행정대집행 영장통지처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2014. 5. 8. 청구인이 개발제한구역 내인 ○○구 ○○동 ○○-○ 외 4필지 상에 무허가 가설건축물(이하 ‘이 사건 가설건축물’이라 한다)을 축조한 것을 적발하고, 2014. 5. 26. 및 6. 2. 및 9. 25.자로 개발제한구역 내 위법행위 시정명령(1,2차) 후, 2015. 4. 20. 이행강제금 부과처분을 하였고, 이후에도 위법사항이 시정되지 않아 2015. 8. 31. 및 10. 8.자로 시정명령을 한 후, 2016. 1. 7. 이행강제금 부과처분을 하였다. 이후 피청구인은 청구인에 대하여 2016. 4. 18. 위법행위 시정명령을 하고, 청구인이 시정하지 않아 2016. 6. 3., 6. 20. 및 11. 9.자로 불법시설물 행정대집행 계고(1차~3차)를 한 후, 2016. 11. 22. 행정대집행 영장통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 1988년경부터 ○○동 ○○아파트에 거주하던 자로서, 피청구인이 2002년 4월경 위 아파트를 철거하면서 이 사건 가설건축물 1층을 축조하여 주었고, 청구인은 해당 주소지를 근거로 주민등록을 하고 취득세, 재산세 등 세금도 납부하고 살고 있으며, 현재 이 사건 가설 건축물을 ○○○ 교회 예배당으로 사용하고 있는데, 2014년 4월경 청구인이 원래 있던 컨테이너 위에 2층을 축조하자 피청구인이 이 사건 처분을 한 것이며, 청구인은 이 사건 가설건축물에 대한 2014년도 적발 이전에는 위 구역이 개발제한구역에 포함되어 있다는 사실을 전혀 알지 못하였고, 피청구인은 개발제한구역에 대한 안내문이나 경계표석도 표시하지 않는 등 관리를 소홀히 하는 직무유기를 하고 있는바, 피청구인은 법에서 정한 책임과 의무를 다하지 않고 단속만 하는 것은 부당하다 할 것이다. 또한, 피청구인은 이 사건 행정대집행 영장통지를 등기우편 등으로 청구인에게 송달하지 않고, 위 주소지에 붙여놓았으며, 2016. 11. 22.자로 행정대집행 영장통지를 하면서, 대집행 예정일을 11. 25.이후로 통지하는 것은 지나치게 급박하여 청구인이 방어권을 행사할 기회를 차단하는 것이므로 이 사건 처분은 위법하며 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 2014. 5. 8. 청구인이 개발제한구역 및 공원으로 지정된 서울 ○○구 ○○동 ○○-○ 외 4필지 상에 이 사건 가설건축물(컨테이너, 철골·판넬/지상2층, 면적 46㎡)을 무단으로 축조한 사실을 적발하였고, 이에 피청구인은 2014. 5. 26. 청구인에게 자진 철거 지시를 하였고, 청구인이 이를 이행하지 않아 2014. 10. 21. 청구인을 ○○경찰서에 고발하였으며, 그 결과 혐의가 인정되어 2015. 1. 28. 청구인에 대하여 벌금 300만원의 구약식처분이 내려진 바 있다. 이후에도 피청구인은 청구인에게 이 사건 가설건축물의 자진철거를 명하는 행정지시를 하였으나 시정되지 않아 개발제한구역법 제30조의2 규정에 의거 청구인에게 이행강제금을 부과하였으나, 청구인은 이를 납부하지 않아 체납되어 있는 상태이다. 나. 청구인이 점유한 ○○동 ○○-○ 외 4필지는 현재 서울특별시 및 피청구인이 추진하고 있는 “○○권 체육공원 조성사업(가칭 ‘서울아레나’)” 및 “대전차방호시설 문화예술창작센터 조성사업”의 대상지로서 현재 청구인이 이를 무단 점유하고 있어 사업 진행에 막대한 차질이 있는 실정이며, 2016. 4. 15. 언론매체인 “MBN 뉴스 8”의 ‘지하철 고가 아래 불법가설물, 화재 시 위험천만’ 등의 언론보도 후 더 이상 이행강제금 등의 행정처분만으로는 실효성이 없다고 판단되어 행정대집행을 시행하고자 2016. 6. 3.부터 2016. 11. 9.까지 총 3차례에 걸쳐 대집행 계고를 한 후 적법한 절차에 따라 이 사건 처분을 한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 관계법령 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조, 제30조 「행정대집행법」제2조, 제3조, 제4조 「행정절차법」제14조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2014. 5. 8. 청구인이 개발제한구역인 서울 ○○구 ○○동 ○○-○ 외 4필지 상에 이 사건 가설건축물(컨테이너, 철골·판넬/지상2층, 면적 46㎡)을 무단으로 축조한 사실을 적발하고 청구인에게 같은 해 5. 26., 6. 2. 및 9. 25.자로 개발제한구역 내 위법행위 시정명령을 하였고, 청구인이 시정하지 아니하여 2015. 4. 20.자로 청구인에게 이행강제금 6,561,000원을 부과하였다. 나. 이후 피청구인은 2015. 8. 31. 및 10. 8.자로 청구인에게 개발제한구역 내 위법행위 시정명령을 재차 하였고, 청구인이 이를 이행하지 아니하여 2016. 1. 7.자로 청구인에게 이행강제금 6,552,000원을 부과하였다. 다. 피청구인은 2016. 4. 18. 청구인에게 위법행위 시정명령을 한 후, 청구인이 시정하지 아니하자 2016. 6. 3. 청구인에게 불법시설물 행정대집행 계고(1차)를 한 후, 같은 해 6. 20.자로 불법시설물 행정대집행 계고(2차)를 하였고, 마지막으로 2016. 11. 9. 불법시설물 행정대집행 계고(3차)를 한 후, 2016. 11. 22. 청구인에 대하여 이 사건 처분인 행정대집행 영장통지 처분을 하였다. 라. 이 사건 처분서에는 “대집행 시행예정일”이 “2016. 11. 25.이후”로 기재되어 있고, 피청구인은 위 문서를 청구인에게 우편으로 송부하지 않고, 이 사건 가설건축물에 부착하였다. 마. 한편, 청구 외 서울특별시는 2014. 10. 21. 청구인을 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 위반으로 고발하여 서울○○지방검찰청장은 2015. 1. 28. 청구인에게 벌금 300만원의 구약식 처분을 하였으며, 청구인이 정식재판을 청구하였으나, 2015. 12. 11. 대법원에서 상고 기각되었다.(2015도○○○○○) 바. 청구인은 2016. 11. 24.자로 이 사건 행정심판을 청구하면서 집행정지 신청을 하였고, 이에 대하여 서울특별시행정심판위원회는 2016. 12. 6.자로 인용 결정을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없다고 정하면서, 다만, 제1항 각 호에서 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 할 수 있는 행위를 규정하고 있으며, 같은 법 제30조 제1항 제1호는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다고 정하고 있다. 「행정대집행법」 제2조는 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다고 정하고 있고, 같은 법 제3조 제1항은 대집행을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 이 경우 행정청은 상당한 이행 기한을 정함에 있어 의무의 성질·내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 하여야 한다고 정하면서, 같은 조 제2항에서 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다고 정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 청구인은 피청구인은 이 사건 행정대집행 영장통지를 등기우편 등으로 청구인에게 송달하지 않고, 위 주소지에 붙여놓았고, 2016. 11. 22.자로 행정대집행 영장통지를 하면서, 대집행 예정일을 11. 25.이후로 통지함으로써 지나치게 급박하게 기간을 설정하였고 그 결과 청구인이 방어권을 행사할 기회를 차단하였으므로 이 사건 처분은 위법하며 취소되어야 한다고 주장하여 살피건대, 이 사건 가설건축물 설치 장소가 개발제한구역에 해당된다는 사실은 청구인도 시인하고 있고, 이 점은 청구인이 2014년도 적발 이전에 이 사건 가설건축물 설치장소가 개발제한구역에 포함되어 있다는 사실을 전혀 알지 못하였다고 해서 달라지지 않으며 청구인은 이 사건 가설건축물 설치가 개발제한구역 안에서의 행위제한을 위반한 것이라는 사실에 대해서도 특별한 이의를 제기하지 않고 있다. 이러한 법위반사실이 인정되는 이상, 피청구인이 개발제한구역에 대한 안내문이나 경계표석도 표시하지 않는 등 관리를 소홀히 하는 직무유기를 하고 있다는 점을 들어 피청구인이 법에서 정한 책임과 의무를 다하지 않고 단속만 하는 것은 부당하다는 청구인의 주장은 이를 수긍하기 어렵다. 피청구인이 2016. 11. 22.자로 행정대집행 영장통지를 하면서, 대집행 예정일을 11. 25.이후로 통지함으로써 지나치게 급박하게 기간을 설정하였고 그 결과 청구인이 방어권을 행사할 기회를 차단하였으므로 이 사건 처분은 위법하다는 청구인의 주장에 대하여 본다. 피청구인은 2016. 6. 3.부터 2016. 11. 9.까지 총 3차례에 걸쳐 대집행 계고를 한 후 이 사건 처분을 한 것이므로 청구인에게 이미 의무이행에 충분한 기간을 준 것이라고 볼 수 있고, 따라서「행정대집행법」제3조 제1항에 따라 의무의 성질·내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 주어지지 않았다고 보기 어렵다. 따라서 피청구인이 2016. 11. 22.자로 이 사건 처분, 즉 행정대집행 영장통지를 하면서, 대집행 예정일을 11. 25.이후로 통지함으로써 지나치게 급박하게 기간을 설정한 것처럼 보일지라도, 이미 3차례에 걸친 대집행 계고를 통해 충분한 이행기간을 부여한 이후에 한 행정대집행 영장통지였을 뿐 아니라, 「행정대집행법」제3조 제1항은 문언상 대집행영장의 통지에 대하여는 적용이 없고, 같은 법 제3조 제2항에도 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다고만 규정할 뿐, 대집행영장의 통지와 그 영장에 따른 대집행실행 예정일 사이에 상당한 기간 간격을 띄워야 한다고 볼 근거는 존재하지 아니 한다. 한편 피청구인은 이 사건 처분서를 청구인에게 우편으로 송부하지 않고, 이 사건 가설건축물에 부착하였으나, 청구인이 이 사건 심판청구를 한 시점(심판청구서 접수일 2016년 11월 24일)을 고려할 때, 피청구인이 2016. 11. 22.자로 한 행정대집행 영장통지가 청구인에게 도달하였다고 보는 데 지장이 없으므로 이를 탓하는 청구인의 주장도 받아들이기 어렵다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.