행정대집행계고처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 13필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자로, 이 사건 토지를 포함한 일원이 2006. 9. 4. 도로부지로 편입(○○도고시 제2006-○○호)되고, 2012. 5. 21. 도시계획시설(○○소로 ○-○○호선외 2개소 개설공사)사업시행자지정 및 실시계획인가 되었으나, 이 사건 토지에 대한 보상협의가 이루어지지 않아 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따라 2014. 1. 21.(토지), 2014. 10. 27.(토지와 건물) 경기도지방토지수용위원회에서 수용재결 되었다. 그 후 피청구인이 2014. 12. 11. 보상금을 공탁한 후 2014. 12. 18.과 12. 30. 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제83조 및 「행정대집행법」 제3조제1항에 따라 행정대집행계고통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 2014. 12. 18. 청구인들 소유건물에 붙인 계고장에서 공유재산법 제83조 및 「행정대집행법」 제3조제1항에 따라 건물을 철거한다고 계고하고, 위 계고가 있기 전에 2014. 12. 11. 청구인들에 대한 수용재결보상금을 공탁하였다. 그런데 피청구인은 첨부된 사진에서 보는바와 같이 2014. 12. 8. 청구인들의 소유건물(○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○○) 지붕을 철거하여 소중한 재산권을 침해하였을 뿐만 아니라 재물손괴 책임을 져야 할 것이다. 그 이유는 지붕철거당시 이 건물은 공유재산이 아니고 청구인들 소유이기 때문이고, 피청구인이 건물지붕을 철거하기 전에 청구인들에게 사전통지 내지 아무런 허락도 없었고, 청구인들이 피청구인에게 항의하자 공탁을 하겠다며 ○○지방법원에 변제공탁을 하였던 것이다. 이는 피청구인이 소유권을 취득하기 이전에 미리 청구인 소유건물의 지붕을 철거한 것으로 위법·부당할 뿐만 아니라 이는 형사상 재물손괴죄에 해당하는 것이다. 2) 또한 「행정대집행법」 제3조에서 대집행에 요하는 비용의 계산에 의하여 견적액을 그 의무자에게 통지하도록 규정하고 있음에도 청구인들은 이러한 계고를 받지도 못하고 대문 앞에 부착된 계고장을 보고서야 대집행 계고사실을 알게 되었던 것이다. 3) 피청구인의 행정대집행 계고는 지금과 같은 추운 겨울에 이주를 강요하는 것으로 이는 소시민을 유기하는 것이나 다름이 없다. 피청구인은 주민의 복지를 위하여 최선을 다하여야 함에도 개발실익만을 앞세워 위와 같은 의무를 저버리는 행위로 법적인 절차를 별론으로 한다고 하더라도 부당한 이주강요 행위이다. 따라서 피청구인의 지붕철거행위는 변제공탁으로 인한 이 사건 건물의 소유권을 확보하기 이전에 타인의 재산권을 침해하는 불법행위로서 위법할 뿐만 아니라 철거 전에 미리 「행정대집행법」에 따라 고지를 할 의무가 있음에도 이를 간과하였고, 또한 특별한 위급성이 없음에도 「행정대집행법」에서 정하고 있는 절차를 생략하는 것은 청구인들의 권리를 침해하는 위법한 것이므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 ○○도 고시 제2006-○○호로 결정된 도시계획시설 중 소로○-○○호선외 2개 노선의 사업을 시행하고자 도시계획시설사업에 대한 실시계획인가를 후 2012. 10. 15.부터 토지보상협의를 추진하였다. 피청구인은 청구인과 보상협의를 위하여 수차례 거주지를 방문하여 협의를 추진하였으나 청구인은 협의에 응하지 않고 기결정된 도시관리계획의 변경을 요구하는 민원을 피청구인과 감사원에 제기하였다. 이에 피청구인은 토지보상법 제30조 및 제34조에 따라 2014. 1. 21., 2014. 10. 27. 경기도지방토지수용위원회에 수용재결을 받았다. 2) 경기도지방토지수용위원회에서 수용개시일이 2014. 12. 11.로 결정되었으나 피청구인은 공익사업의 조속한 추진을 위하여 청구인과 원만한 협의를 위하여 청구인의 자택을 방문하여 협의하곤 했다. 이 사건 건물의 지붕을 철거하게 된 동기는 피청구인이 2014. 11. 25. 14시경 청구인과 만나 청구인의 토지 중 도시계획시설에 편입되고 남은 잔여토지의 효율적인 경작을 위한 농지성토와 농기구 보관창고를 위한 소규모 창고신축을 제안하자 청구인은 제안을 수용하여 수용재결 이후 지장물 이전 및 철거에 동의하였고, 같은 날 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 건축물의 임차인이 보상금을 받지 않은 것 같다고 하여 확인한 결과 청구인의 도움으로 세입자와 보상에 대한 협의를 완료하였고, 청구인도 직접 농기구 등 지장물을 직접 조금씩 정리하기 시작하였으며, 피청구인은 발암물질이 포함된 석면재질로 이루어진 지붕을 우선 철거하였던 것이다. 또한, 청구인은 본 공사구간 주변에 거주하고 있었고 수시로 공사현장을 방문하였으나 지붕철거에 대한 어떠한 이의제기가 없었다. 3) 그런데, 청구인의 장녀인 청구외 ○○○이 지붕철거에 대한 항의를 해와 ○○면사무소 면장실에서 시공사와 청구인 사이에 합의된 농지성토 및 소규모창고신축 등에 대하여 설명하고 청구인의 동의하에 지붕을 철거한 시실을 설명하였고, 다음날 보상금에 대한 공탁을 완료하였으나 청구인의 장녀 ○○○은 “현재 거주 중 무단침입 및 재물손괴 시 법적 조치함”이라는 문자를 사진으로 전송하였다. 현재 공탁이 완료된 상태로 피청구인이 취득한 건물에 갑자기 거주하겠다는 것은 잘못이며, 공공사업을 위해 조속히 이주할 것을 요청하였으나 청구인의 장녀는 계속하여 거주하겠다는 주장을 하여, 2014. 12. 12. 지장물 이전안내서를 부착하였다. 그러나 청구인의 장녀 ○○○은 2014. 12. 14. 보상이 완료된 피청구인 소유건물의 출입문을 강제로 철거하고 건물 내 차량을 주차하여 건물철거공사를 진행하지 못하게 하였다. 4) 그리하여 피청구인은 2014. 12. 18. 행정대집행계고서를 직접 송달하려 하였으나 부재 중 이어서 내용증명우편물로 통지하였으나 반송되어 2014. 12. 30. 재차 발송하였고, 보상이 완료된 건물 내 주차되어 있던 청구인의 장녀의 자동차에도 계고서를 붙이고 이를 사진으로 청구인의 장녀인 ○○○에게 보냈다. 행정대집행계고는 피청구인이 취득한 재산 내 불법거주 및 지장물 미이전으로 인하여 공익사업시행에 막대한 지장이 초래될 것을 예상되어 관련규정에 의한 행정절차를 진행한 것으로 아무런 법적인 하자가 없는 것이다. 피청구인은 위에서 본바와 같이 청구인의 동의하에 지붕철거를 완료하였고, 피청구인이 취득한 공유재산 내 지장물의이전 및 이주를 수차례 요청하였으나 이전되지 않아 공익사업에 막대한 차질이 우려되어 행정대집행계고를 한 것으로 피청구인의 이 사건 처분은 적법한 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제30조(재결 신청의 청구) ①사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다. ②사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조제2항을 준용한다. ③사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 「소송촉진 등에 관한 특례법」 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(加算)하여 지급하여야 한다. 제34조(재결) ①토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다. ②제1항에 따른 재결서에는 주문 및 그 이유와 재결일을 적고, 위원장 및 회의에 참석한 위원이 기명날인한 후 그 정본(正本)을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인에게 송달하여야 한다. 제40조(보상금의 지급 또는 공탁) ① 사업시행자는 제38조 또는 제39조에 따른 사용의 경우를 제외하고는 수용 또는 사용의 개시일(토지수용위원회가 재결로써 결정한 수용 또는 사용을 시작하는 날을 말한다. 이하 같다)까지 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급하여야 한다. ②사업시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 수용 또는 사용의 개시일까지 수용하거나 사용하려는 토지등의 소재지의 공탁소에 보상금을 공탁(供託)할 수 있다. 1. 보상금을 받을 자가 그 수령을 거부하거나 보상금을 수령할 수 없을 때 2. 사업시행자의 과실 없이 보상금을 받을 자를 알 수 없을 때 3. 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금에 대하여 사업시행자가 불복할 때 4. 압류나 가압류에 의하여 보상금의 지급이 금지되었을 때 ③사업인정고시가 된 후 권리의 변동이 있을 때에는 그 권리를 승계한 자가 제1항에 따른 보상금 또는 제2항에 따른 공탁금을 받는다. ④사업시행자는 제2항제3호의 경우 보상금을 받을 자에게 자기가 산정한 보상금을 지급하고 그 금액과 토지수용위원회가 재결한 보상금과의 차액(差額)을 공탁하여야 한다. 이 경우 보상금을 받을 자는 그 불복의 절차가 종결될 때까지 공탁된 보상금을 수령할 수 없다. 제89조(대집행) ① 이 법 또는 이 법에 따른 처분으로 인한 의무를 이행하여야 할 자가 그 정하여진 기간 이내에 의무를 이행하지 아니하거나 완료하기 어려운 경우 또는 그로 하여금 그 의무를 이행하게 하는 것이 현저히 공익을 해친다고 인정되는 사유가 있는 경우에는 사업시행자는 시·도지사나 시장·군수 또는 구청장에게 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 대집행을 신청할 수 있다. 이 경우 신청을 받은 시·도지사나 시장·군수 또는 구청장은 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. ② 사업시행자가 국가나 지방자치단체인 경우에는 제1항에도 불구하고 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 직접 대집행을 할 수 있다. ③ 사업시행자가 제1항에 따라 대집행을 신청하거나 제2항에 따라 직접 대집행을 하려는 경우에는 국가나 지방자치단체는 의무를 이행하여야 할 자를 보호하기 위하여 노력하여야 한다. [전문개정 2011.8.4.] 【행정대집행법】 제2조(대집행과 그 비용징수) 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다. 제3조(대집행의 절차) ① 전조의 규정에 의한 처분(이하 대집행이라 한다)을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. ②의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. ③비상시 또는 위험이 절박한 경우에 있어서 당해 행위의 급속한 실시를 요하여 전2항에 규정한 수속을 취할 여유가 없을 때에는 그 수속을 거치지 아니하고 대집행을 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, ○○도고시(제2006-○○호) 및 ○○시고시(제2012-○○호), ○○도토지수용위원회재결, 지장물이전안내문, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지를 포함한 일원은 국토계획법상 도시지역 중 제1종 일반주거지역이며, 소로2류(폭 8~10m)에 접하거나 도로부지로 포함되어 있다. 나) ○○도는 2006. 9. 4. 이 사건 토지를 포함한 일원을 도시계획시설인 도로로 하는 ○○시 도시관리계획(용도지역변경, 지구단위계약)을 결정고시(○○도고시 제2006-○○호)하였다. 다) 피청구인은 2012. 5. 21. 이 사건 부지 일원의 도시계획시설(도로)사업시행자 및 실시계획인가 고시(○○시고시 제2012-○○호)를 하였다. 라) 피청구인은 도시계획시설사업을 위해 2012. 10. 15. 청구인과 토지보상협의를 시작하였으나 협의가 이루어지지 않아 2차례(2014. 1. 21., 2014. 10. 27.)의 ○○도토지수용위원회의 수용재결이 있었다. - ○○도토지수용위원회 재결(1차) - 수용기일: 2014. 3. 7. ※ ○○○소유 토지 ○○○-○번지(답), ○○○-○(변경 ○○○-○번지)(답) 등 7필지 - ○○도토지수용위원회(2차) - 수용기일: 2014. 12. 11. ※ ○○○·○○○ 소유 토지 및 물건 ○○○: ○○○-○(○○○-○번지)(답) 등 4필지 ○○○: ○○○-○(○○○-○○번지)(대) 등 3필지 ○○○소유 물건 등: 가옥, 창고 등 29개 마) 피청구인은 2014. 12. 6. ○○리 ○○○-○번지와 ○○○-○번지에 있는 건물지붕을 철거를 하자 청구인이 이의를 제기하였고, 이에 피청구인은 2014. 12. 11. 수용보상금을 ○○지방법원에 공탁하였다. 바) 피청구인은 2014. 12. 12. 지장물이전 안내장 부착하고 2014. 12. 18. 1차 행정대집행계고, 2014. 12. 30. 2차 행정대집행계고통지를 하였다. 2) 토지보상법 제30조, 제34조 및 제40조에 따르면, 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있고, 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 토지수용위원회의 재결은 서면으로 하고, 사업시행자는 수용 또는 사용의 개시일(토지수용위원회가 재결로써 결정한 수용 또는 사용을 시작하는 날을 말함)까지 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급하여야 한다. 다만, 사업시행자는 보상금을 받을 자가 그 수령을 거부하거나 보상금을 수령할 수 없는 경우 등에는 수용 또는 사용의 개시일까지 수용하거나 사용하려는 토지 등의 소재지의 공탁소에 보상금을 공탁(供託)할 수 있고, 같은 법 제89조제2항에 따르면 사업시행자가 국가나 지방자치단체인 경우에는 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 직접 대집행을 할 수 있도록 규정하고 있다. 「행정대집행법」제2조, 제3조에 따르면, 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함)에 의하여 직접 명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있고, 대집행을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 보상금 공탁을 하기 전인 2014. 12. 8. 청구인들의 소유건물(○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○○) 지붕을 철거하여 소중한 재산권을 침해하였고, 행정대집행계고를 하려면 「행정대집행법」 제3조에서 대집행에 요하는 비용의 계산에 의하여 견적액을 그 의무자에게 통지하도록 규정하고 있음에도 청구인들은 이러한 계고를 받지도 못하였으며, 특별한 위급성이 없음에도 「행정대집행법」에서 정하고 있는 절차를 생략하는 것은 청구인들의 권리를 침해하는 위법한 것이므로 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 먼저, 청구인들의 보상금 공탁 전에 이 사건 토지위의 청구인들 소유의 건물의지붕을 철거하는 것은 불법행위를 구성하고 형사처벌 대상이라는 주장은 민사문제와 형사문제로 「행정심판법」상 그 대상이 아니므로 제외하기로 한다. 나) 다음으로, 행정대집행계고를 하려면 「행정대집행법」 제3조에서 대집행에 요하는 비용의 계산에 의하여 견적액을 그 의무자에게 통지하도록 규정하고 있음에도 청구인들은 이러한 계고 없이, 특별한 위급성이 없음에도 「행정대집행법」에서 정하고 있는 절차를 생략하는 것은 청구인들의 권리를 침해하는 위법한 것이므로 취소되어야 한다고 주장하나, 살피건대, 「행정대집행법」 제3조에 따르면, 행정대집행절차는 직접명령 되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있는데, 대집행절차는 상당한 이행 기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고를 하고, 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하고 대집행을 하도록 규정하고 있는바, 청구인이 주장하는 대집행에 요하는 비용의 계산에 의하여 견적액을 의무자에게 통지하는 절차는 대집행영장에서 하여야 하는 절차임이 행정대집행법 제3조제2항규정상 명백하여 보이고, 이 사건에서 피청구인은 2014. 12. 12. 지장물이전 안내장을 부착하고, 2014. 12. 30. 1차 행정대집행계고, 2014. 12. 30. 2차 행정대집행계고를 하였을 뿐이고, 아직 행정대집행영장이 발부되어 통지되지 않았다는 점에서 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.