행정대집행 계고처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○동 산○○번지 소재 ○○배드민턴클럽(이하 ‘이 사건 클럽’이라 한다)의 회장인 자이며, 이 사건 클럽은 1990.경부터 개발제한구역 내 행위허가를 득하지 아니하고 배드민턴장을 설치 운영해 오고 있다. 피청구인은 2014. 8. 1.부터 2016. 8. 10.까지 수회에 걸쳐 이 사건 클럽에 이 사건 배드민턴장에 대한 시정명령, 이행강제금 처분사전통지 및 고발예고를 하였으나, 이에 대한 이행이 이루어지지 않아 2017. 3. 3. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)제12조 위반을 이유로 하여 「행정대집행법」제2조 및 같은 법 제3조 제1항의 규정에 의거 이 사건 클럽에 행정대집행 계고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 ○○시 ○○구 ○○동의 배드민턴장은 1990년부터 약수터 주변 등산로 주변 사유지에서 주민들이 배드민턴을 치던 곳이었으나, 1996년 땅주인이 토지훼손 등으로 배드민턴장이 폐쇄될 처지에 처하자 당시 원○○ 시장이 지역사회체육 발전을 위해 시유지로 매입하여 주민들이 이를 활용하도록 하였고, 그 후부터 지금까지 20여년 동안 지역주민들은 십시일반 돈을 모아 천막 등을 설치하면서 배드민턴장으로 사용해 왔다. 그동안 피청구인은 사회체육시설에 어떠한 행정 및 예산지원을 하지 않고 있다가 2017년 3월에 강제철거에 따른 행정대집행 계고장을 보냈다. 2) 이 사건의 처분의 위법·부당성 피청구인은 1996년 2월 지역주민 사회체육활성화를 위하여 토지를 매입하고 나서 어떠한 행정처리(지목변경) 및 시설을 설치하지 않았고 지역주민이 십시일반 모금해서 만든 배드민턴장을 20여년 동안 방치하고 있다가 토지의 지목이 임야라는 핑계로 이를 강제철거하려 한다. ○○시에는 일 평균 1,200명이 배드민턴장을 이용하고 있는 실정이나, 피청구인은 이러한 현실을 외면하고, 이 사건 배드민턴장을 포함한 ○○시 소재 사유지 및 시유지에 있던 12개 배드민턴장에 대한 강제 철거를 예고하고, 이에 수긍하지 않을 경우 행정대집행 비용을 청구한다는 취지로 겁박하여 10개 배드민턴장에 대하여는 철거 동의 각서를 받았다. 피청구인은 이후 배드민턴장을 설립할 계획이 있다고는 하지만 20여년 전에 토지를 매입하고도 아직 설립계획 수립도 하지 않았고, 그간 지역주민들이 협동하여 잘 이용하고 있는 배드민턴장을 강제 철거하면서 나중에 배드민턴구장을 만들어 준다는 얘기는 믿을 수가 없다. 또한 피청구인은 개발제한구역 또는 토지목적이 임야라 배드민턴장을 만들 수 없다고 하지만 지목변경은 자치단체 고유 업무이기에 지역주민들의 의견을 철저히 외면하는 조치이며, 20년 전 매입한 토지를 지금까지 방치하다가 이제 와서 강제철거하고 구상권을 청구한다는 겁박은 세금낭비, 직무유기, 직권남용이라 할 수 있다. 이에 지역주민 300여명이 탄원서를 작성하여 피청구인에게 제출하여 피청구인으로부터 산세 배드민턴장을 활용하라는 답변을 받았으나, 배드민턴 코트가 9개에 불과하고 기존 이용 인원이 많아 이용하기에 불편한데다 바닥이 딱딱하여 노인이나 초보자가 이용하기에 힘이 들고 입장료 또한 부담스럽다. 3) 위와 같이 피청구인이 지역 사회체육 활성화란 명목으로 토지를 매입하고 20년 동안 방치한 것을 지역주민들이 노력하여 지역 배드민턴 사회체육인프라를 만들어 놓았음에도 피청구인은 이를 외면하고 행정조치가 어렵다는 얘기만 반복적으로 하면서 지역주민과의 소통 없이 일방적으로 강제 철거 처분 절차를 진행하고 있는바, 이와 같은 사정을 감안하여 이 사건 행정대집행 계고처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 본 사건 토지의 불법 건축물인 배드민턴장은 ○○시 ○○○동 산○○번지 소재 개발제한구역 내 임야에 설치되어 있는바, 개발제한구역 내 임야에서는 개발행위(건축 및 형질변경 등)가 불가함에 따라, 청구인이 속한 ○○배드민턴클럽은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 규정을 위반한 불법행위 행위자(점유자)에 해당한다. 이 사건 토지 내 불법 배드민턴장은 기둥 및 지붕 등으로 조성된 불법 건축물로, 개발제한구역 내 시장·군수·구청장이 설치할 수 있는 소규모 실내 생활체육시설은 건축연면적 1,500㎡ 이하의 규모이지만, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 시행령 별표1 1. 마. 다)에 의거 임야인 토지에는 설치할 수 없기에 이 사건 토지 내 실내체육시설은 같은 법 제12조 규정 위반으로 불법 건축물에 해당된다. 피청구인은 이 사건 토지 내 불법 배드민턴장 철거를 위한 대체시설을 마련하기 위해 2015년 경 ○○배드민턴장 인근(약1.6km)에 ○○배드민턴전용체육관을 조성하는 등 불법 배드민턴장 철거에 따른 대체시설 마련을 위해 실내배드민턴장을 조성 중에 있으나 청구인은 온전히 클럽 내 회원들만을 위해 이 사건 토지의 불법배드민턴장 양성화 및 시설 보수 등을 요구하고 있는 실정이다. 개발제한구역 내 임야는 온전하게 보전되어야 할 대상으로 불법시설에 대한 철거를 통한 도시주변의 자연환경을 보전하기 위해 상기 처분 현황과 같이 수차례 시정명령 등을 통하여 원상복구토록 통보하였으나, 청구인이 속한 클럽은 이를 이행하지 않아 부득이 철거를 위한 행정대집행을 추진하게 되었다. 2) 개발제한구역 내 임야에서는 나무를 심는 행위 외 별도의 개발행위(건축, 형질변경 등)가 불가하며 이 사건 토지 또한 개발제한구역 내 임야로 어떠한 건축행위도 불가함에 따라 청구인의 주장은 이유가 없기에 청구인의 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 제14조(법인이 아닌 사단 또는 재단의 청구인 능력) 법인이 아닌 사단 또는 재단으로서 대표자나 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 사단이나 재단의 이름으로 심판청구를 할 수 있다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28., 2015.12.29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. ~ 라. “생략” 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. ~ 9. “생략” ② ~ ⑩ “생략” 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② ~ ③ “생략” <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273487"></img> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 【행정대집행법】 제1조(목적) 행정의무의 이행확보에 관하여서는 따로 법률로써 정하는 것을 제외하고는 본법의 정하는 바에 의한다. 제2조(대집행과 그 비용징수) 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다. 제3조(대집행의 절차) ① 전조의 규정에 의한 처분(이하 대집행이라 한다)을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 이 경우 행정청은 상당한 이행기한을 정함에 있어 의무의 성질·내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 하여야 한다. <개정 2015.5.18.> ②의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. ③비상시 또는 위험이 절박한 경우에 있어서 당해 행위의 급속한 실시를 요하여 전2항에 규정한 수속을 취할 여유가 없을 때에는 그 수속을 거치지 아니하고 대집행을 할 수 있다. 제5조(비용납부명령서) 대집행에 요한 비용의 징수에 있어서는 실제에 요한 비용액과 그납기일을 정하여 의무자에게 문서로써 그 납부를 명하여야 한다. 제6조(비용징수) ① 대집행에 요한 비용은 국세징수법의 예에 의하여 징수할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 위법행위 관련 시정명령, 이행강제금 처분사전통지, 고발예고 공문 및 현장 사진, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 아래와 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○동 산○○번지 소재 ○○배드민턴클럽의 회장인 자이며, 이 사건 클럽은 1990.경부터 개발제한구역 내 행위허가를 득하지 아니하고 배드민턴장을 설치, 운영해 왔다. 나) 피청구인은 2014. 8. 1.부터 2016. 8. 10.까지 수회에 걸쳐 ○○배드민턴클럽에 이 사건 배드민턴장에 대한 시정명령, 이행강제금 처분사전통지 및 고발예고를 하였으나, 이에 대한 이행이 이루어지지 않아 2017. 3. 3. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 위반을 이유로 하여 「행정대집행법」제2조 및 같은 법 제3조 제1항의 규정에 의거 ○○배드민턴클럽에게 행정대집행 계고 처분을 하였다. 2) 「행정심판법」제13조제1항 및 같은 법 제14조에 의하면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며, 법인이 아닌 사단 또는 재단으로서 대표자나 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 사단이나 재단의 이름으로 심판청구를 할 수 있다. 「개발제한구역법」제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조 제1항 및 [별표1]에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없으며, 개발제한구역 내 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 내지 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 시장등이 설치하는 소규모 실내 생활체육시설의 경우 임야인 토지에는 설치할 수 없다. 「개발제한구역법」제30조제1항에 의하면, 시장·군수·구청장은 12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 「행정대집행법」제2조, 같은 법 제3조에 의하면, 법률·법률의 위임에 의한 명령·지방자치단체의 조례에 의하여 직접 명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있고, 대집행을 하려함에 있어서는 의무의 성질·내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 하며, 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. 3) 우선, 이 사건 처분은 ○○배드민턴을 대상으로 하여 이루어졌고, 청구인은 ○○배드민턴클럽의 회장인 자로, 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 당사자 적격성이 있는지 살펴본다. 현행 행정심판법에서는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자 내지 법인이 아닌 사단의 경우에는 대표자나 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 사단의 이름으로 심판청구를 할 수 있도록 규정하고 있으며, 어떤 단체가 고유의 목적을 가지고 사단적 성격을 가지는 규약을 만들어 이에 근거하여 의사결정기관 및 집행기관인 대표자를 두는 등의 조직을 갖추고 있고, 기관의 의결이나 업무집행방법이 다수결의 원칙에 의하여 행하여지며, 구성원의 가입, 탈퇴 등으로 인한 변경에 관계없이 단체 그 자체가 존속되고, 그 조직에 의하여 대표의 방법, 총회나 이사회 등의 운영, 자본의 구성, 재산의 관리 기타 단체로서의 주요사항이 확정되어 있는 경우에는 비법인사단으로서의 실체를 가진다고 할 것( 대법원 1999. 4. 23. 선고 99다4504 판결 등 참조)이다. 이 사건으로 돌아와 보건대, 이 사건 봉배 클럽은 91명의 회원으로 구성되어 있고, 2016. 12. 1. 개정되고 2017. 1. 1. 시행된 회칙 제10조제1항에 의거하여 이 사건 클럽을 대표하는 회장과 고문 등 집행기관의 구성되어 있으며, 이 사건 클럽 내부의 의사결정이나 재무집행 절차가 구성원 전체의 의사결정 과정을 통해 이루어지고 있음을 확인할 수 있고, 그렇다면, 이 사건 클럽은 고유의 목적과 조직, 그리고 이를 뒷받침하는 규약이 존재하고, 1990년 이래 27년 동안 회원의 가입, 탈퇴 등으로 인한 변경에 관계없이 구성원이 지속되고 있는 등 비법인사단으로서의 실체를 가지고 있다고 할 것이므로 청구인은 이 사건 클럽의 대표자로서 클럽의 명의로 이 사건 클럽을 위하여 이 사건 행정대집행계고처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 것이며, 따라서 이 사건 클럽이 행정심판을 청구한 것으로 선해하여 봄이 타당하다. 4) 다음으로 이 사건 처분의 적법여부에 대하여 살펴본다. 청구인은 피청구인의 장기간 방치에도 불구하고 지역주민들 노력으로 조성한 체육인프라 시설을 지역주민과의 소통 없이 일방적으로 강제 철거하는 것은 세금낭비, 직무유기, 직권남용에 해당한다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 자연녹지지역 내의 임야에 설치한 철골파이프 구조의 배드민턴장이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제13조 제1항에 의한 [별표 1] 제1호 마목의 연면적 1,500제곱미터 이하의 시설물에 해당하는 지역주민에 의한 사회체육인프라라고 하더라도, 위 시설물은 같은 법 제12조 제1항이 정한 관할청인 피청구인의 허가 없이 설치된 불법시설물이라는 점, 위 시설물의 부속시설인 주방·식당과 휴게공간에는 불법적인 전기시설과 취사시설이 설치·사용되고 있어 화재 등으로부터 해당 지역을 산책하는 보행자와 자연녹지의 안전을 해할 우려가 높다는 점, 그리고 인근 지역에 배드민턴전용체육관이 있을 뿐 아니라 이 건 불법배드민턴장의 철거에 따른 대체시설이 조성 중에 있다는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분이 세금낭비, 직무유기, 직권남용이라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.