협의양도인택지 공급대상자 부적격처분 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인이 시행하는 ○○○○정보타운 보금자리주택지구 조성사업(이하 ‘이 사건 사업 1’이라 한다)에 청구인 소유의 A도 ○○시 ○○동 @@@-@ 전 1,019㎡(이하 ‘이 사건 토지 1’이라 한다)가 편입되었고, ○○국도@@호선 우회도로 개설공사(이하 ‘이 사건 사업 2’라 한다)에 같은 동 @@@ 전 961㎡(이하 ‘이 사건 토지 2’라 한다)가 편입되었다. 나. 청구인은 이 사건 토지 1을 2016. 2. 2. 피청구인에게 협의양도 하였고, 이 사건 토지 2는 중앙토지수용위원회의 수용재결 및 소송 등을 통해 피청구인에게 소유권이 이전되었으며, 청구인은 2018. 8. 24. 협의양도인택지 공급대상자 신청을 하였으나 피청구인은 2019. 8. 8. 부적격 안내통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 토지 1을 협의양도 하였으므로 협의양도인택지 대상자 선정기준에 부합하는바, 피청구인이 2019. 8. 8. 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 협의양도인택지 대상자가 되기 위해서는 이 사건 사업들에 편입되는 모든 토지에 대하여 협의 보상계약을 체결하였어야 협의양도인택지 대상자가 가능한데, 이 사건 토지 1은 협의매수를 통해 취득하였으나, 이 사건 토지2는 협의매수에 응하지 않아 수용절차를 거쳐 취득하였으므로 청구인은 협의양도인택지 공급대상자에 해당하지 않는 점 을 고려할 때 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제61조, 제62조, 제63조제1항, 제77조 및 제78조제1항 한국토지주택공사법 제8조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 보금자리주택지구 지정 고시문, 이 사건 사업 이주·생활대책 시행 공고문, 국민권익위원회 의결서 및 이 사건 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 국토해양부장관은 2011. 10. 5. 이 사건 사업 1의 지구지정 고시(국토해양부 고시 제2011-@@@호, 이하 ‘이 사건 고시 1’이라 한다)를 하였고 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101811787"> </img> 나. A도 ○○시장은 2015. 9. 22. 이 사건 사업 2의 실시계획인가 고시(○○시 고시 제2015-@@호, 이하 ‘이 사건 고시 2’라 한다)를 하였고 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101811789"> </img> 다. 이 사건 토지 1,2의 등기사항전부증명서의 기재내용은 다음과 같고, 피청구인은 2016. 2. 2. 이 사건 토지 1을 802,972,000원의 매매계약을 체결하고 협의취득 하였고, 2017. 7. 11. 이 사건 토지 2를 825,258,750원의 보상금으로 수용재결 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101812751"> </img> 라. 청구인은 2018. 5. 31. ○○지방법원에 이 사건 토지 2에 대하여 손실보상금 소송(2018구합@@@@@)을 제기하였고, 소송과정에서 수용재결보상금 (825,258,650원)이 아닌 법원감정금(902,186,800원)이 인정되어 53,479,650원을 증액 받는 것으로 화해권고결정을 받았다. 마. 피청구인은 2018년 7월경 이주 및 생활대책 시행을 공고(이하 ‘이 사건 공고문’이라 한다)하였고 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - ○○○○정보타운지구 공공주택사업과 ○○시 국도@@호선 우회도로 개설공사로 인하여 주거 및 생활근거를 상실하시는 분들에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 및 관계법령에 의거 아래와 같이 ‘이주·생활대책’을 시행함을 안내드리오니 자격요건에 해당되시는 분은 신청기간내에 반드시 신청서류를 접수하여 주시기 바랍니다. □ 이주ㆍ생활대책 시행 계획 ○ 대상자 선정기준일 - ○○○○정보타운 공공주택사업지구: 2011. 5. 18.(지구지정 공람공고일) * 최초보상개시일: 2015. 4. 15. - 국도@@호선 우회도로 개설공사: 2014. 6. 5.(도시계획시설결정 공람공고일) * 최초보상개시일: 2016. 7. 25. - 국도@@호선 우회도로(추가편입구간): 2017. 1. 9.(도시계획시설결정 공람공고일) * 최초보상개시일: 2018. 6. 14. ○ 신청기간: 2018. 7. 20.~2018. 8. 24.(09:30~17:30) ※ 토·일요일 및 공휴일 제외 ※ 이주 및 생활대책 등의 수립대상자가 신청기간내 신청을 하지 않는 경우에는 이주 및 생활대책 등의 신청을 포기한 것으로 봅니다. □ <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101812725"> </img> 협의양도인택지 바. 청구인은 2018. 8. 24. 피청구인에게 협의양도인택지 공급대상자 신청을 하였고, 피청구인은 2019. 8. 8. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○ 귀하께서 ○○○○정보타운 공공주택지구 협의양도인택지 대상에 신청을 하셨지만, 협의양도인택지 대상자가 되기 위해서는 ○○○○정보타운 공공주택지구 및 @@번 우회도로사업에 편입되는 귀하 소유의 토지 및 지장물 전체에 대하여 협의보상 계약을 하셨어야 하나 귀하는 협의보상 절차가 아닌 재결절차에서 보상을 받으셨기 때문에 협의 양도인택지 대상자가 될 수 없음을 알려드리니 이점 양해하여 주시기 바랍니다. 사. 청구인은 2019. 9. 6. 피청구인에게 이의신청서를 제출하였으며, 국민권익위원회는 2019. 11. 25. 피청구인에게 청구인을 협의양도인택지 분양대상자로 선정할 것을 시정권고하였다. 아. 피청구인의 ‘협의양도인택지 공급지침(2014년12월)’의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - 제3조(용어의 정의) 이 지침에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다. 1. "사업지구"라 함은 용지규정」제2조제1호의 규정에 의한 조성사업이 시행되는 지역, 지구 또는 구획 등을 말한다. 2. (생략) 3. (생략) 제5조(공급대상자 선정기준) ① 협의양도인택지의 공급대상자(이하 "공급대상자"라 한다)는 기준일 이전부터 당해 사업지구 내에 토지를 소유(공유지분인 경우를 포함한다. 이하 같다)하여온 자로서 당해 사업지구 내에 소유한 토지(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조의 규정에 해당하는 물건이나 권리가 있는 경우에는 이를 포함한다)의 전부를 협의에 의하여 공사에 양도한 자로 한다. 자. 피청구인의 ‘용지규정’ 제2조에서 "조성사업"이란 한국토지주택공사가 「한국토지주택공사법」제8조에 따라 시행 할 수 있는 개발사업과 이에 부대되는 사업을 말한다고 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 토지보상법 제61조, 제62조 및 제63조제1항을 종합하면, 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 당해 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 해당 토지소유자와 관계인에게 보상하도록 되어 있고, 같은 법 제77조와 제78조에 따르면, 공익사업의 시행자가 토지소유자나 관계인에게 하는 손실보상에는 영업 및 농업의 손실 등의 보상과 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위한 이주대책의 수립ㆍ실시 또는 이주정착금의 지급 등 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 생활대책과 유사한 협의양도인택지 공급은 토지보상법 제78조에 따른 이주대책과는 달리 사업시행자에게 법령상 의무로 부과된 것이 아니라 공익사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 이주대책과는 별도로 당해 사업으로 인하여 토지의 전부를 협의에 의하여 공사에 양도한 자에게 택지를 특별히 공급하려는 것으로서 사업시행자로서는 협의양도인택지 공급의 실시 여부, 공급계획을 수립ㆍ실시하는 경우 그 대상자의 선정, 협의양도인택지 등의 공급 절차 등의 결정에 대한 재량권을 가진다고 할 것이고, 이러한 선정기준, 공급절차 및 방식 등은 그것이 객관적이고 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 한다(서울고등법원 2012. 4. 12. 선고 2011누25892, 대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두10291 판결, 대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결 등 참조). 2) 협의양도인 택지대상자가 되기 위해서는 기준일 이전부터 사업지구 내 1,000㎡ 이상의 토지를 소유하여 온 자로서 당해 사업지구 내에 소유한 토지의 전부를 협의에 의하여 양도한 경우에 해당되어야 하는바, 위 인정사실에 따르면, 청구인은 기준일 이전부터 이 사건 토지 1, 2를 소유하였고, 위 토지들은 원래 하나의 토지로 1,980㎡에 달하였으나, 이 사건 토지 1인 1,019㎡가 이 사건 사업 1을 위하여 2016. 2. 2. 피청구인에게 협의 양도되어 분필되고, 이 사건 토지 2인 961㎡는 이 사건 사업 2에 편입되어 소송 등을 통해 피청구인에게 양도되었으므로, 이 사건 사업 1, 2가 별개의 사업지구에 해당하여 이 사건 사업 1에 양도된 1,000㎡ 이상의 토지가 협의양도된 것으로 보아야 하는지, 아니면 이 사건 사업 1, 2가 동일한 사업지구 내에 해당되어야 하는지 문제된다고 할 것이다. 3) 이 사건 사업 1과 이 사건 사업 2가 동일 ‘사업지구’ 내의 사업인지 여부에 대하여 살펴보면, 피청구인의 ‘협의양도인택지 공급지침’과 ‘용지규정’에서 규정하고 있는 바에 따르면, ‘사업지구’는 피청구인이 시행할 수 있는 개발사업과 이에 부대되는 사업이 시행되는 지역, 지구 또는 구획 등을 말한다고 할 것인데, 이 사건 사업 1은 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하고 무주택자의 주택마련을 촉진하고자 하는 공공주택사업이며, 이 사건 사업 2는 이 사건 사업 1의 입주민, 이용자 등의 편의를 위해 기존 국도@@호선의 우회도로를 개설하는 목적을 가지고 있는 것으로 보이는바, 이 사건 사업 1, 2는 동일한 시행자인 피청구인이 동일지역의 상호 밀접한 관련성이 있는 사업으로써 동일한 사업지구 내의 사업으로 판단된다. 4) 위 인정사실에 따르면, 청구인은 이 사건 사업 1에 편입된 이 사건 토지 1을 피청구인에게 협의 양도하였으나, 이 사건 사업 2에 편입된 이 사건 토지 2는 피청구인과 협의 불성립으로 중앙토지수용위원회의 수용재결, 소송 등에 의해 피청구인에게 소유권이 이전되었으므로 협의양도인택지 공급대상자가 되기 위한 기준인 ‘당해 사업지구 내에 소유한 토지의 전부를 협의에 의하여 피청구인에 양도한 사람’에 해당한다고 볼 수 없는 점, 달리 이 사건 처분을 하면서 피청구인이 관계법령을 위반하였다거나 또는 오류나 누락이 있었다고 인정할 만한 객관적인 사정을 발견할 수 없는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 이 사건 처분이 잘못되었다고 볼 만한 사정도 없으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.