협의양도 종교용지 공급대상자 선정 이행청구

1. 사건개요 가. 청구인은 A도 ○○시 ○○동 @@@-@번지와 @@@-@@번지(이하 ‘이 사건 대지’라 한다)에 있던 교회로 이 사건 대지가 2003. 11. 24. ○○○○*지구(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)로 지정되어, 피청구인이 2007. 1. 31. 청구인에게 이 사건 대지에 대한 보상을 실시하였고, 청구인은 2007년 8월경 이 사건 대지에서 자진철거하였다. 나. 피청구인은 2019. 5. 23. 청구인에게 이 사건 사업지구 협의양도 종교용지 신청에 대한 심사결과 청구인이 협의양도 종교용지(3순위) 공급대상자로 선정되었다고 통보(이하 ‘이 사건 통보’라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 기독교○○○○○는 교회재산을 개체교회의 소유로 하지 않고 총회의 기독교○○○○○유지재단명의 소유로 하여 사사로이 매매하지 못하도록 문화체육관광부의 감독 아래 엄격히 관리하고 있는데(소유권은 유지재단에 관리ㆍ처분권은 개체교회에 있음), 청구인이 이 사건 처분에 대해 문의하니 피청구인 담당자는 청구인 교회의 지목이 종교용지가 아닌 대지라서 1순위가 되지 못하였고, 그렇다면 2순위가 아닌 3순위가 되는지에 대해서도 뚜렷한 설명을 하지 못하였는바, 청구인은 피청구인이 제시한 보상안내 책자에 따를 때도 1순위에 해당되므로 이 사건 처분은 취소되어야 하고, 피청구인은 청구인을 1순위 대상자로 선정하여야 한다. 3. 피청구인 주장 이 사건 사업지구의 생활대책(협의양도 종교용지) 대상자로 선정되기 위해서는 ① 지구지정공람공고일인 2003. 11. 24. 이전부터 종교시설용지 등을 소유하고, ② 종교 법인ㆍ단체의 소유일 것(대표자 명의는 객관적 자료를 통해 실질적으로 법인ㆍ단체의 소유인 것을 증빙할 것), ③ 보상대상물건 전부를 협의양도할 것, ④ 지구지정공람공고일인 2003. 11. 24. 이전부터 종교활동을 할 것, ⑤ 특정 종교단체의 종단 소속에 있거나, 종교단체로 등기 또는 등록되어야 할 것인데, 이 사건 대지의 지목은 ‘종교용지’가 아닌 ‘대지’로 되어 있어 ①번 요건에 부합하지 아니하였는바, 청구인은 1순위가 아닌 3순위에 해당되어 이 사건 처분을 한 것으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 택지개발사업 보상안내서, 고유번호증, 협의양도종교용지 공급지침, 이 사건 처분서 등 각 사본에 의하여 다음의 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 대지 중 @@@-@번지의 2019. 8. 26.자 등기사항전부증명서에 따르면, @@@-@번지의 건물은 재단법인기독교○○○○○유지재단이 2000. 6. 13. 소유권보존 등기를 하였고, 동 건물의 소유권이 2006. 12. 29. 공공용지의 협의 취득을 원인으로 피청구인에게 이전되었으며, 같은 번지의 토지의 소유권은 청구인의 대표 박○○가 1997. 2. 4. 취득한 이후, 2006. 12. 26. 피청구인에게 공공용지의 협의 취득을 원인으로 동 토지 소유권이 이전되었다. 나. 이 사건 대지 중 @@@-@@번지의 2019. 8. 26.자 등기사항전부증명서에 따르면, @@@-@@번지의 건물 및 토지는 2003. 2. 11. 재단법인기독교○○○○○유지재단이 매매를 원인으로 소유권이전 등기를 하였고, 2006. 12. 29. 공공용지의 협의 취득을 원인으로 동 건물 및 토지의 소유권이 피청구인에게 이전되었다. 다. 피청구인의 2006년 12월 이 사건 사업지구 택지개발사업 보상안내에 따르면, 종교집회자에 대한 생활대책 내용은 다음과 같다. 다 음 - □ 생활대책내용 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=100320791"> </img> 라. ○○세무서장이 2007. 7. 12. 발급한 고유번호증(수익사업을 하지 않는 비영리법인 및 국가기관 등)의 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ 고유번호 : @@@-@@-@@@@@ ㅇ 단체명 : 재) 기독교○○○○○○○교회 ㅇ 대표자 성명 : 박○○ ㅇ 소재지 : A도 ○○시 ○동 ***-* ㅇ 대표자 주소 : A도 ○○시 ○○동 @@@-@ @/@ ㅇ 교부사유 : 정정 마. 피청구인의 2017. 12. 4.자 협의양도종교용지 공급지침에 따르면, 협의양도 종교용지 공급대상자 선정기준은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=100320665"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=100320667"> </img> 바. 피청구인은 2019. 5. 23. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 통보를 하였다. 다 음 - 제목 : (○○○○@)협의양도 종교용지 신청에 대한 심사결과 통보(3순위) - ○○○○@지구 협의양도 종교용지와 관련하여 귀하의 신청내용을 심사한 결과, 협의양도 종교용지(3순위) 공급대상자로 선정되었음을 알려드립니다. - 종교용지 공급 등 세부 사항은 추후 안내할 예정이오니 참고하시기 바라며, 통보서는 불법전매 등의 자료로 이용할 수 없음을 알려드립니다. 사. 우리 위원회에서 직권조사한 바에 따르면, 이 사건 사업지구 내의 종교용지 계획부지는 총 11개소이고, 1~3순위 협의양도 종교용지 공급대상자로 확정된 자는 총 5개 로, 각 순위에 따른 공급대상필지, 공급면적, 공급방법(위치선정 등) 등은 택지개발계획 및 택지공급 승인내용 변경 등에 따라 달라질 수 있고, 구체적인 공급방침은 아직 수립되지 않았다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 「행정심판법」 제2조, 제3조제1항 및 제5조에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 행정심판의 종류 중 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 규정되어 있는바, 여기서 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하며 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말한다(대법원 2019. 2. 14. 선고 2016두41729 판결 참조). 나. 생활대책은 토지보상법 제78조에 의한 이주대책과는 달리 사업시행자에게 의무로 부과되어 있는 것이 아니라 택지개발사업, 국민주택단지 조성사업 등의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 위와 같은 이주대책과는 별도로 당해 사업으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 이주자 등을 위하여 상업용지 등을 특별히 공급하는 것으로 사업시행자는 생활대책의 실시 여부, 생활대책을 수립ㆍ실시하는 경우 생활대책대상자의 선정, 상업용지의 공급절차 등을 결정할 수 있는 재량을 가지는 것이고, 이러한 생활대책대상자 선정을 위하여 필요한 기준, 절차 및 방식의 결정 역시 사업시행자의 재량에 속하므로 그와 같이 설정된 기준, 공급절차 및 방식 등은 그것이 객관적이고 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이다(대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두10291 판결 참조). 다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2019. 5. 23. 청구인에게 이 사건 사업지구 내의 협의양도 종교용지 신청에 대한 심사결과 청구인은 3순위에 해당된다는 취지의 이 사건 통보를 하였는데, 이 사건 통보는 청구인이 협의양도 종교용지 대상자에 해당하지 않는다는 것이 아닌 청구인이 3순위 공급대상자에 해당된다는 안내를 한 것으로, 이 사건 사업지구 내의 종교용지는 총 11개소인데 반해 협의양도 종교용지 공급대상자는 총 5개에 불과하여 청구인이 협의양도 종교용지 대상자에 해당되는 이상 청구인이 종교용지를 공급받지 못할 가능성도 없다고 보이고, 협의양도 종교용지 공급가격에 있어서도 순위별 차등이 있지 않아 청구인에게 경제적ㆍ사실적 이해관계에 있어서도 차이를 가져오는 것으로 보이지 아니하는바, 피청구인이 구체적인 종교용지 공급방침을 수립하지 아니한 현 상태에서 청구인을 3순위가 아닌 1순위 공급대상자로 지정해 달라는 청구인의 요구는 단순히 1순위가 3순위에 비해 더 유리한 위치에 있을 것이라는 청구인의 막연한 기대에 따른 요구사항에 불과하므로 이 사건 통보는 청구인의 구체적인 법적 지위에 변동을 가져오는 것으로 볼 수 없어, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하지 아니한다. 또한 청구인을 협의양도 종교용지 1순위 공급대상자로 지정해 달라는 청구인의 요구는 그 성격상 진정이나 민원에 해당하고, 이러한 진정이나 민원은 행정청에 대하여 어떠한 의견이나 희망사항을 진술하거나 직권발동을 촉구하는 사실행위에 불과하여 행정청으로 하여금 그에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 법적 구속력이나 효과를 발생시키지 않으므로 청구인의 청구취지와 같은 요구에 대하여 피청구인이 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건에서는 취소심판 및 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재한다고 할 수 없으므로 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.