협동조합설립신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1996. 4. 30. 피청구인에 대하여 (가칭)부산합성수지공업협동조합의 설립인가를 신청하였으나, 중소기업협동조합○○회의 추천절차가 누락되어 있다는 이유로 피청구인이 1996. 7. 23. 위 협동조합의 설립인가 신청을 반려하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, (가칭)부산합성수지공업협동조합(이하 “부산조합”이라 한다)의 대표로서 청구인 등 부산광역시에서 합성수지공업에 종사하는 중소기업자들이 부산합성수지공업의 건전한 발전과 조합원 상호간 복리증진을 도모하는 협동사업을 수행하고, 자주적인 경제활동을 조장하여 조합원의 경제적 지위향상과 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 1996. 4. 12. 부산조합 창립총회를 개최하고, 조합을 설립하고자 1995. 8. 25. 중소기업협동조합법 제28조 및 동법시행령 제8조의 규정에 따라 중소기업협동조합○○회(이하 “○○회”라 한다)에 조합인가추천을 신청하였으나, 전국을 업무구역으로 하고 있는 ○○ 협동조합(이하 “전국조합”이라 한다)과 업무구역이 중복된다는 이유로 조합설립의 추천을 거부함에 따라 다시 청구인은 1995. 11. 27. 부산지역 프라스틱 업계의 의견을 조정하여 ○○회에 추천신청을 재차 하였던 바, 1995. 12. 26. ○○회에서는 ① 프라스틱 지방조합설립이 가능하도록 전국조합이 1995년 정기총회에서 조합구도 개편안이 의결되었음에도 아무런 후속조치가 없는 실정이고, ② 전국조합에 조합구도 개편추진에 관하여 문의한 바, 1996년도 정기총회에서 구체적인 안을 의결하여 실시할 계획임을 밝히고 있고, ③ 전국조합이 1996년 정기총회에서 연합회 체제로의 전환을 전제로 조건부 해산을 의결하고, 동 결의안에 의거 지방조합설립이 가능하도록 적극적인 노력을 하고 있는 이유를 들어 추천신청을 반려하였으나, 첫째, 전국조합과 업무구역이 중복된다는 주장에 대하여 살펴보면, 전국조합설립 당시인 1972년에는 관련 업체수가 희소하여 조합의 업무구역을 전국규모로 함이 불가피하여 중소기업협동조합법 제6조제1항의 규정에 의한 특별한 사유가 존재하는 것으로 보아 전국조합체제가 출범하였으나, 지금은 전국에 약 7,000여 업체, 부산광역시에도 약 800여 업체가 있는 등 지역별로 업체수가 엄청나게 늘어나 있어, 조합법 제6조제1항의 규정에 정하고 있는 특별한 사유가 소멸되었으므로 조합의 업무구역은 원칙적으로 서울특별시, 광역시, 도를 단위로 업무구역을 구분하여야 할 것이고, 둘째, 위와 같은 산업환경의 변화와 지방화시대에 부응하도록 연합회 설립을 전제로 전국조합을 해산하여 지방조합을 설립하는 내용의 조합구조개편안을 1994년도 및 1995년도의 정기총회에 의결한 바 있으나, 이에 대한 후속절차를 이행하지 않는 것은 전국조합이 정부의 관납물량을 배정하면서, 특정지역 및 업체에 불공정하게 배정하고, 정부의 쓰레기 종량제 실시에 따른 쓰레기 봉투 제작물량을 확보ㆍ배정하면서, 품질인정 PL규격제도를 채택하여 품질검사 등의 명목으로 비용이 들도록 하면서도 ○○검사소에 또다시 검사를 받아야 하는 등의 부담을 주고 있을 뿐만 아니라, 만약 P/L마크를 채택하지 않으면 쓰레기봉투제작 물량건을 대폭 축소배정함으로써, 전국조합이 조합원의 이익증진보다는 오히려 업체의 자율적 경쟁체제를 위축시키고 있으며, 특히 전국조합해산시 거취불안을 느끼는 일부 임원과 사무직원 등이 의도적으로 조합합구도개편을 지연시키고 있는 실정에 있는 바, 이러한 상황에서 조합설립인가에 따른 ○○회 추천과 관련하여 “○○회에서 조합법시행령 제8조제2항의 규정에 정한 추천기간인 3주일이 경과되도록 그 추천여부를 통지하지 아니하였거나, ○○회 회장이 중소기업협동조합법령의 해석을 잘못하여 부당하게 추천을 거절한 경우 신청인은 ○○회 추천여부 관계없이 주무관청에 조합설립인가를 신청할 수 있고, 주무관청은 전국조합이 전국을 업무구역으로하여 설립인가된 이유를 따져 보아 현재에는 설립 당시의 특별한 사유가 소멸되었다면, 오히려 중소기업협동조합법 제6조의 규정에 따라, 그 업무구역이 행정구역과 일치되도록 조합설립인가가 되어야 마땅하다”는 대법원 판결(92누 12438 대법원 1993. 3. 26. 선고)의 취지에 따라 청구인이 1996. 7. 23. 피청구인에게 한 부산조합설립인가신청에 대하여 피청구인이 1996. 7. 23. ○○회의 설립인가 추천절차 누락을 이유로 반려한 이 건 처분은 중소기업협동조합의 설립인가에 관한 제규정의 법리를 오해한 위법ㆍ부당한 처분이라고 주장한다. 3. 피청구인 및 참가인 주장 피청구인 및 참가인은, 청구인이 ○○회에 대하여 2회에 걸쳐 조합설립인가 추천신청을 하였으나, 현재 전국을 업무구역으로 하고 있는 전국조합과 업무구역이 중복되고 부산지역에서 동일업종으로서 2개조합의 설립이 불가능하며, 전국조합 측에서 1995년 정기총회시 의결한 조합구도 개편안에 대하여 아무런 후속조치가 없어 추천신청이 반려되었으나, 청구인은 동일사안으로 대법원의 승소판결을 받아 1994. 1. 26. 청구외 전라북도지사로부터 조합설립인가를 받은 전북합성수지공업협동조합의 사례에 따라 1996. 4. 30. ○○회 추천없이 피청구인에게 설립인가를 신청한 것인바, 이 건 부산조합의 경우 1973. 4. 3. 설립되어 전국을 업무구역으로 운영하고 있는 전국조합과 업무구역 및 영위업종의 중복으로 업무혼란과 마찰이 예상되고, ○○회의 동의없이 지방조합이 임의로 설립하여 난립될 경우 협동조합 관리운영상 제반문제점이 발생되어 중소기업 지원육성에 저해 요소가 될 것이므로 이의 사전협의 조정차원에서 관련 법에 명시된 ○○회의 추천권 행사는 충분한 의미가 있는 것이고, 주무부인 통상산업부에서는 이미 1993. 12. 27. 위 대법원의 판례에 따라 설립인가된 전북합성수지공업협동조합의 경우와 같은 사례를 방지하기 위하여 중소기업협동조합법을 보완하여 동법 제28조제3항에 “설립인가에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”라고 규정함으로써, 동법시행령 제8조의 규정에 의한 ○○회장의 추천권의 행사근거를 마련하여 그후 유사한 내용으로 대전직할시장을 피청구인으로 한 행정심판청구사건에 대하여 일관되게 기각처리한 바 있으며, 전국을 업무구역으로 한 현존 전국조합은 설립당시의 목적그대로 법적인 기득권을 상실하지 않고 있으며, 각 지방조합을 설립할 경우 지방조합 설립인가에 앞서 전체 조합원의 해산결의가 선행되어 청산절차가 수반되어야 하며, 조합원의 계속적인 증가추세를 감안할 때, 현체제의 유지가 설립목적 그대로 협동화에 이상적이고 합당한 조직형태라고 볼 수 있고, 특히 부산광역시지역은 분사무소가 설치되어 있어 해당지역내 조합원 지도관리에 아무런 애로사항이 없으며, 현재 조국조합을 해산할 경우 협동심의 기능상실과 혼란야기로 오히려 조합원에게 피해가 갈 것으로 예상되는 바, 즉 ① 현재 추진중에 있는 주요사업인 신제품 기술연구 개발과 수요창출을 비롯하여 품질향상을 위한 단체규격제정, PL승인업무, 시험검사업무, 환경재활용업무, 세계화, 정보화에 따른 무역업무 활성화 추진 등 조합원에게 이익되는 비젼있는 사업이 일시에 중단 또는 후퇴하므로 손실을 초래하는 사태, ② 현직 직원의 대량 실직과 감량사태 유발, ③ 퇴직금 미적립에 따른 혼란야기, ④ 불건전채권 회수 난망 및 장기화로 재정악화 우려, ⑤ 조합원 협동심 결여 등이 우려되고, 또한 지방조합설립후에 기반자립을 위한 재원 조달난으로 자립도가 불투명할 것이 예상되는 바, ① 지역내 주도권 다툼으로 파벌이 심화되어 협동화를 기대하기 어려움, ② 공동사업수행 차질과 위축으로 이용조합원의 타격, ③ 지역이기주의 팽배로 지방조합간 불균형 성장 , ④ 지방조합 조합원의 각종 부담금 및 기부금의 과중으로 참여의식이 결여 되는 등의 사태가 예상되며, 한편, 전국조합은 1994년 및 1995년도 정기총회시 조합구도개편방안을 의안으로 상정하여 심의한 바는 있으나, 이 문제가 중대사안임을 감안하여 보다 심도있는 연구검토를 거쳐 차질없는 결론을 내리도록 집행부에 위임한 바가 있을 뿐 해산결의까지 동의한 것이 아니기 때문에 현재로서는 지방조합 설립인가에 동의절차를 행사하는 것이 불가피한 실정이므로 피청구인 및 참가인은 이 건과 유사한 사건에 관한 상공자원부의 기각재결과 같이 일관성 있는 행정처리가 필요하고, 또한 전국조합이 1997년 2월 정기총회시 조합원의 총의에 따라 조합의 주도아래 순리적이고 합리적인 조합구도개편 절차를 마련할 예정이므로 이 건 처분은 정당하다고 주장한다. 4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 중소기업협동조합법 제4조제2항의 규정에 의하면, 조합ㆍ사업조합과 연합체의 주소는 각각 그 주사무소의 소재지로 하고 국내외의 필요한 곳에 분사무소를 둘 수 있다고 되어 있고, 동법 제6조제1항의 규정에 의하면, 조합은 행정구역인 서울특별시ㆍ광역시ㆍ도를 업무구역으로 한다. 다만, 특별한 사유가 있을 때에는 2이상의 행정구역, 전국 또는 대통령령이 정하는 특정구역을 업무구역으로 할 수 있으며, 상업을 영위하는 자의 조합은 하나의 행정구역내에 그 이상을 설립할 수 있다고 되어 있으며, 동법 제28조제1항의 규정에 의하면, 발기인은 창립총회 종료후 지체없이 정관, 사업계획, 임원의 성명과 주소, 기타 필요한 사항을 기재한 서면을 주무관청에 제출하여 설립의 인가를 받아야 한다고 되어 있고, 동조제3항의 규정에 의하면, 제1항의 규정에 의한 설립인가에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있으며, 동법시행령 제8조제1항의 규정에 의하면, 조합ㆍ사업조합 또는 연합회의 설립인가를 받고자 하는 자는 창립총회 종료후 3주일이내에 조합설립에 필요한 서류를 첨부하여 ○○회회장에게 설립인가추천을 신청하여야 한다고 되어 있으며, 동조제2항의 규정에 의하면, ○○회장은 제1항의 규정에 의한 추천신청을 받은 경우에 특별한 사유가 없는 한 3주일이내에 추천여부를 결정하여 그 결과를 신청인에게 통지하여야 한다고 되어 있고, 동조제3항의 규정에 의하면, 제2항의 규정에 의하여 추천을 받은 신청인은 중소기업청장 또는 시ㆍ도지사에게 설립인가를 신청하여야 한다고 되어 있으며, 동조제4항의 규정에 의하면, 주무관청은 제3항의 규정에 의하여 신청을 받은 때에는 그 신청내용을 검토한 후 설립목적과 사업계획이 타당하다고 인정할 때에는 그 설립을 인가한다고 되어 있고, 한편, 주무관청의 지방조합설립인가권은 동법 제102조 및 동법시행령 제21조제1항의 규정에 의하여 시ㆍ도지사에게 위임되어 있다. 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거자료중 ○○회의 협동조합설립인가신청서에 대한 회신에 의하면, 1995. 12. 26. ○○회가 부산조합의 협동조합설립인가추천신청서에 대하여 기존 전국조합과 업무구역 중복 및 부산지역에서 플라스틱업종으로 2개의 조합설립이 불가능하다는 이유로 추천을 하지 아니하고 반려한 사실, 1996. 7. 5. 부산광역시장의 이 건 중소기업협동조합설립인가 관련질의에 대한 중소기업청장의 회신에 의하면, 이 건 인가여부에 관한 명확한 입장표명이 없이 전국조합의 조합구도 개편방향이 계획대로 추진될 수 있도록 지도ㆍ감독을 할 계획임을 통보한 사실, 이에 따라 1996. 7. 23. 피청구인이 이 건 설립인가신청에 대하여 ○○회의 설립인가 추천절차가 누락됨을 이유로 부산조합의 설립인가 신청을 반려한 사실을 인정할 수 있다. (2) 중소기업협동조합법 제28조제1항의 규정에 의하면, 조합의 발기인은 창립총회후 지체없이 정관, 사업계획, 임원의 성명과 주소 기타 필요한 사항을 기재한 서면을 주무관청에 제출하여 설립의 인가를 얻어야 한다고 규정되어 있어 조합의 설립인가권은 궁극적으로 주무관청이 이를 보유하고 있는 것이므로 설사 동법시행령 제8조에서 조합의 설립인가에 관한 절차를 규정하면서 ○○회의 추천을 받은 신청인이 주무관청에게 설립인가를 신청하여야 함을 규정하고 있다 하여도 이는 ○○회 회장의 설립인가추천을 받은 자가 주무관청에 설립인가를 신청하는 경우를 예상하여 그렇게 규정한 취지로 보아야 할 뿐 만일 ○○회 회장이 위 시행령 제8조제2항에 정한 추천기간인 3주일이 경과하도록 그 추천여부를 신청인에게 통지하지 아니하였거나 ○○회 회장이 부당하게 그 추천을 거절하였다면, 신청인은 ○○회 회장의 추천여부에 관계없이 여전히 주무관청에게 그 조합의 설립인가를 신청할 수 있는 것이라 할 것이고, 동법 제6조제1항의 규정은 상업을 영위하는 자 외의 조합은 하나의 행정구역내에 2이상을 설립할 수 없다는 것을 규정하고 있을 뿐 동 조항에서 허용하고 있는 전국 또는 특정지역으로 2이상의 행정구역을 업무구역으로 하고 있는 전국조합이 존재하는 경우 그 중 일부 업무구역내에 같은 업종의 조합을 반드시 설립할 수 없다는 취지는 아니고, 동규정에 의하면, 협동조합은 원칙적으로 행정구역을 업무구역으로 하도록 되어 있고, 특별한 사유가 있을 때에만 2이상의 행정구역을 업무구역으로 할 수 있도록 되어 있는 바, 동법시행령 제2조제1항에 의하면, 조합법 제6조제1항에서 말하는 특별한 사유가 있을 때라 함은 업무구역을 행정구역에 따라 정하는 경우에 지리적 조건, 조합원의 분포 기타 조합운영의 특성으로 보아 조합설립의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 때를 말한다고 규정되어 있으므로, 피청구인은 청구인의 업종에 관하여 전국조합이 전국을 업무구역으로 하여 설립인가된 이유 내지 경위를 살펴 만일 현재에는 그러한 특별한 사유가 소멸되었다면 오히려 중소기업협동조합법 제6조의 규정에 따라 그 업무구역이 행정구역과 일치되고 있는 청구인이 신청한 부산조합은 설립ㆍ인가가 되어야 마땅할 것이므로, 이 건 처분은 중소기업협동조합의 설립인가에 관한 제규정의 법리를 오해한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.