행정중심복합도시예정지역및주변지역지정고시처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2005. 5. 25. 청구인들이 거주하고 있는 토지가 포함된 충청남도 ○○군 ◇◇면 □□리 일원의 토지 73.14㎢를 행정중심복합도시 예정지역으로, 충청남도 ○○군 ◇◇면 △△리 일원의 토지 223.71㎢를 행정중심복합도시 주변지역으로 각각 지정하고 이를 고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 행정중심복합도시 예정지역 및 주변지역으로 지정고시된 지역 내에서 농사를 생업으로 하여 살아온 농민들로서, 피청구인의 위법하고 부당한 이 건 처분으로 인하여 고향의 농토와 생활터전을 빼앗기고 쫓겨나 돌이킬 수 없는 정신적ㆍ물질적 피해를 입을 처지에 놓이게 되었다. 나. 「신행정수도건설을 위한 특별조치법」이 2004. 10. 21. 헌법재판소에 의하여 위헌결정을 받았으므로, 동법의 입법목적ㆍ예정지역 및 추진방법 등이 모두 동일한 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」도 역시 위헌이고, 그에 따라 행한 이 건 처분은 대한민국의 국기를 흔드는 위법한 행위이다. 다. 행정중심복합도시 예정지역 및 주변지역으로 지정고시된 지역의 주변에 있는 토지가격이 천정부지로 치솟아 정부가 지금까지 해온 보상기준으로는 인근 지역에서 농사를 지을 수 있는 다른 토지를 마련하는 것이 원천적으로 불가능해지는 것은 물론 막대한 재산상의 피해를 입게 되고, 예정지역 외 충청권 전역의 땅값이 치솟아 충청권의 공장유치가 더욱 어려워져 결과적으로 충청권의 경제발전에 역행하게 될 것이므로 연기ㆍ공주지역을 예정지역으로 지정한 이 건 처분은 이 법의 목적을 달성할 수 없고, 국가균형발전의 의무에도 위배된다. 라. 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」제11조제4항에서 예정지역의 지정을 하기 전에 대상지역 주민들을 대상으로 한 공청회를 개최하여 주민들의 의견을 수렴할 의무를 규정하고 있고, 피청구인이 2005. 4. 8. 공청회를 개최하였으나 이를 반대하는 주민들의 시위로 정상적인 의견을 개진할 수 없는 혼란스러운 상황에서 진행되었으며, 대부분의 주민들이 강력한 반대의견을 피력하였으므로 주민들의 의견을 조금이라도 수렴하였다면 연기ㆍ공주지역을 예정지로 결정할 수 없을 것이고, 따라서 이 공청회는 형식적인 진행절차도 갖추지 못한 원천무효의 공청회로서 이에 근거하여 확정ㆍ고시된 이 건 처분은 그 절차적 정당성을 상실하였으므로 무효다. 마. 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」에는 토지소유자의 동의에 관한 규정이 생략되어 있고, 환경영향평가에 관한 규정은 국토개발 관련 법규에서 가장 우선시 하는 것인데 진행과정의 처음 단계인 지역지정 과정에서 이를 생략하고 마지막 단계인 실시계획의 승인단계에 가서야 언급을 하고 있어 이 단계에서는 이미 환경영향평가의 필요성이 대두되지 않고, 이 건 처분을 중단시킬 필요성 내지 방법이 없게 된다. 따라서 이를 간과한 이 건 처분 내지 근거법의 입법불비를 이유로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 바. 따라서 청구인들이 겪어야 할 막대한 고통 내지 피해를 고려할 때 이 건 처분은 공익근거가 불분명하고, 그 결과에 있어서도 아무런 실익도 없을 것이며, 오로지 정치적 목적달성을 위한 것이므로 이 건 처분은 재량권을 일탈한 위법ㆍ부당한 처분이 명백하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 행정중심복합도시 건설은 국가행정기관이 솔선하여 지방으로 이전해 감으로써 관련 기능 및 교육기능, 민간부문의 여러 기능들이 수도권으로부터 분산해 나가도록 하고, 수도권중심의 왜곡된 국토공간구조를 다극중심의 국토구조로 전환시켜 정부의 국정목표인 국가균형발전을 이루려는 것이고, 신행정수도 건설과 관련된 헌법재판소의 위헌결정 취지를 전적으로 수용한 최선의 방안이며, 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」의 위헌성이나 문제점은 행정심판의 판단범위를 명백히 벗어난 것이다. 나. 정부와 사업시행자는 헌법과 관련 법 등에 근거하여 행정중심복합도시 건설로 인하여 발생하는 손실에 대하여 정당한 보상을 추진하기 위하여 다양한 이주대책과 생활대책을 마련 중에 있고, 주민대표와 관계기관 등으로 구성된 보상추진협의회를 운영하고 있으며, 청구인들은 주변지역의 지가가 급격히 상승하였으므로 청구인들의 토지도 이에 따라 보상하여야 한다는 취지의 주장을 하나 이는 헌법과 관계 법령이 명시적으로 밝히고 있는 개발이익배제의 원칙에 정면으로 배치되고, 정당한 보상원칙을 넘어 과도한 이익을 주장하는 것이다. 다. 공청회는 이해관계자들에게 견해를 표명할 수 있는 기회를 주는 것이고, 공청회를 개최하기 이전에 2개의 일간신문에 공청회의 목적과 일시 및 장소 등을 공고하였으며, 공청회 당시 일부 참석주민이 공청회의 진행을 방해하여 다소 혼란이 있었던 것은 사실이나 계획된 일정에 따라 경과보고, 예정지역 및 주변지역 지정안의 설명, 질의답변 등이 이루어지는 등 절차가 모두 완료되었고, 20여명의 주민대표들이 단상에서 의견을 표명하였으며, 추가적으로 지역별로 4회의 주민설명회를 개최하였고, 주민들의 의견들은 관계기관 협의, 추진위원회 심의 등을 통하여 충분히 수렴되었으며, 그 결과 예정지역 면적이 19,000㎡가 증가하고, 주변지역이 19,000㎡ 감소하는 등 주민의견이 반영되었고, 설사, 공청회에서 제시된 주민의견이 반영되지 않았다고 하더라도 공청회는 의견표명의 공식적인 기회를 제공하는데 의의가 있으므로 의견청취절차를 밟은 것 자체로 적법절차는 준수되었다. 라. 행정중심복합도시 건설사업과 같은 공익사업에 있어서 토지수용이란 원칙적으로 행정청에 의한 공권력의 행사이고, 사업상 계약이나 소유자의 동의 등에 따른 임의매수와는 성격이 다르며, 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제24조제1항의 규정에 토지수용의 근거를 명확히 하고 있고, 별도로 토지소유자의 동의를 규정하고 있지 않으며, 「택지개발촉진법」「산업입지 및 개발에 관한 법률」등에서도 토지소유자 동의규정을 두고 있지 아니하고, 다만 「도시개발법」에 공공기관이 아닌 민간인이 사업시행자인 경우에 토지소유자의 동의규정을 두고 있으며, 환경영향평가는 개발계획이 수립된 후 실시계획이 수립되기 전에 실시하는 것이 일반적인 절차이고, 이에 따라 실시계획을 수립하기 전에 환경영향평가를 이행하도록 하였으므로 입법불비가 아니다. 마. 행정중심복합도시 건설사업은 수도권 과밀해소 및 국가균형발전을 위하여 시급히 추진할 필요가 있는 과제로서 여야 합의에 의하여 추진되고 있고, 국가균형발전을 통한 국가경쟁력 향상이라는 공익은 청구인들이 주장하는 재산적 손실 등의 사익보다 월등하며, 이 건 처분은 법정 절차에 따라 행하여진 지극히 합법적이고 합목적적인 적법한 처분이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 제2조ㆍ제11조 및 제12조 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 공청회 개최공고, 공청회 개최결과 보고서, 자치단체의 장 및 관계중앙행정기관의 장의 의견서, 행정중심복합도시 예정지역 및 주변지역 지정고시 등의 자료를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 2005. 3. 4. ○○신문 등 2개의 일간신문에 건설교통부공고 제2005-92호로 행정중심복합도시 건설사업을 위한 예정지역 및 주변지역을 지정함에 있어 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 듣기 위하여 2005. 4. 8. 14:00에 충청남도 ○○군 ○○회관에서 공청회를 개최한다는 공고를 하였다. (나) 예정지역 및 주변지역의 지정을 위한 공청회 개최결과보고서에 의하면, 공청회 개최 약 30분전 지역주민이 공청회장의 출입을 막고 장내에서 구호를 제창하는 등 소란한 분위기에서 시작되었고, 주민의 단상점거로 30분간 공청회가 중단되었으나 이후 속개하여 주민요구에 따라 의견발표를 중심으로 진행되었으며, 총 64건의 의견이 제출되는 등 법적절차를 모두 이행하였다고 되어 있다. (다) 피청구인은 2005. 4. 20.까지 관계지방자치단체의 장인 충청남도지사, ○○군수, ○○시장, 충청북도지사 및 △△군수의 의견을 듣고, 2005. 4. 30.까지 관계중앙행정기관인 재정경제부, 국방부 및 농림부 등과의 협의를 거쳤으며, 2005. 5. 11. ○○추진위원회의 심의를 거쳤다. (라) 피청구인은 2005. 5. 24. 건설교통부고시 제2005-123호로 이 건 처분을 하였고, 동 고시에 의하면, 사업목적은 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하여 국가의 균형발전과 국가경쟁력의 강화에 이바지 한다고 되어 있으며, 사업시행자는 ○○공사로 되어 있다. (2) 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제2조 및 제11조의 규정을 종합하여 보면, 중앙행정기관 등의 이전 및 그에 따른 시가지 조성을 위한 예정지역 은 충청남도 ○○군 및 ○○시의 지역 중에서 지정하고, 예정지역 등을 지정하고자 할 때에는 미리 공청회에 대한 공고를 하고 공청회를 열어 주민 및 관계전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계중앙행정기관의 장과의 협의 및 위원회의 심의를 거치도록 되어 있으며, 행정중심복합도시 건설사업을 위한 예정지역 등의 지정은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위해 도시정책상의 고도의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 행하는 것인바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 공청회를 개최하기 전에 2개의 일간신문에 공청회의 개최목적과 일시 및 장소 등을 공고한 후 2005. 4. 8. 공청회를 개최하였고, 지역주민이 공청회장의 출입을 막고 장내에서 구호를 제창하는 등 소란한 분위기에서 시작되었으며, 주민이 단상을 점거 하는 등 다소 혼란은 있었으나 주민들의 의견발표를 중심으로 속행되어 64건의 의견이 제출되었고, 이후 피청구인이 4회의 주민설명회를 개최하여 주민의 의견을 들은 점 등에 비추어 볼 때 주민 등의 의견을 듣기 위하여 규정된 공청회를 개최하였다고 할 것이다. 또한, 피청구인은 위 공청회 및 주민설명회를 실시한 후 관계지방자치단체의 장의 의견을 듣고, 관계중앙행정기관의 장과의 협의 및 ○○추진위원회의 심의를 거쳐 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」이 정하는 절차에 따라 적법ㆍ타당하게 이 건 처분을 한 것으로 보이며, 달리 피청구인이 이 건 처분을 하면서 규정된 절차를 위반하였다는 것을 입증할 수 있는 자료도 보이지 아니하고, 행정청이 갖는 재량권에는 그 지정과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정하더라도 피청구인이 이 건 처분을 하는 과정에서 정당성과 객관성이 결여되어 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 자료도 보이지 아니한다. 그리고, 청구인들은 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」이 위헌이고, 토지소유자의 동의규정이 없어 입법불비이며, 환경영향평가에 관한 규정 등이 잘못되어 있으므로 동법에 근거한 이 건 처분은 취소되어야 한다고 주장하나, 「행정심판법」 제1조 및 제2조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분으로 인한 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제한다고 되어 있고, 처분은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있어 행정심판은 처분의 근거가 되는 법률이 합헌이고 문제점이 없다는 전제하에서 행정청의 처분이 위법ㆍ부당한지의 여부에 대하여 판단하여야 하며, 처분의 근거 법률이 위헌인지 또는 문제점이 있는지의 여부는 행정심판절차에서 판단할 사항이 아니라고 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 따라서, 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」에서 정한 절차와 규정에 따라 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.