현황도로 편입 토지 보상 등 이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1 토지 346㎡ (이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 2019. 9. 20. 피청구인에게 이 사건 토지를 ○○시에서 사용하고 있으므로 금융지원을 해 줄 것을 요구하는 내용의 민원(이하 ‘이 사건 민원’이라 한다)을 제출 하였으나, 피청구인은 2019. 10. 17. 청구인에게 이 사건 토지는 ○○시가 관계 법률에 따라 개설한 도로가 아니므로 미지급용지에 해당하지 않으며, 매수를 원할 경우 ○○시를 상대로 민사소송을 제기할 수 있다는 내용으로 민원회신(이하 ‘이 사건 민원회신’이라 한다)하였다. 이에 청구인은 2019. 10. 22. ○○도행정심판위원회에 피청구인을 상대로 하여 이 사건 토지에 대한 보상 또는 금융지원을 해 줄 것을 요구하는 내용의 의무이행심판을 제기하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 현황도로 보상 요청 청구인은 2016년 12월에, ○○부에서 경매에 붙인 토지 3개 필지를 낙찰 받았다. 3개 필지에는 현황도로가 200㎡(약60평)가 포함 되어 있었고 입찰 공고서에도 표기되어 있었다. 낙찰 받은 후, 3개 필지 중 일부가 맹지가 있어서 토지를 합병한 다음 분할하게 되었는데 이때 ○○시에서 146㎡(44평)를 도로에 추가하였다. 추가하게된 것은 이 토지가 도로를 가운데 두고 독립되어 있어서 별도의 필지로 등기할 수 없다는 것이 사유이다. 등기는 현재 전(田)이지만 현재 도로로 사용되고 있어서 재산권 행사를 못하고 있는 토지는 346㎡(104평)이다. 입찰 공고서에 표기된 200㎡(약60평)을 억지로 떠안은 것도 억울한데(분리해서 입찰에 응할 수 없었으므로) 146㎡(44평)을 추가함으로써 피해가 커졌다. 이 도로는 ① 30년 이상 도로로 사용되고 있는 아스팔트 포장도로 이고 ② 마을버스와 많은 승용차가 다니는 도로이며 ③ 지하에는 ○○시 상수도관이 매설되어 있다. 매수한 토지는 자금 사정이 어려워서 현재 모두 매각하고 ○○동 ○○○-1번지 현황도로 1개 필지만 남아 있고 이 과정에서 수익을 남기기 않았다. 청구인은 이 도로가 농로나 마을 진입도로가 아닌 공익성이 큰 도로 이므로 ○○부와 ○○시에 3번에 걸쳐서 ① 맹지라도 좋으니 농사를 지을 수 있는 시유지 등으로 환지해 주거나(같은 동네에 맹지가 있음) ② 재매수해 주거나 ③ 보상을 해 줄 것을 요청하였다. 회신은 환지는 불가능하고 보상이나 매수도 근거 규정이 없다고 하면서 민사소송을 해보라는 권고(3차)를 받았다. 청구인은 민사소송에 비용이 많이 소요되는 어려움이 있어서 4번째로 건의하였다. 해당 토지를 담보로 대출을 가능하게 도와달라고 했다. 그러면 청구인이 원리금 상환에 대한 보증 및 공증을 하겠다고 하였고 이 도로와 관련한 사유재산권을 포기할 것도 확인 및 공증하겠다고 하였다. ○○시의 예산이 소요되는 것이 아니어서 4번째 제안을 기대 했지만 회신은 민사소송을 재차 권고하는 것이었다. 이 일을 처리하는 과정에서 관련 공무원들은 법에 정해진 대로 일을 처리한 것으로 믿고 의심하지 않지만 청구인의 입장에서는 너무나 큰 재산상의 손해를 입고 있다. 2) 청구인에게는 ○○부나 ○○시나 법원이 공히 국가기관이다. 국가가 개인의 재산권을 빼앗아간 것으로 밖에 이해되지 않는다. 청구인이 투기목적으로 토지를 매매하면서 수익을 남겼거나 국가 부동산 정책에 반하는 행동을 했거나 그 외에 어떠한 불법도 저지르지 아니 하였는데도 시가 기준 1억 원 상당을 손해 보고 있다. 담당 공무원들 역시 잘못이 없다고 할 것이다. 그래서 청구인은 현행법의 불완전성 때문에 발생한 문제가 아닌가 싶다. 민사소송을 하고 소송비용을 부담하고 나면 보상을 받더라도 남는 것도 없을 것 같다. 입찰 공고서에 표기된 토지부분은 70% 저렴하게 예정가격을 책정하였다고 하였다. 그리고 사전에 인지하고 입찰에 참여한 것도 사실이므로(사실상 떼어내고 응찰할 수 없었으므로 끼워 팔기나 마찬가지지만) 도와줄 수 있다면 이 토지부분은 포기하겠다. ○○시에서 추가한 146㎡(44평) 만이라도 매수해 주거나 4번째로 건의한 금융지원을 가능하게 해주면 감사하게 생각하고 모든 권리를 포기하겠다. 제발 비용도 시간도 많이 소요되는 민사소송을 하라고 하지 말아 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 ○○시가 토지보상법 제4조에 의거한 공익사업, 「도로법」제25조(도로구역의 결정)에 의거한 도로관리청의 결정·고시가 있는 토지 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제43조(도시·군계획시설의 설치·관리)에 의거 도시계획시설로 지정 및 설치된 기반시설이 아님에 따라 사건토지에 보상에 대한 법률적 근거가 없어 토지 보상이 불가하다. 또한, 토지보상법 제4조의2에 의거 이 법에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업은 제4조 또는 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 정할 수 없다고 명시하고 있다. 2) 청구인이 이 사건 토지에 대해 현황도로로 이용되고 있는 공익성이 큰 도로로 활용되고 있음에 ① 맹지도 좋으니 농사를 지을 수 있는 시유지 등으로 환지 ② 재매수 ③ 토지보상 ④ ○○시가 보증을 통한 금융지원 등 4가지를 요청하였지만, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에 의거한 공익사업, 「도로법」제25조(도로구역의 결정)에 의거한 도로관리청의 결정·고시가 있는 토지 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제43조(도시·군계획시설의 설치·관리)에 의거 도시계획시설로 지정 및 설치된 기반 시설이 아님에 따라 사건토지에 보상에 대한 법률적 근거가 없어 토지 보상이 불가하다. 또한, 공익사업에 의한 토지보상의 경우 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」제7조 제1항에 의거 사업시행자는 토지조서(토지의 소재지, 지번, 지목, 전체면적 및 편입면적과 현실적인 이용 상황 등)를 작성하여 보상금을 산정하여 지급하는데, 이 사건 토지는 ○○시가 시행한 공익사업에 포함되지 않아 이 사건 토지의 정보가 포함된 토지조서가 부존재하기에 민사소송 결과를 통한 판례를 근거로 토지를 매입하여야 할 것이다. 추가적으로 청구인은 2017. 2. 9. 이 사건 토지를 ○○부로부터 토지를 매입할 당시에도 현황도로로 활용되고 있는 점을 알고도 매입하였으며, 이 사건 토지가 언제부터 인지는 정확히 추측할 수는 없지만, 1981년경 항공사진을 보면 이미 현황도로로 사용되고 있었다. 더불어, 현황도로라는 사유만으로 보상이 불가한 이유는 ① 주변 토지소유자가 토지이용 효율성을 위해 도로를 개설했을 가능성 ② 과거 보상 했으나 소유권 이전 등기누락의 가능성 ③ 「민법」제245조에 의거 20년 이상 자주 점유시 시효취득 인정 등 복합적으로 판단되어야 한다. 그리고 보상이 어려울 경우 환지라도 해줄 것을 요청한 사안에 대해서는 이 사건 토지는 이전 소유권자가 ○○부이므로 ○○부에 환지요청을 요구하여야 한다. 마지막으로 사건 토지에 대해 ○○시가 보증을 통해 금융지원을 해달라는 요청은 관계 법령 및 사례가 없는 사안으로 불가하다. 3) 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 토지에 대한 현황도로 보상에 대한 거부처분은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」, 「도로법」및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 적법·타당하게 이루어진 처분이며, 이 처분의 무효를 구하는 이 사건은 기각되어야 할 것으로 판단되오니 답변취지와 같이‘청구인의 청구를 기각한다.’라는 재결을 구한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제4조(공익사업) 이 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다. 1. 국방ㆍ군사에 관한 사업 2. 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만ㆍ주차장ㆍ공영차고지ㆍ화물터미널ㆍ궤도(軌道)ㆍ하천ㆍ제방ㆍ댐ㆍ운하ㆍ수도ㆍ하수도ㆍ하수종말처리ㆍ폐수처리ㆍ사방(砂防)ㆍ방풍(防風)ㆍ방화(防火)ㆍ방조(防潮)ㆍ방수(防水)ㆍ저수지ㆍ용수로ㆍ배수로ㆍ석유비축ㆍ송유ㆍ폐기물처리ㆍ전기ㆍ전기통신ㆍ방송ㆍ가스 및 기상 관측에 관한 사업 3. 국가나 지방자치단체가 설치하는 청사ㆍ공장ㆍ연구소ㆍ시험소ㆍ보건시설ㆍ문화시설ㆍ공원ㆍ수목원ㆍ광장ㆍ운동장ㆍ시장ㆍ묘지ㆍ화장장ㆍ도축장 또는 그 밖의 공공용 시설에 관한 사업 4. 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 학교ㆍ도서관ㆍ박물관 및 미술관 건립에 관한 사업 5. 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택 건설 또는 택지 및 산업단지 조성에 관한 사업 6. 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 통로, 교량, 전선로, 재료 적치장 또는 그 밖의 부속시설에 관한 사업 7. 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 주택, 공장 등의 이주단지 조성에 관한 사업 8. 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업 제4조의2(토지등의 수용ㆍ사용에 관한 특례의 제한) ① 이 법에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업은 제4조 또는 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 정할 수 없다. ② 별표는 이 법 외의 다른 법률로 개정할 수 없다. 【도로법】 제25조(도로구역의 결정) ① 도로관리청은 도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하여야 한다. ② 상급도로의 도로관리청(이하 "상급도로관리청"이라 한다)은 제1항에도 불구하고 해당 상급도로에 접속되거나 연결되는 하급도로(제10조 각 호에 따른 도로의 순위를 기준으로 해당 도로보다 낮은 순위의 도로를 말한다. 이하 같다)의 접속구간 또는 연결구간의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지할 수 있다. 이 경우 상급도로관리청은 미리 하급도로의 도로관리청(이하 "하급도로관리청"이라 한다)의 동의를 받아야 한다. ③ 도로관리청은 제1항이나 제2항에 따라 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하면 그 사유, 위치, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 구체적으로 밝혀 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다. ③ 제1항에 따라 설치한 도시ㆍ군계획시설의 관리에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국가가 관리하는 경우에는 대통령령으로, 지방자치단체가 관리하는 경우에는 그 지방자치단체의 조례로 도시ㆍ군계획시설의 관리에 관한 사항을 정한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1번지 346㎡ 토지의 소유자로, 2019. 9. 20. 피청구인에게 ‘이 도로는 상수도관이 매설되어 있고 향후 포장 도로 덧씌우기 공사도 해야 할 것이므로 ○○시에서 사용하고 있는 것과 같다고 보며, 환지도 안 되고 환매수도 안 된다면 금융지원을 해 줄 것을 건의한다’는 내용으로 민원서를 제출하였다. 나) 위 민원에 대하여 피청구인은 2019. 10. 17. 청구인에게 아래와 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022841"></img> 2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에서는 이 법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2호에서 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만ㆍ주차장ㆍ공영차고지ㆍ화물터미널ㆍ궤도(軌道)ㆍ하천ㆍ제방ㆍ댐·운하ㆍ수도ㆍ하수도ㆍ하수종말처리ㆍ폐수처리ㆍ사방(砂防)ㆍ방풍(防風)ㆍ방화(防火)ㆍ방조(防潮)ㆍ방수(防水)ㆍ저수지ㆍ용수로ㆍ배수로ㆍ석유비축ㆍ송유ㆍ폐기물처리ㆍ전기ㆍ전기통신ㆍ방송ㆍ가스 및 기상 관측에 관한 사업을 정하고 있다. 한편, 「행정심판법」 제2조 제1호에 의하면 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 제2호에 의하면 “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 같은 법 제5조 제3호에 따르면 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 의미한다. 3) 청구인은 이 사건 토지가 현황도로로 사용되고 있으므로 피청구인이 보상 또는 금융지원 등을 이행해야 한다고 주장하는데, 이 사건 의무이행심판이 행정심판법 제5조의 요건을 갖추었는지 살펴본다. 의무이행심판은 처분을 신청한 청구인에게 피청구인이 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로, 청구인이 신청한 행위가 「행정심판법」 제2조 제1호에 의한 처분일 것을 그 요건으로 한다. 청구인이 신청한 것은 보상 또는 금융지원 이행 행위인데, 이는 청구인에게 이미 어떠한 권리가 있음을 전제로 하여 행정청에게 급부의 이행을 요구하는 것이다. 급부의 이행은 「행정심판법」 제2조 제1호 규정에 의한 처분이라 볼 수 없고, 이를 구하는 것은 금전지급청구 및 부당이득반환청구에 해당하여 「행정심판법」 제5조 제3호에서 규정하는 의무이행심판의 대상이 되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.