행정대집행 계고처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○, ○○○-○ 토지 및 물건(이하 ‘이 사건 토지와 물건’이라 한다)의 소유자인데, 2022. 11. 14. 이 사건 토지와 물건이 국립소방박물관 건립사업을 위해 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따라 소방청에 수용되었다. 소방청장은 피청구인에게 행정대집행 요청을 하였고, 피청구인은 2023. 2. 24. 청구인에게 국립소방박물관 건립 사업 내 지장물 철거 통보, 같은 해 4. 6. 지장물 철거 재통보 후, 기한 내 지장물이 퇴거(이전)되지 아니하자, 같은 해 4. 28. 과 5. 31. 토지보상법 제89조 및 「행정대집행법」 제2조 규정에 따라 각 행정대집행 계고(이하 통틀어‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는 것을 목적으로 한다. 제43조(토지 또는 물건의 인도 등) 토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다. 제89조(대집행) ① 이 법 또는 이 법에 따른 처분으로 인한 의무를 이행하여야 할 자가 그 정하여진 기간 이내에 의무를 이행하지 아니하거나 완료하기 어려운 경우 또는 그로 하여금 그 의무를 이행하게 하는 것이 현저히 공익을 해친다고 인정되는 사유가 있는 경우에는 사업시행자는 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 대집행을 신청할 수 있다. 이 경우 신청을 받은 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 구청장은 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. ② 사업시행자가 국가나 지방자치단체인 경우에는 제1항에도 불구하고 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 직접 대집행을 할 수 있다. ③ 사업시행자가 제1항에 따라 대집행을 신청하거나 제2항에 따라 직접 대집행을 하려는 경우에는 국가나 지방자치단체는 의무를 이행하여야 할 자를 보호하기 위하여 노력하여야 한다. 【행정대집행법】 제2조(대집행과 그 비용징수) 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다. 제3조(대집행의 절차) ①전조의 규정에 의한 처분(이하 대집행이라 한다)을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 이 경우 행정청은 상당한 이행기한을 정함에 있어 의무의 성질ㆍ내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 하여야 한다. ②의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. ③비상시 또는 위험이 절박한 경우에 있어서 당해 행위의 급속한 실시를 요하여 전2항에 규정한 수속을 취할 여유가 없을 때에는 그 수속을 거치지 아니하고 대집행을 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건물(토지)등기부 등본, 중앙토지수용위원회 재결서, 소방청 행정대집행 협조요청, 국립소방박물관 건립 사업 내 지장물 철거 통보, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○, ○○○-○ 토지 및 물건의 소유자인데, 소방청은 국립소방박물관 건립사업을 위해 중앙토지수용위원회 수용재결 신청을 하였고, 중앙토지수용위원회는 2022. 10. 13. 이 사건 토지와 물건을 이전하게 하며 손실보상금은 금6,832,746,130원(청구인 보상금 391,306,510원)으로 하고, 수용개시일은 같은 해 11. 14.로 하는 수용재결을 하였다. 나) 소방청장은 피청구인에게 2023. 1. 18. 국립소방박물관 건립부지 지장물 등 수용개시에 따른 행정대집행 협조 요청, 같은 해 2. 14. 과 2. 25.에 행정대집행 재촉구 요청을 하였다. 다) 이에 피청구인은 2023. 2. 24. 청구인에게 국립소방박물관 건립 사업 내 지장물 철거 통보, 같은 해 4. 6. 지장물 철거 재통보를 하였고, 기한 내 지장물이 퇴거(이전)되지 아니하자, 같은 해 4. 28. 과 5. 31. 토지보상법 제89조 및 「행정대집행법」 제2조 규정에 따라 이 사건 처분을 하였다. 라) 한편, 청구인은 2022. 11. 2. 중앙토지수용위원회를 상대로 법원에 수용재결 취소 소송을 제기하였다. 2) 이 사건 계고처분의 적법 여부 먼저, 청구인은 토지보상법 제89조제1항에 규정된 바와 같이 이 사건 사업시행자의 행정대집행 신청이 없었으므로 이 사건 처분이 부당하다고 주장한다. 살피건대, 사업시행자인 소방청은 2023. 1. 18, 같은 해 2. 14 및 같은 해 2. 25.경 피청구인에게 국립소방박물관 건립부지 지장물 등 수용개시에 따른 행정대집행 신청을 한 사실이 인정되므로, 청구인 주장은 이유 없다. 다음으로, 피신청인의 이 사건 계고처분이 행정대집행의 대상이 될 수 있는 대체적 작위의무에 대한 것인지의 여부에 대하여 본다. 「행정대집행법」 제2조는 “법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다)에 의하여 직접 명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제3자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 행정청이 위 「행정대집행법」의 규정에 의하여 이행을 확보할 수 있는 행정상의 의무는 타인이 대신하여 행할 수 있는 의무 즉 대체적 작위의무에 한정되는 것이고, 작위의무라고 하더라도 비대체적인 것은 행정대집행의 대상이 될 수 없는 것이다. 토지보상법 제43조는 “토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 제44조제1항은 “특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 사업시행자의 청구에 의하여 토지나 물건의 인도 또는 이전을 대행하여야 한다.”고 규정하면서, 제1호에서 “토지나 물건을 인도하거나 이전하여야 할 자가 고의나 과실 없이 그 의무를 이행할 수 없을 때”를, 제2호에서 “사업시행자가 과실 없이 토지나 물건을 인도하거나 이전하여야 할 의무가 있는 자를 알 수 없을 때”를 각 규정하고 있으며, 위 각 규정에서의 '인도'에는 명도도 포함되는 것으로 보아야 하고, 이러한 명도의무는 그것을 강제적으로 실현하면서 직접적인 실력행사가 필요한 것이지 대체적 작위의무라고 볼 수 없으므로 특별한 사정이 없는 한 행정대집행법에 의한 대집행의 대상이 될 수 있는 것이 아니다(대법원 2005. 8. 19. 선고 2004다2809 판결, 1998. 10. 23. 선고 97누157 판결 등 참조). 또한, 존치물건의 반출은 건물의 명도 또는 퇴거의무의 이행에 수반하는 필연적인 행위이고 그것 자체가 독립하여 의무 내용을 이루는 것이 아니므로 건물의 명도 또는 퇴거에 대한 대집행이 허용되지 아니하는 이상 그것만이 독립하여 대집행의 대상이 될 수 없다(대법원 1996. 10. 11. 선고 95누10020 판결 참조). 한편, 토지보상법 제89조는 대집행에 관한 개별적인 근거 규정을 마련함과 동시에 행정대집행법상의 대집행 요건 및 절차에 관한 일부 규정만을 준용한다는 취지에 그치는 것이고, 그것이 대체적 작위의무에 속하지 아니하여 원칙적으로 대집행의 대상이 될 수 없는 다른 종류의 의무에 대하여서까지 강제집행을 허용하는 취지는 아니라고 할 것이다(대법원 2005. 8. 19. 선고 2004다2809 판결 등 참조). 이 사건에 대해 살피건대, 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 계고처분에서의 행정청의 명령은 “국립소방박물관 건립사업 시행구역 내에 소재하는 청구인 소유 토지상의 주유소(일반건축물), 공작물을 비롯한 지장물 등을 퇴거(이전) 및 철거하거나 건물로부터 퇴거하여, 위 토지 및 건물을 사업시행자에게 인도 또는 명도하여야 할 의무를 이행하라”는 것으로서 이 사건 처분의 목적이 된 의무는 그 주된 목적이 위 주유소의 원형을 보존하기 위하여 청구인이 설치한 시설물을 철거하고자 하는 것이 아니라, 위 주유소에 대한 청구인의 점유를 배제하고 그 점유이전을 받는 데 있다고 할 것인데, 이는 결국 국립소방박물관 건립사업 시행공사를 위한 토지인도 및 지장건물 등의 명도가 주된 목적으로 보이며, 그 지장건물 등의 이전을 명한 부분도 실제로 그 지장물 등을 다른 지역으로 이전해야 할 의무를 부과하는 것으로 해석되기보다는 실제로는 청구인에게 지장물 등에서 퇴거 및 철거하여 지장물 등을 명도할 의무를 부과하는 것으로 해석되는바, 이는 결국 행정대집행의 대상이 될 수 없는 비대체적 작위의무에 대한 처분으로서 직접강제의 방법에 의하는 것은 별론으로 하고 「행정대집행법」에 의한 대집행의 대상이 되는 것은 아니다. 또한, 이 사건 지장물 내에 존치된 물건의 이전의무는 이 사건 지장물의 인도의무의 이행에 수반되는 필요적인 행위이며 그 자체가 독립적인 의무의 내용을 이루는 것은 아니다. 따라서 이 사건 처분은 행정대집행의 대상이 될 수 없는 의무에 대하여 행하여진 것으로서 청구인의 나머지 주장에 관하여 나아가 판단할 필요없이 위법하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.