 내에서 적법하게 이루어진 처분이라 할 것이다. 4. 관계법령 「항만법」제30조, 제71조, 제97조 「항만법 시행령」제26조 「국유재산법」제30조, 제36조, 제38조, 제74조 「행정대집행법」제2조, 제3조 5. 인정사실 양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2012. 4. 17. 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 ○○항 육상항만구역(부지내) 항만시설 사용허가(허가기간 : 2012. 4. 16.부터 2012. 12. 31.)를 받고 기간만료로 인해 2012. 12. 27. 피청구인에게 항만시설 사용허가 신청(허가기간 2013. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지)을 하였는데, 피청구인은 2013. 1. 2. 청구인에게 항만시설을 타인에게 전대한 사실이 확인되었다며 허가 신청부지에 대한 본인 또는 가족 명의의 사업자등록증을 2013. 1. 9.까지 제출하여 달라는 보완 요청을 하였고, 청구인이 이를 기간내 보완하지 않자, 2013. 1. 11. 청구인에게 항만시설을 타인에게 전대한 사실이 확인되었기에 항만시설 사용허가 신청을 반려하니 전대행위(권리양도)를 원상복구한 후 항만시설 사용허가를 다시 신청하고, 이를 이행치 않을 시 허가 취소 등 행정적(법적) 제재가 불가피하다고 통보하였다. 나. 피청구인은 2013. 5. 27. 청구인에게 불법시설물 철거 또는 사용허가 신청 지도를, 2013. 8. 21. 전대행위 해지 및 사용허가 신청 지도를, 2013. 10. 11. 사용허가 신청 촉구를, 2013. 11. 27. 불법시설물 자진철거 촉구를 각각 하였으나 청구인이 이를 이행하지 않자, 2013. 12. 13. 청구인에게 2013. 12. 31.까지 자진철거하지 않을 경우 「행정대집행법」에 따라 강제 철거하겠다는 계고처분을 하였다. 6. 판 단 가. 「항만법」제30조 제1항, 같은 법 시행령 제26조에 따르면 “항만시설을 사용하려는 자는 항만시설의 운영을 위임받은 자와 임대계약을 체결하거나 승낙을 받아 항만시설을 사용할 수 있다.”라고 규정되어 있고, 같은 법 제71조 제1항 제2호에 따르면 “같은 법 제30조 제1항에 따른 항만시설사용 허가의 내용을 위반한 경우에는 그 허가ㆍ지정 또는 승인을 취소하거나 시설물 또는 물건의 이전ㆍ제거 또는 원상회복 등의 조치를 명할 수 있다.”라고 규정되어 있다. 「국유재산법」제74조에 따르면 “정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 경우에는 「행정대집행법」을 준용하여 철거하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다.”라고 규정되어 있고, 「행정대집행법」제3조 제1항에 따르면 “처분을 하려함에 있어서는 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로서 계고하여야 한다.”라고 규정되어 있다. 나. ○○고등법원은 “국유재산을 침범하여 시설물을 건축하여 이를 점유ㆍ사용하는 것을 방치한다면 그것은 원고의 개인적인 작은 이익만을 보호하는 것이 되고 국유재산을 유지, 보존, 운용하려는 더 큰 공익을 해칠 우려가 있는데다가 다른 수단으로써는 원고의 위법시설물에 대한 철거의무의 이행을 확보하기 곤란하다.”라고 판시(1991. 11. 14. 선고 90구1686 판결)한 바 있고, 대법원은 “현행 「국유재산법」은 모든 국유재산에 대하여 「행정대집행법」을 준용할 수 있도록 규정하였으므로, 행정청은 당해재산이 행정재산 등 공용재산인 여부나 그 철거의무가 공법상의 의무인 여부에 관계없이 대집행을 할 수 있다.”라고 판시(1992. 9. 8. 선고 91누13090 판결)한 바 있다. 다. 살펴보건대, 청구인은 임차인들과의 소송이 계속되고 있어 피청구인의 요청을 따를 수 없었으며, 소송이 종결되면 사용허가가 가능하므로 피청구인의 이 사건 계고처분은 부당할 뿐만 아니라, 행정대집행으로 이 사건 항만시설을 철거할 경우 회복할 수 없는 재산상 손해를 입게 된다고 주장하나, 제출된 각 자료에 따르면 청구인의 이 사건 항만시설에 대한 허가기간 연장신청은 항만시설을 불법으로 전대한 사실로 인해 반려됨으로써 청구인의 이 사건 항만시설에 대한 허가기간은 이미 종료되었다고 할 것이고, 피청구인이 청구인에게 불법시설물 자진철거 및 항만시설 사용허가 및 재신청 촉구를 하였음에도 불구하고 이를 이행하지 않았으므로 청구인에 대하여 불법 임대차 관계 해소 후 재허가가 가능한지 여부와는 별도로 불법시설물에 대한 행정대집행이 가능하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.