행정대집행 영장통지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 1994. 12. 27.경부터 1997. 12. 30.경까지, 2007. 1. 1.부터 2008. 12. 31.까지 ○○시 ○○동 산○-○ 임야(이하 ‘이 사건 임야’라고 한다)에 대하여 국유재산 대부계약을 체결하여 사용하던 자로, 피청구인은 2008. 1. 3. 청구인에게 위 국유재산에 대하여 2008년 대부계약을 체결할 수 없게 되어 대부가 중지됨을 통보하였다. 그러나 청구인이 대부계약이 종료된 후에도 계속하여 이 사건 임야를 훼손하여 사용하는 사실이 적발되었고, 이에 피청구인은 2017. 5. 10. 청구인이 위 임야에 허가를 받지 않고 불법 점유하면서 컨테이너를 무단 설치하고 산림을 훼손하는 등 위반행위를 하였다는 이유로 원상복구 계고통지를 하고, 같은 해 6. 16. 및 7. 26. 다시 행정대집행 계고(2차, 3차) 처분을 한 후, 2017. 9. 5. 행정대집행 영장통지 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1994. 12. 27.부터 피청구인과 ○○시 ○○동 산○-○ 국유지에 대한 대부계약을 체결하여 토지 개간 및 경작지로 사용하였고, 2008. 12. 31.까지 연장계약을 체결하였으나, 피청구인이 일방적으로 계약이 만료되기 전인 2007. 12. 31. 대부계약 만료를 통보하면서 대부계약에 문제가 발생하였다. 관리청 변경 등 관리청의 분명한 이유 없이 업무소홀로 청구인의 대부계약기간 갱신요청이 여러 차례 있었음에도 불구하고, 기간 갱신을 차일피일 미루다가 현재까지 계약을 체결하지 못하고 있는 상태에서 피청구인은 청구인을 불법점유자로 만들고서는 일방적으로 행정대집행 통지를 하였다. 2) 청구인은 1994. 12.경부터 지금까지 당해 토지에서 영농을 하면서 살아왔고, 중간 중간 새로운 작물을 심다가 실패도 여러 번 하여왔다. 그러나 이곳이 아니면 달리 생업의 터가 될 수 있는 곳도 없으므로 실패하면 다시 시작하여 성실히 일하여 왔으며 어느덧 벌써 23년이 흘렀다. 청구인은 교육도 받지 못했고 재물도 없이 오로지 혼자의 힘으로 이곳에서 밭을 일구어 근근이 살아가고 있으며, 수 천만 원의 부채를 상환하여야 하는 상황이다. 3) 피청구인은 2007. 12. 31.자로 2006년에 체결한 대부계약을 종료한다고 일방적으로 통보하였는데, 청구인은 배움의 깊이가 없어 계약내용도 제대로 인지하지 못한 상황에서 관리청의 잘못된 처분을 아무 대응 없이 받아야 했다. 이는 관리청 변경 시 대부계약이 다시 체결될 것으로 관리청으로부터 설명을 들었고, 그렇게 될 것으로 판단했기 때문이다. 그러나 피청구인은 한국토지공사에게 당해 토지 관리이전을 하면서 청구인의 대부계약에 대한 언급을 하지 않았다. 또한 한국토지공사는 인수인계시 이를 제대로 확인하지 않았으며, 청구인의 민원을 접수하고도 관리청이 다시 이전되어 권한이 없다는 이유로 대부계약 체결을 거부하였다. 이듬해 다시 당해 토지 관리청이 된 피청구인은 이전에 잘못한 이 건 대부계약 기간 연장에 대하여 청구인의 요청을 수차례 묵살하면서 특별한 이유 없이 처리하지 않고 방관하다가 2012. 12.경 산림청으로 다시 관리청이 이관되자 피청구인의 잘못을 묻어버렸는바, 이 사건 처분은 부당한 것이다. 4) 2012. 11.경 새로운 관리청이 된 산림청은 청구인에게 변상금을 부과하였으나, 산림청은 해당기간 변상금을 부과할 수 있는 권한이 없었다. 이는 이 사건 행정대집행의 시발점이기도 하다. 왜 산림청과 피청구인은 청구인을 불법행위자로 만들려고 하는지 도저히 이해할 수 없다. 아울러 행정대집행 영장에는 시장 직인이 누락되어 있는바, 영장의 효력이 없는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 개발제한구역이면서 국유지인 ○○시 ○○동 산○-○번지상 대부계약이 만료된 이후에도 원상복구 없이 무단점유하여 컨테이너 등의 공작물을 설치하고 산림을 계속하여 훼손하였다. 피청구인은 적법한 절차 없이 산림 내 공작물 등의 무단설치 및 산림훼손은 산지관리법 제14조 제1항 및 개발제한구역법 제12조 제1항의 규정을 위반한 것이므로 원상복구 할 것을 명령하였으나, 청구인은 지정된 기한까지 이행하지 않았으며, 원상복구 계고 중에도 불법을 자행하고 있었다. 이에 무단 설치한 불법시설물 등을 철거하여 산림으로 원상복구 하고자 산지관리법 제44조 및 개발제한구역법 제2조 및 제3조 규정에 따라 계고 후 행정대집행 영장통지를 하였다. 2) 청구인은 1994년경부터 국유지 대부계약을 체결하여 경작지로 사용하면서 2008. 12. 31.까지 계약을 갱신하였으나, 피청구인이 2007. 12. 31. 일방적으로 계약만료를 통보하였다고 주장하고 있으나, 이는 2008. 1. 21. 관리청이 한국토지공사로 변경됨에 따라 청구인에 대한 대부허가 및 대부료 부과·징수에 따른 법적 효력이 상실됨에 따른 것이고, 이에 관하여 청구인에게 자세히 안내하였다. 3) 또한 피청구인은 한국토지공사에 이 사건 부동산의 대부계약서를 송부하여 인계하였으며, 변경된 관리청에 대부계약 건을 인계하지 않았다는 청구인의 주장은 이유 없다. 2009. 9. 29. 다시 이 사건 부동산의 관리청이 피청구인으로 지정되었으나, 이 사건 부동산에서 2009. 10. 12. 청구인의 불법행위(가설건축물 무단신축 및 야적장 설치로 인한 임야훼손)를 확인하였으며, 2010. 5. 25. 변상금도 부과하였으나 계속하여 불법행위가 이루어지고 있어 행정대집행 계고하는 등 지속적인 불법사항으로 인하여 대부허가를 불허하였다. 청구인은 행정대집행 처분이 가혹하다고 주장하고 있으나, 국유재산을 무단 점유하면서 행정청의 원상복구 명령에도 불구하고 10년간 위법행위를 자행하고 있는 관계로 원상복구를 위한 행정대집행 처분을 한 것으로 이 사건 처분은 적법하다. 4) 아울러 청구인은 이 사건 처분서에 피청구인의 직인이 누락되어 있으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있으나, 피청구인이 발송한 불법시설물 자진철거 및 원상복구 명령 등의 계고서와 행정대집행 영장 공문은 행정절차에 의하여 적법하게 처리되었고, 그중 첨부 서류인 영장의 직인이 착오로 누락된 것 때문에 행정대집행 영장의 효력이 없다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 처분은 적법한 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22.> [전문개정 2010.5.31.] 제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 1. 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우 2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우 3. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조·제31조 또는 제36조제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우 4. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고를 한 자가 제20조·제31조 또는 제36조제1항에 따른 조치명령을 위반한 경우 5. 제37조제1항제8호에 따른 행정처분이 취소된 경우 ② 산림청장등은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다. 이 경우 제1항제3호부터 제5호까지의 경우 중 그 행위자가 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 경우에는 그 복구비를 대집행 비용으로 충당할 수 있다. <개정 2012.2.22.> ③ 제1항에 따라 복구를 하는 경우 복구비의 예치에 관하여는 제38조를, 복구의무의 면제 및 면제신청에 관하여는 제39조제3항 및 제5항을, 복구 방식에 관하여는 제39조제4항을, 복구설계서의 승인 등에 관하여는 제40조를, 복구공사의 감리에 관하여는 제40조의2를, 복구공사의 준공검사와 하자보수보증금의 예치 및 면제에 관하여는 제42조를 각각 준용한다. <개정 2017.4.18.> [전문개정 2010.5.31.] 【행정대집행법】 제2조(대집행과 그 비용징수) 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다. 제3조(대집행의 절차) ①전조의 규정에 의한 처분(이하 대집행이라 한다)을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 이 경우 행정청은 상당한 이행기한을 정함에 있어 의무의 성질·내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 하여야 한다. <개정 2015.5.18.> ②의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. ③비상시 또는 위험이 절박한 경우에 있어서 당해 행위의 급속한 실시를 요하여 전2항에 규정한 수속을 취할 여유가 없을 때에는 그 수속을 거치지 아니하고 대집행을 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 국유재산 대부계약서, 대부중지통지문, 국유재산 위임위탁전환에 따른 재산인계, 관리청 지정교시에 대한 회신, 국유지 내 위법행위 통보, 현장사진, 국유재산 무단점유에 대한 변상금 부과고지 및 납부통보, 불법가설건축물 행정대집행 계고, 불법전용산지 원상복구 계고통지, 행정대집행 영장통지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1994. 12. 27.경부터 1997. 12. 30.경까지, 2007. 1. 1.부터 2008. 12. 31.까지 ○○시 ○○동 산○-○ 임 258,149㎡에 대하여 국유재산 대부계약을 체결하여 사용하던 자이다. 나) 피청구인은 2008. 1. 3. 청구인에게 위 국유재산에 대하여 2008년 대부계약을 체결할 수 없게 되어 대부가 중지됨을 통보하였다. 다) 위 국유지는 한국토지공사로 관리청이 전환되었다가 2009. 9. 29. 다시 피청구인이 관리청으로 지정되었다. 라) 피청구인은 청구인이 위 임야에 건축물을 무단 신축하고 야적장을 설치하는 등의 임야훼손행위를 한 사실을 적발하여, 2010. 5. 25. 청구인에게 국유재산 무단점유에 대한 변상금을 부과하고, 같은 해 9. 8. 불법 가설건축물에 대하여 행정대집행 계고처분을 하였다. 마) 피청구인은 2017. 5. 10. 청구인이 위 임야에 허가를 받지 않고 불법 점유하면서 컨테이너 2점 및 불법 하우스 2점을 무단 설치하고, 불법으로 산지를 전용(3,300㎡)하는 등 위반행위를 하였다는 이유로 원상복구 계고통지를 하고, 같은 해 6. 16. 및 7. 26. 다시 아래와 같은 내용의 위법행위에 대하여 행정대집행 계고(2차, 3차) 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273579"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273577"></img> 바) 청구인이 위 행정대집행 계고에 따라 원상복구 의무를 이행하지 아니하자, 피청구인은 2017. 9. 5. 다음과 같이 대집행 사항을 특정하여 행정대집행 영장통지 처분을 하였다. 2) 「산지관리법」제14조, 제44조에 의하면, 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질 변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. 산림청장등은 이에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다. 한편 「행정대집행법」 제2조, 제3조에 의하면, 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접 명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있고, 행정대집행을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 이 경우 행정청은 상당한 이행기한을 정함에 있어 의무의 성질·내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 하여야 하며, 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. 3) 살피건대, 「행정대집행법」 제2조, 제3조에 따른 행정대집행은 행정청의 명령에 대하여 의무자가 이를 이행하지 않는 경우 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로 계고하고, 계고를 받고 그 의무를 이행하지 아니하는 경우 대집행 내용을 의무자에게 통지하는 등의 절차로 실행되는 것인바, 청구인이 임야에 건축물을 신축하고 야적장을 설치하는 등 임야훼손행위를 한 사실이 명백하다고 하더라도 행정청이 「행정대집행법」 제2조 및 제3조 규정에 따른 행정대집행을 실행할 권한은 그 행정청이 이행을 명한 범위에 한정된다고 보아야 할 것이다. 그런데 이 사건에서 피청구인은 원상복구명령 및 계고처분을 할 때에는 불법행위의 내용을 컨테이너 2점, 불법 하우스 2점, 불법산지전용 3,300㎡으로 명시하였음에도, 행정대집행 영장통지절차에서 대집행 할 위반내용을 컨테이너 2동, 비닐하우스 3동, 불법 산지전용 10,000㎡으로 명시하여 비닐하우스의 경우에도 대집행 할 하우스의 개수가 상이하고, 불법 산지전용에 대한 원상복구의 범위도 계고장에는 3,300㎡로 정하였다가 행정대집행 영장통지 시에는 약 3배 이상에 달하는 10,000㎡에 대하여 대집행 할 것으로 통지하였는바, 이는 이전에 원상복구 명령을 하지 않았던 부분에까지 대집행 할 것을 통지한 것이므로 「행정대집행법」 규정에 반하는 위법한 통지라고 보여진다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.