화물자동차운수사업법 위반 허가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지에서 ‘○○○○○ 익스프레스’라는 상호로 화물자동차 운송주선사업을 운영하고 있는 사람이다. 화물자동차 운송주선 사업자는 「화물자동차 운수사업법」(이하 ‘화물자동차법’이라 한다) 제24조제5항에 따라 허가기준에 관한 사항을 3년마다 주기적으로 신고하게 되어 있음에도 불구하고, 청구인은 2010. 9. 10. 주기적 신고를 한 이후 2013. 9. 11. ~ 2013. 12. 10.기간에 주기적 신고를 하지 않았다. 피청구인은 청구인과 전화연락이 되지 않아 현장에 출장한 결과 간판이 없고 주사무소에 자물쇠가 채워져 있으며, 건물주로부터 2013년 하반기에 임대차계약이 해지되었다는 설명을 듣고 영업이 불가한 상황으로 판단한 후, 2014. 5. 9. 행정처분 사전통지를 하였으나 우편물이 반송되어 2014. 5. 22. 공시송달하였고, 2014. 6. 10. 영업정지 30일의 1차 행정처분을 한 후, 청구인이 2014. 6. 11. ~ 2014. 7. 10.기간에도 주기적 신고를 하지 않음에 따라 화물자동차법 제27조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제9조의2제1항 허가취소 등의 기준에 따라 2014. 7. 16. 화물자동차운송주선사업 허가취소 처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 송달과정에서 어떠한 적극적인 조치를 취하였는지에 대하여 논하고자 한다. 피청구인은 송달이 적법하게 이루어졌다고 주장하지만 청구인은 그러한 주장에 동의할 수 없다. 재결례(조심 2008중619)를 보면 반송되었다는 사유만으로 공시송달이 가능한 것은 아니고 연락이나 직접교부 등 별도의 방법에 의하여 송달하고자 노력한 결과 송달이 곤란하다고 인정되는 경우에 한하여 공시송달이 가능하다고 재결주문에 기재되어 있다. 결국 이 재결례를 본다면 피청구인이 그러한 노력을 하였는지 의심이 든다. 2) 또한 허가취소에 따른 적절한 절차가 이루어졌는지 여부이다. 어떤 수익적 처분에 대한 취소는 침해적 처분에 대한 취소보다 요건이 더욱 엄격하다. 그런데 피청구인은 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유도 없이 청문절차를 결여하고 사전 의견청취로 대신하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 물론 청구인은 그런 통지서를 뒤늦게 받아서 알았지만 설령 그렇다하여 화물자동차운수사업법 제22조(청문)에 명문으로 되어 있는 관련법규를 지키지 않으면서까지 허가취소를 하여야 했는지 의문이 든다. 관련 재결례(서행심 2008-206)를 보면, 「행정철차법」상 청문을 반드시 하여야 한다고 적시되어 있으며 이를 결여하였다면 위법을 면하지 못한다고 되어 있다. 그렇다면 본 건에 대해서 피청구인이 청문절차를 거치지 않은 절차상 하자는 위법하고 중대하다고 볼 수 있다. 3) 존경하는 행정심판위원님, 청구인도 이번 사건을 진행하면서 전적으로 잘못이 없다고 생각하지는 않는다. 관련업에 종사하면서 숙지하여야 할 의무를 지키지 않은 점 충분히 반성하고 있다. 향후에는 관련법을 충실히 지키도록 노력하겠다. 4) 청구인은 군 장기복무자로 근무를 하다가 전역을 하고 지인이 정수기 사업을 하자고 제안하여 퇴직금 일체를 투자하여 사업을 하였으나, 결국 지인에게 사기를 당하고 뒤늦게 본 이사짐 일을 시작하게 되었다. 그러나 이 일 역시 자본과 경험이 없이 시작하다 보니 관련법도 잘 알지 못하고 시작을 하게 되었다. 5) 그런데 경기가 없다 보니 이사짐 운반 수요도 없고 하여 그날 벌어 그날 먹고 살아야 하는 입장이 되어 지방을 돌아다니며 보일러 설치 및 조사 등 이런 저런 일들을 닥치는 대로 하며 생활하다 보니 본 이사짐 일을 정상적으로 하지 못하였다. 그러다 보니 피청구인으로부터 발송된 서신 및 기타 업무와 관련된 내용을 전혀 접하지 못하였다. 또한 임대차 관계에도 원활하지 못하여 입간판을 다른 곳에 설치하였기에 피청구인이 조사시 찾지 못한 것이다. 6) 이사짐 허가가 취소되어 큰 충격을 받았다. 위 이사짐 허가가 전부였다. 이사짐 허가가 새로 나오는 것도 아니고 살길이 막막하다. 위 이사짐으로 해서 동료들이 하루하루를 생활하고 있다. 존경하는 행정심판위원님, 청구인이 알면서도 허가를 취소까지 가겠는가. 맹세코 시청에서 보낸 등기우편을 한 번도 보지 못했다. 다음부터는 이런 일이 없도록 하겠다. 나. 피청구인 주장 1) 「화물자동차 운수사업법」 제3조제7항, 제27조제1항제3호, 같은 법 시행령 제9조의2 제1항 관련 별표3에 따르면 ‘허가기준을 충족하지 못하게 된 경우’에는 1차 사업정지 30일, 2차 허가취소라고 명시되어 있다. 2) 처분절차에 문제가 있다면 정당한 절차로 변경처분을 해야 하는 것은 별론으로 하더라도 운송주선사업자 관리를 해야 하는 행정청으로서는 실정법의 궁극적 목적을 달성해야 하는 의무가 있으므로 청구인의 위반행위에 대한 영업취소는 적법한 절차에 의한 정당한 처분이고, 청구인이 개인적인 사유로 화물운송주선사업자 준수사항 이행을 소홀히 하여 사회적 책임을 다하지 않았으므로 청구인의 사익보다는 준수되어야 할 공익의 관점에서 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【화물자동차 운수사업법】[시행 2014.7.15.] [법률 제12248호, 2014.1.14., 타법개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.6.15., 2012.6.1., 2013.3.23.> 2. "화물자동차 운수사업"이란 화물자동차 운송사업, 화물자동차 운송주선사업 및 화물자동차 운송가맹사업을 말한다. 4. "화물자동차 운송주선사업"이란 다른 사람의 요구에 응하여 유상으로 화물운송계약을 중개·대리하거나 화물자동차 운송사업 또는 화물자동차 운송가맹사업을 경영하는 자의 화물 운송수단을 이용하여 자기 명의와 계산으로 화물을 운송하는 사업을 말한다. 제3조(화물자동차 운송사업의 허가 등) ⑤ 제1항 및 제3항 본문에 따른 화물자동차 운송사업의 허가 또는 증차(增車)를 수반하는 변경허가의 기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2013.3.23.> 1. 국토교통부장관이 화물의 운송 수요를 고려하여 제4항에 따라 업종별로 고시하는 공급기준에 맞을 것 2. 화물자동차의 대수, 자본금 또는 자산평가액, 차고지 등 운송시설(이하 "운송시설"이라 한다), 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 기준에 맞을 것 ⑦ 운송사업자는 제1항에 따라 허가받은 날부터 3년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간마다 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제5항에 따른 허가기준에 관한 사항을 국토교통부장관에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 제22조(청문) 국토교통부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 1. 제15조의2에 따른 인증의 취소 2. 제19조제1항에 따른 화물자동차 운송사업의 허가 취소 3. 제27조에 따른 화물자동차 운송주선사업의 허가 취소 4. 제32조에 따른 화물자동차 운송가맹사업의 허가 취소[전문개정 2011.6.15.] 제24조(화물자동차 운송주선사업의 허가 등) ① 화물자동차 운송주선사업을 경영하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 허가를 받아야 한다. 다만, 제29조제1항에 따라 화물자동차 운송가맹사업의 허가를 받은 자는 허가를 받지 아니한다. <개정 2013.3.23.> ② 제1항 본문에 따라 화물자동차 운송주선사업의 허가를 받은 자(이하 "운송주선사업자"라 한다)가 허가사항을 변경하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 제1항에 따른 화물자동차 운송주선사업의 종류는 대통령령으로 정한다. ④ 제1항에 따른 화물자동차 운송주선사업의 허가기준은 다음과 같다. <개정 2013.3.23.> 1. 국토교통부장관이 화물의 운송주선 수요를 감안하여 고시하는 공급기준에 맞을 것 2. 사무실의 면적·자본금 또는 자산평가액 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 맞을 것 ⑤ 운송주선사업자의 허가기준에 관한 사항의 신고에 관하여는 제3조제7항을 준용한다. 제27조(화물자동차 운송주선사업의 허가취소 등) ① 국토교통부장관은 운송주선사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호·제2호 및 제9호의 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다. <개정 2011.6.15., 2013.3.23., 2013.7.16.> 1. 제28조에서 준용하는 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우. 다만, 법인의 임원 중 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 있는 경우 3개월 이내에 그 임원을 개임한 경우에는 취소하지 아니한다. 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제24조제1항에 따른 허가를 받은 경우 3. 제24조제4항에 따른 허가기준을 충족하지 못하게 된 경우 4. 제24조제5항에 따른 신고를 하지 아니하거나 거짓으로 신고한 경우 5. 제25조를 위반한 경우 6. 제26조에 따른 준수사항을 위반한 경우 7. 제28조에서 준용하는 제11조(같은 조 제3항·제4항·제7항·제10항 및 제13항은 제외한다)에 따른 준수사항을 위반한 경우 8. 제28조에서 준용하는 제13조(같은 조 제2호는 제외한다)에 따른 개선명령을 이행하지 아니한 경우 9. 이 조에 따른 사업정지명령을 위반하여 그 사업정지기간 중에 사업을 한 경우 10. 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우 ② 제1항에 따른 허가취소 또는 사업정지처분의 기준·절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【화물자동차 운수사업법 시행령】[시행 2014.4.29.] [대통령령 제25340호, 2014.4.29., 일부개정] 제3조의2(화물자동차 운수사업의 허가기준에 관한 사항의 신고 주기) 법 제3조제7항(법 제24조제5항 및 제29조제4항에서 준용하는 경우를 포함한다)에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 3년을 말한다.[전문개정 2010.11.24.] 제9조(운송주선사업의 종류) 법 제24조제3항에 따른 화물자동차 운송주선사업의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 이사화물운송주선사업: 이사화물을 취급(포장 및 보관 등 부대서비스를 포함한다)하는 주선사업 2. 일반화물운송주선사업: 이사화물이 아닌 화물을 취급하는 주선사업[본조신설 2011.12.13.] [종전 제9조는 제8조의2로 이동 <2011.12.13.>] 제9조의2(화물자동차 운송주선사업의 허가취소 등의 기준) ① 법 제27조에 따른 허가취소 또는 사업정지처분의 기준은 별표 3과 같다. 이 경우 별표 3 제6호바목의 위반행위에 대한 처분의 세부 기준은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2011.12.13., 2013.3.23.> ② 국토교통부장관은 공공복리의 침해 정도, 위반행위의 내용·횟수 등을 고려하여 별표 3에 따른 처분기준을 다음 각 호의 구분에 따라 가중하거나 경감할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 1. 사업정지의 경우에는 처분기준 일수의 2분의 1의 범위에서 그 기간을 늘리거나 줄일 것. 다만, 늘리는 경우에도 그 기간은 6개월을 초과할 수 없다. 2. 허가취소(별표 3 제1호 본문, 제2호 및 제10호에 따른 취소는 제외한다)를 사업정지로 경감하는 경우에는 90일 이상의 사업정지로 할 것 ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 허가취소 또는 사업정지의 기준·절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.>[전문개정 2010.11.24.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541577"></img> 【화물자동차 운수사업법 시행규칙】[시행 2014.7.15.] [국토교통부령 제111호, 2014.7.15., 타법개정] 제38조(허가기준) 법 제24조제4항제2호에 따른 화물자동차 운송주선사업의 허가기준은 별표 4와 같다.[전문개정 2010.12.29.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541579"></img> 【행정절차법】[시행 2014.3.1.] [법률 제12347호, 2014.1.28., 일부개정] 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우[전문개정 2012.10.22.] 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. <개정 2014.1.28.> 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 화물자동차운송주선사업 허가증, 출장결과 보고서, 공시송달 공고, 처분서(1차, 2차), 피청구인의 주소조회 결과 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2003. 10. 18.부터 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지에서 ‘○○○○○ 익스프레스’라는 상호로 화물자동차 운송주선사업을 운영하고 있으며, 2010. 9. 10. 화물자동차법 제24조제5항에 따른 주기적 신고를 하였으나 차기 주기적 신고기간인 2013. 9. 11. ~ 2013. 12. 10. 동안에 주기적 신고를 하지 않았다. 나) 피청구인의 2014. 4. 29. 출장결과보고서에 따르면 대표자 ○○○과의 전화연락이 되지 않고 우편물이 반송되어 현장에 출장한 결과, 간판 미설치 상태이고, 사무실은 자물쇠로 채워져 있으며, 건물주인으로부터 2013년 하반기에 임대차 계약이 해지되었다는 설명이 있어 영업이 불가한 상황으로 판단된다고 기재되어 있다. 다) 피청구인은 2014. 5. 9. 행정처분 사전통지를 하였으나 우편물이 반송되어 2014. 5. 22. 공시송달하였고, 2014. 6. 10. 영업정지 30일의 1차 행정처분을 하였으며, 2014. 7. 16. 자동차운송주선사업 허가취소 처분을 하였다. 2) 「화물자동차 운수사업법」 제24조제1항 및 제2항에 따르면 화물자동차 운송주선사업을 경영하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 허가를 받아야 하고, 허가사항을 변경하려면 국토교통부장관에게 신고하여야 한다. 「화물자동차 운수사업법」 제24조제4항 및 같은 법 시행규칙 제38조 화물자동차 운송주선사업의 허가기준에 따르면 화물자동차 운송주선사업을 하려면 1억원 이상의 자본금과 영업에 필요한 사무실을 갖추어야 하고, 같은 법 24조제5항 및 제3조제7항, 같은 법 시행령 제3조의2에 따르면 화물자동차 운송주선사업자는 허가기준에 해당하는 사항을 3년마다 주기적으로 신고하여야 한다. 「화물자동차 운수사업법」 제27조에 따르면 국토교통부장관은 제24조제4항에 따른 허가기준을 충족하지 못하게 된 경우 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 정지를 명할 수 있고, 같은 법 제22조에 따르면 국토교통부장관은 제27조에 따른 화물자동차 운송주선사업의 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. 3) 청구인은 우편물이 반송되었다 하여도 연락이나 직접교부 등 별도의 방법에 의하여 송달하고자 노력한 결과 송달이 곤란하다고 인정되는 경우에 한하여 공시송달이 가능한 것이며, 또한 「화물자동차 운수사업법」 제22조에 따른 청문절차를 거치지 않았으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 청구인은 이 사건 처분 시까지 2014. 6. 10. 1차 행정처분이 있었음을 알지 못하였던 것으로 보이므로 이 경우 청구기간은 「행정심판법」 제27조제3항에 따라 처분이 있었던 날부터 180일 이내라고 할 것이고, 나아가 두개 이상의 행정처분이 연속적으로 행하여지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계되고 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있는 것(대법원 1994.01.25. 선고 93누8542 판결 참조)이므로 공시송달 절차에 하자가 있다는 청구인의 주장에 대해 살펴본다. 「민법」 제194조제1항에서 공시송달은 당사자의 주소 등 또는 근무 장소를 알 수 없을 경우에 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 피청구인이 청구인의 사무소에 현장 출장한 결과 입간판이 없고 사무실 문은 자물쇠로 채워져 있었으며 건물주로부터 2013년 하반기에 건물 임대차계약이 종료되었다는 설명을 들은 후, 청구인의 명함에 기재되어 있는 휴대폰 번호로 연락을 시도하였으나 전화번호가 변경되어 연락이 되지 않았고 또한 전산정보에서 주소와 연락처를 조회하여 연락을 시도해 보고 2014. 5. 9. 사전통지서를 발송하였으나 반송됨에 따라 공시송달을 한 것으로 보이는데, 이러한 사정을 종합해 보면 송달장소를 확인하기 위한 피청구인의 노력이 부족하였다고 보기는 어려우므로, 사전통지서를 수령하지 못한 데 대한 책임은 청구인이 사무실 주소와 연락처 등의 변경사실을 신고하지 않은 데에 있다고 할 것이고, 또한 청구인이 2010. 9. 10. 주기적 신고를 하고 발급받은 허가증에 차기 주기적 신고기간(2013. 9. 11. ~ 2013. 12. 10.)이 명시되어 있음을 볼 때, 청구인이 주기적 신고에 대한 주의를 해태한 것이라 봄이 상당하므로 이 부분에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 다음, 「화물자동차 운수사업법」 제22조에 따르면 행정청이 화물자동차 운송주선사업의 허가 취소를 하려면 청문을 하여야 한다고 규정하고 있고, 또한 「행정절차법」 제22조제1항제1호에서 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우 청문을 실시한다고 규정하고 있는 바, 이러한 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 유리한 자료를 제출하고 변명할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있는 것이다. 그러므로 행정청이 특히 침해적 행정처분을 할 때 그 처분의 근거법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있다면, 행정절차법 등 관련 법령상 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 반드시 청문을 실시하여야 하는 것이며, 그러한 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당하는 것(대법원 2007.11.16. 선고 2005두15700 판결 참조)이고, 또한 「행정절차법」 제21조제4항제3호는 침해적 행정처분을 할 경우 청문을 실시하지 않을 수 있는 사유로서 "당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우”를 규정하고 있으나, 여기에서 말하는 '의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는지 여부'는 당해 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하는 것이지, 행정처분의 상대방에 대한 청문통지서가 반송되었다거나, 행정처분의 상대방이 청문일시에 불출석하였다는 이유로 청문을 실시하지 아니하고 한 침해적 행정처분은 위법하다(대법원 2001.4.13, 선고 2000두3337 판결 참조)고 할 것이다. 그렇다면 피청구인의 이 사건 처분은, 단지 1차 행정처분시 연락이 되지 않았고 사전통지서가 반송되었다는 사유만으로 1차 처분시와는 별도로 이 사건 처분시 필요적 절차인 사전통지 절차를 결여하였고, 또한 「행정절차법」 제21조제4항 또는 제22조제4항에서 정한 청문절차를 거치지 않아도 되는 경우에 해당하지 않음에도 불구하고 청구인에게 청문의 기회를 부여하지 않음으로써 「화물자동차 운수사업법」 제22조 및 「행정절차법」 제21조제1항을 위반한 위법이 있다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.