화물자동차운수사업법 위반대상 행정처분 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 개인화물자동차(○○ ○○사○○○○) 운송사업자로 2019. 4. 17. 전국24시 콜화물 어플을 통해 ㈜◎◎◎◎로부터 화물을 배차 받아 운송하던 중에 과적 단속에 적발되었다. 이에 청구인은 2019. 5. 28. 피청구인에게 ㈜◎◎◎◎를 화물 허위고지 및 과적알선행위로 행정처분을 요구하는 민원을 제기하였으나, 피청구인은 2019. 6. 5. 과적 주선 행위 증거 불충분을 사유로 행정처분 이행불가 답변을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 개별화물 운전자로서 2019. 4. 17. 전국24시 콜화물 어플을 통해 (주)◎◎◎◎로부터 5.5톤의 화물을 배차 받았으나, 실제 상차된 화물중량은 12.87톤이었다. 이에 피청구인에게 (주)◎◎◎◎를 화물자동차 운수사업법 제26조 위반으로 총 4회에 걸쳐 내용을 변경하며 신고하였으나 피청구인은 같은 내용을 복사하여 반복적으로 행정처분 이행이 불가하다고 답변하였다. 2) 이 사건의 처분(또는 부작위)의 위법·부당성 가) 절차준수 여부 피청구인은 행정절차법을 따르지 않고 (주)◎◎◎◎와 전화 한 통만으로 아무런 증거자료도 없이 청구인의 신고민원을 묵살하였다. 행정처분이 불가하다면 피청구인은 이를 입증할 수 있는 법조항을 제시하여야 한다. 나) 기타 특별한 사항 (참작사유) 피청구인은 청구인이 신고한 민원 총 4회 중 3회에 걸쳐 복사한 답변으로 처리하는 행태를 보였으며 행정처분절차 이행을 요구하는 민원에서는 민원의 요지를 파악하지 못하는 답변을 하였다. 3) 피청구인은 어떠한 증거도 없이 주선사업자인 ㈜◎◎◎◎와의 전화통화로만 판단하였으나, 최소한 화주에 대하여도 확인을 했어야 한다. 주선사업자의 준수사항 위반이 화주의 과실이 원인이라면 처분하지 아니한다 등의 법적 근거없이 기각을 주장하고 있다. 4) 또한 피청구인은 사실조사 결과 화주가 ㈜◎◎◎◎에 거짓 통보한 것으로 밖에 판단할 수 없다고 주장하고 있으나, 전화통화로만 내린 결론이 아니라면 사실조사 내역과 증거자료를 제시하여야 한다. 청구인은 피청구인에게‘화주가 5톤 차량을 요청했다는 것을 증명할 수 있는 자료, 화주가 중량을 표기했다는 것을 증명할 수 있는 인터넷 화면출력, 화물 위탁증’을 요구하였지만 묵살되었다. 5) 따라서 피청구인은 행정절차법에 따라 (주)◎◎◎◎로부터 서면으로 증거를 제출받고 행정처분이 불가하다면 관련법 조항을 근거로 제시하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) ㈜◎◎◎◎는 2019. 4. 17. 화주인 가가종합철거환경으로부터 □□에서 ◇◇까지 5톤(기계) 14:00 상차 당일도착 배차요청을 전국24시 콜화물 어플로 받아 12:31분 경남82사9241에 배차완료 하였다. 주선업체는 전화로 화물의 종류와 무게 등을 물었고 화주는 화물은 기계이며 5톤 화물차량을 요청하였다고 하는데, 여기에서 과적을 알선한 정황은 없었으며 추후에 밝혀진 화물의 중량을 화주가 주선업체에 거짓으로 통보했다고 판단할 수밖에 없다. 2) 화물운송 알선이 이루어지면, 화물을 상차하기 위해 차주와 화주가 만나서 운송화물에 대한 정보를 공유한다. 이 사건의 경우 차주가 현장에 도착하여 화주에게 화물의 무게를 물어 보니 7~8톤 된다고 하였고, 차주는 주선업체에 당초 주선한 내용과 다르다는 아무런 이의 제기나 화물운송 거부 의사를 전달하지 않고 상차를 진행하였다. 이때 화주와 차주는 적어도 운송화물의 대략적인 무게와 5톤 차량에 실으면 과적이라는 사실을 인지하였지만, 상호 협의한 후 상차하였고, 정작 과적알선 혐의를 받고 있는 주선업체는 전혀 알지 못한 상황이었다. 사회 통념상 과적을 알선하려면 주선업체가 최소한 화물의 대략적인 무게를 인지하여야 알선 또는 다른 정당한 조치를 취할 수 있을 것이다. 3) 화물을 운송하던 중 청구인은 2019. 4. 17. 15:40 과적단속에 적발되어, 이 사실을 주선업체에 유선으로 통보하였고, 주선업체에 대하여 화물정보 허위 고지 및 과적 알선으로 피청구인에게 행정처분을 요구하는 민원을 제기하였다. 이에 피청구인은 차주가 과적에 적발되었다고 해서 주선업체를 과적알선으로 행정처분할 수는 없어 이에 대한 사실조사를 실시하였다. 4) 화물운송 관련하여 현재는 인터넷으로 거의 모든 주선이 이뤄지는 관계로 화물의 무게는 화주가 제공하는 화물정보에 의존하여 화물정보망에 표시하는데 피청구인이 실시한 사실조사에서는 해당 주선업체는 화주의 요청에 따라 화물정보망에 게시하였으며, 과적을 암시하는 문구(턴, 텅, 튠 등)로 과적화물의 운송을 알선하지 않았고, 화주가 허위 중량을 고지한 것으로 확인되었다. 5) ㈜◎◎◎◎는 화물정보망에 화주 요청에 따라 화물정보를 게시하였고, 주선이 이루어져 차주와 화주가 만나 게시한 내용과 다르게 화물 중량이 7~8톤 된다는 사실을 상호 인지하고 협의한 후 상차하여 화물운송 중 과적에 적발되자 적발 사실을 주선업체에 유선으로 전달한 것으로, ㈜◎◎◎◎가 과적을 알선하려면 실제 화물 무게를 사전에 인지하여야 하는데 과적에 적발되고 나서야 과적 사실을 알게 되었다면, 과적을 알선할 여지는 없었다고 봐야 한다. 6) 피청구인이 ㈜◎◎◎◎를 과적알선 행위로 행정처분 하려면 과적 알선에 대한 구체적 증거자료가 필요하나, 기 제출된 화물정보망에 게시된 자료와 과적에 적발된 자료는 과적을 알선했다는 증거자료로 불충분하여 청구인에게 ㈜◎◎◎◎가 과적을 알선한 행위에 대한 보강 증거자료 제출을 요청하였음에도 불구하고 증거자료는 제출하지 않은 채 행정처분을 요구하는 민원을 반복하여 제기하였다. 따라서 피청구인은 이 사건에 대하여 사실조사에 근거하여 과적알선 증거자료 불충분으로 행정처분 불가 결정을 하였다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 【화물자동차운수사업법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 6. 15., 2012. 6. 1., 2013. 3. 23., 2014. 3. 18., 2018. 4. 17.> 4. "화물자동차 운송주선사업"이란 다른 사람의 요구에 응하여 유상으로 화물운송계약을 중개ㆍ대리하거나 화물자동차 운송사업 또는 화물자동차 운송가맹사업을 경영하는 자의 화물 운송수단을 이용하여 자기 명의와 계산으로 화물을 운송하는 사업(화물이 이사화물인 경우에는 포장 및 보관 등 부대서비스를 함께 제공하는 사업을 포함한다)을 말한다. 제21조(과징금의 부과) ① 국토교통부장관은 운송사업자가 제19조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지처분을 하여야 하는 경우로서 그 사업정지처분이 해당 화물자동차 운송사업의 이용자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업정지처분을 갈음하여 2천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> ② 제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류ㆍ정도 등에 따른 과징금의 금액과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 국토교통부장관은 제1항에 따라 과징금 부과처분을 받은 자가 과징금을 정한 기한에 내지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수한다. <개정 2013. 3. 23.> ④ 제1항에 따라 징수한 과징금은 다음 각 호 외의 용도로는 사용(보조 또는 융자를 포함한다)할 수 없다. <개정 2011. 6. 15.> 1. 화물 터미널의 건설과 확충 2. 공동차고지(사업자단체, 운송사업자 또는 운송가맹사업자가 운송사업자 또는 운송가맹사업자에게 공동으로 제공하기 위하여 설치하거나 임차한 차고지를 말한다. 이하 같다)의 건설과 확충 3. 경영개선이나 그 밖에 화물에 대한 정보 제공사업 등 화물자동차 운수사업의 발전을 위하여 필요한 사업 4. 제60조의2제1항에 따른 신고포상금의 지급 ⑤ 국토교통부장관은 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 과징금으로 징수한 금액의 운용계획을 수립ㆍ시행하여야 한다. <개정 2013. 3. 23 제26조(운송주선사업자의 준수사항) ④ 운송주선사업자는 운송사업자에게 화물의 종류ㆍ무게 및 부피 등을 거짓으로 통보하거나 「도로법」 제77조 또는 「도로교통법」 제39조에 따른 기준을 위반하는 화물의 운송을 주선하여서는 아니 된다. <개정 2015. 6. 22.> ⑦ 제1항, 제2항, 제4항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 화물운송질서의 확립 및 화주의 편의를 위하여 운송주선사업자가 지켜야 할 사항은 국토교통부령으로 정한다. <신설 2011. 6. 15., 2013. 3. 23.> 제28조(준용 규정) 화물자동차 운송주선사업에 관하여는 제4조, 제6조, 제7조, 제11조(같은 조 제3항ㆍ제4항ㆍ제7항ㆍ제10항ㆍ제14항부터 제18항까지 및 제20항부터 제24항까지는 제외한다), 제12조(같은 조 제1항제4호는 제외한다), 제13조(같은 조 제2호 및 제5호부터 제7호까지는 제외한다), 제16조부터 제18조까지 및 제21조를 준용한다. 이 경우 "운송약관"은 "운송주선약관"으로, "운송사업자"는 "운송주선사업자"로 본다. 【화물자동차운수사업법 시행령】 제7조(과징금의 부과대상 행위 및 금액 등) 법 제21조제1항(법 제28조 및 제33조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 과징금의 금액은 별표 2와 같다. 이 경우 별표 2 제2호 개별기준의 제3호서목, 제10호바목 및 제17호타목의 위반행위에 대한 과징금 금액의 세부 기준은 국토교통부령으로 정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027971"></img> 제9조의2(화물자동차 운송주선사업의 허가취소 등의 기준) ① 법 제27조에 따른 허가취소 또는 사업정지처분의 기준은 별표 3과 같다. 이 경우 별표 3 제2호 개별기준의 제7호바목의 위반행위에 대한 처분의 세부 기준은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2011. 12. 13., 2013. 3. 23., 2016. 6. 21., 2018. 7. 3.> ② 제1항에서 규정한 사항 외에 허가취소 등의 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23., 2018. 7. 3.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027973"></img> 【도로법】 제77조(차량의 운행 제한 및 운행 허가) ① 도로관리청은 도로 구조를 보전하고 도로에서의 차량 운행으로 인한 위험을 방지하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 도로에서의 차량 운행을 제한할 수 있다. 다만, 차량의 구조나 적재화물의 특수성으로 인하여 도로관리청의 허가를 받아 운행하는 차량의 경우에는 그러하지 아니하다. ② 차량 임대차계약의 임차인(「건설산업기본법」에 따른 건설공사에 사용되는 차량의 경우 수급인ㆍ하수급인 또는 시공 참여자를 말한다. 이하 같다)으로서 차량의 화물적재를 사실상 관리하는 자는 임차한 화물적재 차량이 제1항에 따른 운행제한을 위반하여 운행되지 아니하도록 관리하여야 한다. ③ 화주(貨主), 화물자동차 운송사업자, 화물자동차 운송주선업자 등 차량의 운행에 대하여 지시ㆍ명령을 하거나 감독 등의 권한을 갖는 자는 제1항에 따른 차량의 운행 제한을 위반하여 차량을 운행하도록 차량의 운전자에게 지시하거나 요구해서는 아니 된다. 【도로교통법】 제39조(승차 또는 적재의 방법과 제한) ① 모든 차의 운전자는 승차 인원, 적재중량 및 적재용량에 관하여 대통령령으로 정하는 운행상의 안전기준을 넘어서 승차시키거나 적재한 상태로 운전하여서는 아니 된다. 다만, 출발지를 관할하는 경찰서장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항 단서에 따른 허가를 받으려는 차가 「도로법」 제77조제1항 단서에 따른 운행허가를 받아야 하는 차에 해당하는 경우에는 제14조제4항을 준용한다. <신설 2014. 12. 30.> ⑥ 지방경찰청장은 도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 차의 운전자에 대하여 승차 인원, 적재중량 또는 적재용량을 제한할 수 있다. <개정 2014. 12. 30.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 심판청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개인화물자동차(○○ ○○사○○○○) 운송사업자이다. 나) 청구인은 2019. 4. 17. 전국24시 콜화물 어플을 통해 ㈜◎◎◎◎로부터 화물을 배차 받았는데 화주는 가가종합철거환경으로 □□에서 ◇◇까지 화물 5톤에 대한 배차요청이었다. 다) 청구인은 ○○ ○○사○○○○ 차량에 화물을 상차하여 운송하던 중 2019. 4. 17. 15:40분 화물 과적단속에 적발되었는데 실제 상차된 화물의 중량은 12.87톤이었다. 라) 이에 청구인은 ㈜◎◎◎◎에 과적단속 적발사실을 유선으로 통보하였고, 피청구인에게 2019. 5. 28., 6. 20., 7. 4., 8. 5. 4차례에 걸쳐 ㈜◎◎◎◎에 대하여 화물정보 허위고지 및 과적알선으로 행정처분을 요구하는 민원을 제기하였다. 마) 피청구인은 4차례 모두 청구인에게 과적주선 증거가 불충분하며, 추가 증거자료 제출 시 행정처분이 가능하다는 답변을 하였다. 바) ㈜◎◎◎◎는 2019. 8. 21. 피청구인에게 화주가 실수를 인정하였으며, 당사는 과적을 주선하거나 운행제한 위반사항을 지시한 적이 없다는 의견서를 제출하였다. 2) 행정심판법 제13조 제3항에 의하면 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 한편 화물자동차 운수사업법 제26조 제4항에 따르면 운송주선사업자는 운송사업자에게 화물의 종류·무게 및 부피 등을 거짓으로 통보하거나 도로법 제77조 또는 도로교통법 제39조에 따른 기준을 위반하는 화물의 운송을 주선하는 경우 같은 법 시행령 제7조, 제9조의2 규정에 따라 과징금 60만원 또는 사업정지 10일의 행정처분을 받게 된다. 3) 청구인은 피청구인이 ㈜◎◎◎◎에 대한 제재처분이 불가능한 경우, 그 이유와 근거법령을 청구인에게 제시하여야 함에도 이를 위반하였기에 피청구인의 행정처분 이행불가 답변은 위법 부당하며 청구인의 민원에 따라 ㈜◎◎◎◎에 대한 제재처분을 이행하여야 한다고 주장한다. 행정심판법 제3조는 행정심판의 대상을 행정청의 처분 또는 부작위라고 규정하고 있으며, 여기서‘처분’과 ‘부작위’의 의미에 관하여 행정심판법 제2조는‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분하지 아니하는 것을 의미한다고 규정하고 있다. 그리고 거부처분의 처분성에 관하여, 대법원은 “국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하기 위해서는, 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 국민에게 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다.”(대법원 2017.6.15. 선고 2013두2945 판결 참조)라고 판시하였다. 또한, 대법원은 “그 거부행위의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이므로, 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 한다.”(대법원 2011.10.13. 선고 2008두17905 판결)라고 판시하였다. 이 사건으로 돌아와 살펴보면, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 행정처분 이행불가 통지는 민원처리에 관한 법률 제2조 제1호 가목 4)단 ‘기타민원’에 대한 통지에 해당한다. 그리고 이에 대하여 의무이행심판을 청구하기 위해서는 민원인에게 행정청으로부터 응답받을 권리뿐만 아니라 행정청에 대하여 일정한 처분을 하여 달라고 요구할 수 있는 적극적 권리가 인정되어야 한다. 그러나 민원처리에 관한 법률 제5조 제1항에서 민원신청인의 응답을 받을 권리를 인정하고 있을 뿐, 이를 넘어 민원신청인에게 행정청에 대하여 제3자에 대한 처분을 발령하여 달라고 요구할 수 있는 권리를 인정하고 있지 않다. 이는 조리상 신청권을 살펴보아도 마찬가지이다. 나아가 화물자동차운수사업법 입법취지를 살펴보면 이는 화물자동차 운수사업을 효율적으로 관리하고 건전하게 육성하여 화물의 원활한 운수를 도모하여 공공복리를 증진하기 위한 것이고, 같은 법 제26조 제4항, 제28조 및 제21조 과징금 부과처분의 보호법익도 사인의 개별적·구체적·직접적 이익을 보호하기 위한 것이 아닌 화물자동차 운수사업의 안전과 발전이라는 공공의 이익이라고 판단된다. 이를 고려할 때, 화물자동차운수사업법에서도 청구인에게 행정청에 대하여 제3자인 ㈜◎◎◎◎에 대한 행정처분을 발령할 것을 요구할 수 있는 적극적 권리를 인정하고 있지 않다는 점을 확인할 수 있다. 따라서 청구인의 신청으로 인해 피청구인에게 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 발생한다고 보기 어려운바, 의무이행심판의 대상이 되는 위법한 거부처분 또는 부작위가 있다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.