화물자동차 유가보조금 지급정지처분 무효확인청구

1. 사건개요 가. 정○○(이하 ‘이전 화물차주’라 한다)는 2013. 11. 4.부터 화물자동차 운송사업자인 ○○○로지스 주식회사{이하 ‘○○○로지스(주)’라 한다}에 차대번호가 ‘C707○○8’로 끝나는 차량(차명: 파○○ 저상 슈퍼캡 터보)을 현물로 지입(持入)하는 조건으로 ○○○로지스(주)와 서울○○바○○○8호 화물자동차에 대하여 위ㆍ수탁 계약을 체결한 화물차주이고, 위탁받은 화물자동차 운송사업을 2017. 9. 30. 폐업하였다. 나. 청구인은 2017. 11. 10.부터 현재까지 ○○○로지스(주)에 차대번호가 ‘C086○○3’로 끝나는 차량(차명: 마○○ 냉동탑 파워게이트)을 현물로 지입하고, ○○○로지스(주)와 위ㆍ수탁 계약을 체결한 후 서울○○바○○○8호 번호판을 부여받은 화물차주이다. 다. 피청구인은 2018. 6. 7. 이전 화물차주가 2017년 7월부터 9월까지 총 3차례에 걸쳐 해당 화물자동차에 대하여 주유 시마다 결제하지 않거나 거래내역을 남기지 않고 나중에 일괄 결제하였다는 이유로 정○○ 및 ○○○로지스(주)를 처분대상자로 하여 6개월(2018. 6. 22. ~ 2018. 12. 21.)의 화물자동차 유가보조금 지급정지처분(이하 ‘이 사건 유가보조금 지급정지처분’이라 한다)을 하였고, 다시 2018. 6. 22. 서울○○바○○○8호 화물자동차에 대하여 청구인 명의로 발급된 유류구매카드의 유가보조금 지급기능을 정지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 서울○○바○○○8호 차주로서 청구인은 2017. 11. 10. ○○○로지스(주)와 새로이 위ㆍ수탁 계약을 하였음에도 피청구인은 이전 화물차주의 유가보조금 부정수급으로 인하여 이 사건 유가보조금 지급정지처분을 하였고, 이로 인해 청구인 명의로 발급된 유류구매카드의 유가보조금 지급기능이 정지되었는바, 이는 이전 화물차주의 불법행위의 책임을 현재의 화물차주에게 승계시키는 것으로 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 서울○○바○○○8호의 이전 화물차주인 정○○는 2017년 7월부터 9월까지 외상거래를 통하여 한 달에 한번 총 3차례, 총 844리터의 주유에 대한 1,075,254원을 유가보조금 카드로 결제하여 291,746원의 유가보조금을 지급받았으므로, 「화물자동차 운수사업법」 및 「화물자동차 유가보조금 관리규정」에 따라 서울○○바○○○8호의 화물운송사업면허를 가지고 있는 화물운송사업자에게 유가보조금 지급정지를 한 것이고, 행정상 제재조치를 받은 화물차주로부터 사업을 양수받은 경우 양수인은 그 지위를 승계하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 관계법령 화물자동차 운수사업법 제40조제1항, 제40조의4제1항, 제43조제2항, 제44조의2제1항 화물자동차 운수사업법 시행령 제9조의14 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인 및 피청구인이 제출한 경영위탁계약서(정○○, 최○○), 화물자동차 유가보조금 부정수급 의심거래자료, 소명서, 의견서, 이 사건 유가보조금 지급정지처분 통지서 등 자료에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 이전 화물차주(정○○)는 2013. 11. 4. 서울○○바○○○8호 화물자동차(차명: 파○○ 저상 슈퍼캡 터보, 차대번호: C707○○8)에 대하여 ○○○로지스(주)와 위ㆍ수탁계약을 체결하였고, 2017. 9. 30. 폐업하였으며, 이전 화물차주는 서울○○바○○○8호 번호판을 ○○○로지스(주)에게 반납하였다. 나. 청구인은 2017. 11. 29. 다음과 같이 ○○○로지스(주)와 위ㆍ수탁 계약을 체결하고, 차대번호가 ‘C086○○3’로 끝나는 차량(차명: 마○○ 냉동탑 파워게이트)을 현물로 지입하였으며, 서울○○바○○○8호 번호판을 ○○○로지스(주)으로부터 부여받았다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42884168"></img> 다. 피청구인은 2018. 3. 14. 화물운송사업자인 ○○○로지스(주)에게 다음과 같이 화물자동차 유가보조금 부정수급 의심거래자료를 발송하면서 이에 대한 소명자료의 제출을 요구하였다. - 다 음 - ○ 제목: 화물 유가보조금 부정수급 의심거래자료 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42884396"></img> ○ 대상차량 및 개요 ○ 의심거래내역(탱크용량 초과주유) (단위: 원) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42884398"></img> 라. 이전 화물차주는 2018. 3. 28. 피청구인에 다음과 같이 소명서를 제출하였다. - 다 음 - ○소명내용 상기 서울○○바○○○8차량 차주 본인은 2017. 7. 10. ~ 2017. 9. 6.까지 ○○주유소 ○○에서 탱크 용량 초과주유로 화물자동차 유가보조금 부정수급 의심거래 대상자로 적발되었습니다. 이에 본인은 지정 주유소에서 주유를 하며 외상거래를 하는 동안 외상거래카드를 사용하지 않고 한 달에 한번 결제하여 탱크용량 초과주유로 의심받았으나 실제로 탱크용량 초과 주유하지 않았음을 월별 거래 내역서를 첨부하여 소명하오니 부디 선처 바랍니다. 마. 피청구인은 2018. 5. 4. 화물운수사업자에게 화물자동차 유가보조금 부정수급 행정처분 사전통지 및 의견서 제출을 요청하였고, 이전 화물차주는 2018. 5. 17. 피청구인에 다음과 같이 의견을 제출하였다. - 다 음 - ○ 의견제출서 서울○○바○○○8 차주 본인은 2017. 7. 10. ~ 2017. 9. 6. 기간 동안 ○○주유소 ○○에서 주유한 것이 유가보조금 부정 수급 의심 거래로 행정처분 예고를 받았으나, 본인은 지정주유소에서 장기간 주유하며 외상 거래를 하고 월 1회 일괄 결제하는 방식으로 주유하였으므로, 외상 전표를 첨부하여 거래내역의 주유사실 및 외상거래 카드의 정상 승인번호로서 거래내역이 사실임을 입증하는 바입니다. 바. 피청구인은 2018. 6. 7. 다음과 같이 이 사건 유가보조금 지급정지처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42884400"></img> 사. 청구인은 ○○○로지스(주)와 위ㆍ수탁계약을 체결한 이후 청구인 명의의 유류구매카드를 통하여 피청구인으로부터 유가보조금을 받아오다가 이 사건 유가보조금 지급정지처분이 시작된 2018. 6. 22. 이후부터 유가보조금을 지급받지 못하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 등의 내용 1) 「화물자동차 운수사업법」 제40조제1항, 제40조의4제1항에 따르면, 운송사업자는 화물자동차 운송사업의 효율적인 수행을 위하여 필요하면 다른 사람(운송사업자를 제외한 개인을 말한다)에게 차량과 그 경영의 일부를 위탁하거나 차량을 현물출자한 사람에게 그 경영의 일부를 위탁할 수 있고, 운송사업자와 위ㆍ수탁차주는 대등한 입장에서 합의에 따라 공정하게 위ㆍ수탁계약을 체결하고, 신의에 따라 성실하게 계약을 이행하여야 하며, 위ㆍ수탁차주는 운송사업자의 동의를 받아 제40조제3항에 따른 위ㆍ수탁계약상의 지위를 타인에게 양도할 수 있고, 위ㆍ수탁계약상의 지위를 양수한 자는 양도인의 위ㆍ수탁계약상 권리와 의무를 승계한다고 되어 있다. 같은 법 제43조제2항, 제44조의2제1항에 따르면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 운송사업자, 운송가맹사업자 및 제40조제1항에 따라 화물자동차 운송사업을 위탁받은 자(이하 이 조, 제44조 및 제44조의2에서 "운송사업자등"이라 한다)에게 유류(油類)에 부과되는 교육세 등 세금의 인상액에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조할 수 있고, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 운송사업자등이 대통령령으로 정하는 사항을 위반하여 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우 등에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 1년의 범위에서 제43조제2항에 따른 보조금의 지급을 정지하여야 한다고 되어 있다. 2) 「화물자동차 운수사업법 시행령」 제9조의14제1항ㆍ제3항ㆍ제4항에 따르면, 운송사업자, 운송가맹사업자 또는 위ㆍ수탁차주에게 보조하는 금전(이하 ‘유가보조금’이라 한다)은 유가보조금의 부정수급을 방지하기 위하여 국토교통부장관이 정하여 고시하는 사항을 지킬 것 등 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 지급하고, 유가보조금은 유류를 주유받은 화물자동차가 소속된 운송사업자 또는 운송가맹사업자에게 지급하되, 위ㆍ수탁차주가 현물출자한 화물자동차의 경우에는 해당 위ㆍ수탁차주에게 지급한다고 되어 있다. 3) 「화물자동차 유가보조금 관리 규정」(국토교통부고시 제2017-828호) 제4조제3호에 따르면, ‘화물차주’란 법 제3조에 따른 화물자동차 운송사업자(‘직영’에 한한다), 법 제40조제1항에 따른 화물자동차 운송사업을 위탁받은 자(이하 ‘위ㆍ수탁차주’라 한다) 및 법 제29조에 따른 화물자동차 운송가맹사업자를 말하며 유가보조금 지급 청구ㆍ수령권을 갖는다고 되어 있다. 같은 규정 제15조제1항, 제17조제1항, 제19조제1항제5호, 제20조제1항에 따르면, 화물차주는 카드협약사별로 차량 한 대당 한 장의 유류구매카드 발급을 신청할 수 있고, 신규(양수, 법인합병, 상속 및 위ㆍ수탁차주 변경 등을 포함한다)로 사업을 허가받은 화물차주는 허가받은 날(양수, 법인합병, 상속의 경우 신고 수리일을, 위ㆍ수탁계약의 경우 계약 체결일을 말한다)부터 1개월 내에 카드협약사에 유류구매카드 발급을 신청하여야 하며, 위ㆍ수탁 차주가 변경(신규ㆍ변경ㆍ해지) 등 화물차주의 수급자격에 변동(양도, 법인합병, 상속, 휴업ㆍ폐업 또는 위ㆍ수탁차주 변경 등을 말한다)이 발생한 경우에는 그 사실을 관할관청에 통보하여야 하고, 관할관청은 「화물자동차 운수사업법」에 따라 화물차주에게 유가보조금 지급정지, 위반차량 감차, 사업정지 또는 운행정지 등의 조치를 하는 경우 그 전날까지 해당 차량에 발급된 유류구매카드의 유가보조금 지급 기능을 정지하여야 한다고 되어 있다. 같은 규정 제28조제1항, 제29조제1항ㆍ제2항에 따르면, 화물차주 및 주유업자는 화물차주가 주유시마다 결제하지 않거나 거래내역을 남기지 않고 나중에 일괄 결제하는 행위(외상거래카드로 거래 후 체크카드로 일괄 결제하는 경우 등은 제외한다) 등을 하여서는 아니되고, 관할관청은 화물차주가 같은 규정 제28조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 유가보조금을 부정한 방법으로 지급받은 것이 확인된 경우 그 화물차주에 대하여 해당 주유거래 건에 대하여 지급된 유가보조금 전액 환수 등의 조치를 취하여야 하며, 이와 별개로 1년의 범위에서 유가보조금의 지급을 정지하거나 위반차량 감차 등의 조치를 취하여야 한다고 되어 있다. 같은 규정 제31조제1항에 따르면, 같은 규정 제29조에 따른 행정상 제재 조치를 받은 화물차주가 사업을 양도(법인합병, 상속 및 위ㆍ수탁차주 변경 등을 포함한다)하는 경우 사업을 양수 한 화물차주(설립ㆍ존속법인, 상속인 및 변경된 위ㆍ수탁차주를 포함한다)는 법 제16조제4항, 법 제17조제3항 및 법 제33조 등에 따라 그 지위를 승계한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 피청구인은 이 사건 유가보조금 지급정지처분은 청구인이 아닌 서울○○바○○○8호 화물자동차의 화물운송사업면허를 가지고 있는 화물운송사업자에게 한 것이라고 주장하므로 살피건대, 우선 「화물자동차 운수사업법 시행령」 제9조의14제3항에 따르면, 유가보조금은 유류를 주유받은 화물자동차가 소속된 운송사업자 또는 운송가맹사업자에게 지급하되, 위ㆍ수탁차주가 현물 출자한 화물자동차의 경우에는 해당 위ㆍ수탁차주에게 지급한다고 되어 있으므로 화물운송사업자가 직영으로 운영하는 화물자동차에 대하여 행정청이 유가보조금 지급을 정지한 것이라면 해당 운송사업자가 처분의 대상자가 된다고 할 것이나, 위ㆍ수탁차주가 화물자동차를 현물 출자한 경우에서 해당 위ㆍ수탁차주의 위반행위로 인하여 행정청이 유가보조금 지급을 정지할 때에는 화물운송사업자가 아닌 실제 유가보조금을 지급받고 있는 위ㆍ수탁차주가 처분의 대상자가 될 것인바, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 처분의 대상자를 이전 화물차주인 정○○와 ○○○로지스(주)로 하여 이 사건 유가보조금 지급정지처분을 하였는데, 이전 화물차주인 정○○는 차대번호가 ‘C707○○8’로 끝나는 화물자동차를 ○○○로지스(주)에 현물로 지입한 위ㆍ수탁차주이므로, 피청구인이 정○○에게 한 이 사건 유가보조금 지급정지처분의 적법 여부에 대한 판단은 별론으로 하더라도, ○○○로지스(주)에게 한 이 사건 유가보조금 지급정지처분은 유가보조금을 지급받고 있지 아니한 화물운송사업자에게 한 처분으로서 무효에 해당한다고 할 것이다. 2) 다시, 피청구인은 「화물자동차 유가보조금 관리 규정」 제31조제1항에 따라 행정상 제재조치를 받은 화물차주가 사업을 양도(위ㆍ수탁차주 변경)하는 경우 사업을 양수한 화물차주(변경된 위ㆍ수탁차주를 포함)는 법 제16조제4항, 법 제17조제3항 및 법 제33조 등에 따라 그 지위를 승계한다는 취지로 주장하므로 살피건대, 「화물자동차 운수사업법」 등 관계 법령에 따르면, 화물운송사업자는 화물자동차 운송사업의 효율적인 수행을 위하여 필요하면 다른 사람에게 차량과 그 경영의 일부를 위탁하거나 차량을 현물출자한 사람에게 그 경영의 일부를 위탁할 수 있고, 이러한 위탁 행위는 운송사업자와 위ㆍ수탁차주의 위ㆍ수탁계약을 통하여 이루어지며, 운송사업자와 위ㆍ수탁계약을 체결한 위ㆍ수탁차주는 운송사업자의 동의를 받아 위ㆍ수탁계약상의 지위를 타인에게 양도할 수 있고, 이에 따라 위ㆍ수탁계약상의 지위를 양수한 자는 양도인의 위ㆍ수탁계약상 권리와 의무를 승계한다고 되어 있으므로, 「화물자동차 유가보조금 관리 규정」 제31조제1항에 규정된 ‘변경된 위ㆍ수탁차주’의 범위 안에 화물운송사업자와의 새로운 위ㆍ수탁계약을 통하여 이전 위ㆍ수탁차주와 동일한 번호판을 부여받게 된 위ㆍ수탁차주를 포함하는 것으로 해석한다면 이는 상위 법령인 「화물자동차 운수사업법」 제40조의4제2항에서 규정하고 있는 위ㆍ수탁계약의 양도ㆍ양수에 있어서 권리ㆍ의무가 승계되는 범위를 넘어서는 것이라 할 것인바, 위 인정사실에 따르면, 청구인은 화물운송사업자의 동의를 받아 이전 화물차주로부터 위ㆍ수탁계약상의 지위를 양도받은 것이 아니라 화물운송사업자인 ○○○로지스(주)와 직접 위ㆍ수탁계약을 체결하였고, 이로 인해 ○○○로지스(주)로부터 서울○○바○○○8호 번호판을 청구인이 지입한 화물자동차에 부여받은 점을 감안하면 청구인은 「화물자동차 운수사업법」 제40조의4제2항에서 규정된 ‘위ㆍ수탁계약상의 지위를 양도받은 자’에 해당하지 아니하므로 이 사건 처분의 대상자가 청구인이 아닌 제3자라 하여도 그 법적 효과가 승계되지 아니한다 할 것이므로 피청구인의 주장은 이유 없으며, 더 나아가, 피청구인이 2018. 6. 7. 이전 화물차주에게 이 사건 유가보조금 지급정지처분을 하고 위 지급정지처분이 시작되는 2018. 6. 22.부터 청구인 명의의 유류구매카드 보조금 지급기능이 정지된 점에 비추어보면 이 사건 처분은 사실상 피청구인이 청구인에게 한 새로운 행정처분에 해당된다고 판단되는 점, 이와 같은 화물자동차 유가보조금의 지급을 정지하는 행위는 해당 수급권자에 대하여 유가보조금을 지급받을 권리를 제한하는 침익적 행정행위로서 법치행정의 원칙 내지 행정의 법률적합성 원칙에 따라 그 성격상 법률유보의 원칙이 엄격하게 적용되어야 할 것인데, 이 사건 처분에 존재하는 하자는 중대하나, 관련 법령에 대한 피청구인의 법리 오인에 기인한 것이어서 외관상 명백하다고 할 수는 없으므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 무효에 이른다고 할 수는 없다. 다만, 관계 규정에서 앞서 본 바와 같이 이전 위ㆍ수탁차주의 지위가 청구인에게 승계된 것이라고 볼 수는 없으므로, 이러한 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 청구인의 청구 중 피청구인이 2018. 6. 22.부터 2018. 12. 21.까지 청구인에게 한 화물자동차 유류구매카드 유가보조금 지급기능 정지처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.