화물터미널공사시행인가거부처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 도시계획사업의 일환으로 광주광역시 ○○구 ○○동 및 ○○동 일대에 ○○종합유통업무설비단지를 조성하고 있는데, 청구인은 이와 관련하여 위 유통업무설비단지 내 광주광역시 ○○구 ○○동 소재 39,304㎡의 부지에 건축연면적 5,337.14㎡의 일반화물터미널을 건축하기 위한 화물터미널공사시행인가신청서를 피청구인에게 제출하였으나, 청구인의 사업계획에 포함되어 있는 숙박시설은 유통업무설비인 위 화물터미널에 설치할 수 있는 시설이 아니라는 이유로 2002. 11. 2. 화물터미널공사시행인가거부처분(이하 ��이 건 처분��이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 2002. 7. 9. 화물유통촉진법 제28조제1항 및 동법시행규칙 제16조제1항의 규정에 의거 피청구인에게 화물터미널공사시행인가신청서를 제출하자, 이를 피청구인이 약 7일 동안 검토한 후 아무런 하자가 없음을 확인하고 2002. 7. 16. 위 신청서를 수리하였다. 나. 그런데, 피청구인이 2002. 7. 26.경 위 신청서를 취하해 줄 것을 요구하여 그 이유를 알아본 즉, 화물유통촉진법 제37조제2항제1호가 2000. 1. 28. 법률 제6239호로 삭제됨에 따라 화물터미널 내에 숙박업 및 목욕장업의 시설인가를 해줄 수 없으므로, 건설교통부장관에게 질의하여 유권해석을 받아오면 그 결과에 따라 처리하겠다고 하여, 부득이 위 신청서를 취하하고 2002. 8. 1. 건설교통부장관에게 질의하여, 2002. 10. 7. 화물유통촉진법 제37조제2항제1호가 삭제되었다고 하더라도 화물터미널 안에 숙박시설 및 목욕장시설을 설치․운영할 수 있다는 회신을 위 건설교통부장관으로부터 받은 후 2002. 10. 11. 다시 피청구인에게 화물터미널공사시행인가신청서를 제출하였다. 다. 이후, 피청구인이 2002. 10. 21.까지 공사시행인가를 해주지 아니하여 문의한 결과 피청구인이 건설교통부장관에게 업무질의를 하였는데, 위 업무질의에 대한 회신을 받은 뒤에 처리하여 주겠다고 하여, 이를 기다리고 있던 중 2002. 11. 2. 이 건 처분을 받았다. 라. 이 건 처분 문서에 의하면, 피청구인은 청구인이 건축예정인 화물터미널은 도시계획시설기준에관한규칙 제2조제2항의 규정에 의한 유통업무설비에 해당하여, 동규칙 제67조 내지 제69조의 기준에 적합하게 건축하여야 하는 것인데, 청구인이 건축하고자 하는 위 화물터미널에는 위 기준에 부적합한 숙박시설(431.76㎡)이 포함되어 있다는 것이다. 마. 그러나, 도시계획시설기준에관한규칙 제69조제1항 본문에는 유통업무설비의 구조 및 설치기준은 다음 각호와 같다고 되어 있고, 동조동항제5호에는 제1호 내지 제4호에 규정된 사항 외에 유통업무설비의 설치에 관하여는 화물터미널․철도화물역․대규모점포․농수산물도매시장․농수산물공판장 또는 농수산물종합유통센터의 설치기준에 의한다고 되어 있으며, 동규칙 제67조제2호에 의하면 화물터미널은 동규칙 제33조제2호의 규정에 의한 화물터미널이라고 되어 있고, 동규칙 제33조제2호의 화물터미널에는 동규칙 제35조의 규정에 의하여 부대시설 및 편익시설을 설치할 수 있는데, 위 편익시설은 ��식당, 다방, 매점, 약국, 이용실, 미용실, 휴게실, 소화물취급소 등 이용자의 편익증진을 위하여 필요한 시설��이라고 예시하고 있어, 위 화물터미널에 숙박시설 등은 이를 설치할 수 있는 것이므로, 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 건축하려고 하는 화물터미널은 도시계획시설로서 피청구인이 광주광역시 ○○구 ○○동 및 ○○동 일대에 조성하고 있는 유통업무설비에 해당하고, 위 지역은 도시계획상 준공업지역에 해당한다. 나. 즉, 청구인이 광주광역시 ○○구 ○○동 ○○종합유통업무설비단지 내 부지(면적 : 39,304㎡)에 건축예정인 화물터미널은 도시계획시설기준에관한규칙 제2조제2항의 규정에 의한 유통업무설비에 해당하여, 동규칙 제67조 내지 제69조의 기준에 적합하게 건축하여야 하는 것인데, 도시계획시설기준에관한규칙 제69조제2항의 규정에 의하면, 유통업무설비에 설치할 수 있는 편익시설에는 은행․휴게실․식당․약국 및 다방만이 열거되어 있어, 숙박시설은 이를 설치할 수 없게 되어 있음에도 불구하고, 청구인이 건축하고자 하는 위 화물터미널에는 위 기준에 부적합한 숙박시설(431.76㎡)이 포함되어 있다. 다. 또한, 건설교통부장관의 질의회신 내용에 의하면, 피청구인이 도시계획시설기준에관한규칙 제69조제2항의 규정에 불구하고 동규칙 제35조제1항제2호의 규정에 의하여 화물유통촉진법 제28조제1항의 공사시행인가에 의해 설치할 수 있는지 여부를 질의한데 대하여, 건설교통부장관은 유통업무설비에 설치되는 화물터미널에도 도시계획시설기준에관한규칙 제33조제2호의 규정을 적용할 수 있을 것이나, 유통업무설비는 위 규칙 제2조제2항의 규정에 의하여 중요한 세부시설에 대한 조성계획을 도시계획으로 결정하도록 되어 있으므로, 당해 시설에 숙박시설의 설치여부는 도시계획결정권자 및 실시계획인가권자가 판단하여야 할 것이라고 회신한 사실에 비추어, 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령 화물유통촉진법 제2조제7호, 제28조 및 제39조 화물유통촉진법시행령 제16조제4호 화물유통촉진법시행규칙 제16조, 제17조의2 및 별표 1 화물유통촉진법(2000. 1. 28. 법률 제6239호로 개정되기 전의 것) 제37조 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것, 시행일 : 2003. 1. 1.) 제36조 도시계획법시행령 제2조, 제32조, 제51조, 제61조 및 별표 14 도시계획법시행규칙 제6조 도시계획시설기준에관한규칙 제1조, 제2조, 제33조 내지 제35조, 제67조 내지 제69조 건축법시행령 제3조의4 및 별표 1 광주광역시도시계획조례 제38조 및 별표 14 화물자동차운수사업법 제2조 및 제3조 화물자동차운수사업법시행령 제3조제1호 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 토지이용계획확인(신청)서, 관보 제13619호(1997. 5. 28.), 광주시보(1997. 6. 15.), 법령해석 질의회신 문서, 화물터미널공사시행인가신청서, 화물터미널내 숙박시설 가능여부 질의회신 문서, 화물터미널공사시행인가신청 불인가 통지 문서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 광주도시계획시설(유통업무설비)에 대하여 도시계획법 제12조, 제13조 및 동법시행령 제7조의3의 규정에 의거 세부시설변경결정 및 지적승인을 하고 고시한 1997. 5. 28.자 광주광역시고시 제1997-78호[광주도시계획시설(유통업무설비)세부시설변경결정및지적승인]에 의하면, 유통업무설비의 총면적은 636,900㎡이고, 세부시설은 농수산물도매시장(117,920㎡), 공산품집배송단지(68,914㎡), 기계공구단지(133,940㎡), 자동차부품상가(40,920㎡), 화물터미널(39,540㎡), 변전소(3,500㎡), 도로(124,591㎡), 완충녹지(26,984㎡), 지원업무시설(1,983㎡) 및 지원시설(78,608㎡)로 구성되어 있다. (나) 피청구인이 광주도시계획시설(유통업무설비단지 조성공사)에 대하여 도시계획법 제25조의 규정에 의하여 실시계획을 인가하고 고시한 1997. 6. 12.자 광주광역시고시 제1997-96호[광주도시계획사업(유통업무설비) 실시계획인가고시]에 의하면, 사업시행지는 ��광주광역시 ○○구 ○○동, ○○동 일원��으로, 사업의 종류는 ��도시계획사업��으로, 명칭은 ��○○종합유통업무설비단지 조성사업��으로, 사업의 규모는 ��총규모(㎡) 636,900㎡ 중 금회사업 536,367㎡��로 각각 기재되어 있고, 구분(세부시설)은 피청구인의 1997. 5. 28.자 고시내용과 같으며, 사업시행자는 □□ 사장 이○○로 되어 있고, 사업의 착수일은 ��1997. 6.인가일로부터��로, 준공예정일은 ��1999. 12. 31.��로 각각 기재되어 있다. (다) 피청구인이 2000. 3. 30.자 광주광역시고시 제2000-32호(유통업무설비세부시설변경결정및지적승인)에 의하면, 세부시설 중 농수산물도매시장은 111,201㎡로, 공산품집배송단지는 51,765.5㎡로, 기계공구단지는 126,219.6㎡로, 자동차부품상가는 38,546.1㎡로, 화물터미널은 39,304㎡로, 화훼시설단지는 10,083.1㎡로, 변전소는 3,499.6㎡로, 도로는 140,694.7㎡로, 완충녹지는 28,435.1㎡로, 지원시설은 78,608㎡로 각각 변경되었고, 이에 따라 총면적은 628,356.7㎡로 변경되었다. (라) 청구인이 2002. 10. 11. 피청구인에게 제출한 화물터미널공사시행인가신청서에 의하면, 광주광역시 ○○구 ○○동 ○○종합유통단지 내 화물터미널 부지(면적 : 39,304㎡)에 건축연면적 5,337.14㎡의 일반화물터미널을 건축하는 것으로 되어 있고, 사업비는 14,000백만원으로, 사업기간은 2002년 10월 착공하여 2003년 9월말에 준공할 예정이라고 되어 있으며, 위 인가신청서에 첨부된 화물터미널 공사계획서에 의하면, 청구인은 관리동(2,101.59㎡), 주유소(726.76㎡), 숙박시설(431.76㎡), 창고 및 집배송장(926.15㎡), 화물취급장(935㎡), 주차장(28,197.36㎡) 및 조경시설(5,585.38㎡)을 건축하는 것으로 되어 있다. (마) 건설교통부장관이 2002. 10. 25. 피청구인에게 질의회신한 문서(도시 58407-995)에 의하면, 피청구인이 ①도시계획법시행령 제51조제1항제13호(별표 14) 및 광주광역시조례 제38조제13호(별표 14)에서 건축을 제한하고 있어도 화물터미널에 숙박시설의 설치가 가능한지 여부 및 ②도시계획시설기준에관한규칙 제69조제2항의 규정에 불구하고 동규칙 제35조제1항제2호의 규정에 의하여 화물유통촉진법 제28조제1항의 공사시행인가에 의해 화물터미널에 숙박시설을 설치할 수 있는지 여부를 질의한데 대하여, 건설교통부장관이 위 ①에 대하여는 도시계획법시행령 제61조제1항의 규정에 따라 도시계획시설에 대하여는 지역․지구 안의 건축제한에 대한 규정을 적용하지 아니하므로 도시계획시설기준에관한규칙에 따르면 될 것이고, 위 ②에 대하여는 유통설비업무에 설치되는 화물터미널에도 도시계획시설기준에관한규칙 제33조제2호의 규정을 적용할 수 있을 것이나, 유통업무설비는 위 규칙 제2조제2항의 규정에 의하여 중요한 세부시설에 대한 조성계획을 도시계획으로 결정하도록 되어 있으니, 당해 시설에 숙박시설의 설치여부는 도시계획결정권자 및 실시계획인가권자가 판단하여야 할 것이라고 회신하였다. (바) 피청구인의 2002. 11. 2.자 화물터미널공사시행인가신청 불인가 통지 문서에 의하면, 피청구인은 청구인이 광주광역시 ○○구 ○○동 ○○종합유통단지 내 부지(면적 : 39,304㎡)에 건축예정인 화물터미널은 도시계획시설기준에관한규칙 제2조제2항의 규정에 의한 유통업무설비에 해당하여, 동규칙 제67조 내지 제69조의 기준에 적합하게 건축하여야 하는 것인데, 청구인이 건축하고자 하는 위 화물터미널에는 위 기준에 부적합한 숙박시설(431.76㎡)이 포함되어 있다는 이유로 불인가하였다. (2) 살피건대, 화물유통촉진법 제28조제1항의 규정에 의하면 일반화물터미널사업을 경영하고자 하는 자는 건설하고자 하는 화물터미널의 구조 및 설비 등에 관한 공사계획을 수립하여 건설교통부장관의 공사시행 인가를 받아야 한다고 되어 있고, 동법 제49조 및 동법시행령 제16조의 규정에 의하면 건설교통부장관은 법 제28조제1항의 규정에 의한 공사시행인가에 대한 권한은 이를 시․도지사에게 위임한다고 되어 있으며, 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것, 시행일 : 2003. 1. 1.) 제36조의 규정에 의하면 도시계획시설의 결정․구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다고 되어 있고, 도시계획시설기준에관한규칙 제33조제2호에 의하면 자동차정류장의 한 종류로서 화물터미널이 규정되어 있고, 동 규칙 제35조제1항제2호에 의하면 위 자동차정류장에 설치할 수 있는 편익시설은 ��식당, 다방, 매점, 약국, 이용실, 미용실, 휴게실, 소화물취급소 등 이용자의 편익증진을 위하여 필요한 시설��로 규정되어 있으며, 동 규칙 제67조에 의하면 유통업무설비의 한 종류로서 화물터미널이 규정되어 있고, 동 규칙 제69조제2항제2호에 의하면 유통업무설비에 설치할 수 있는 편익시설은 ��은행․휴게실․식당․약국 및 다방��으로 되어 있으며, 동조동항제3호에 의하면 제2호의 시설과 유사한 시설로서 시․군․구(자치구를 말한다) 도시계획위원회의 심의를 거친 시설로 규정되어 있다. 위 관련규정을 살펴보면, 위 규칙 제33조제2호 및 제67조에 의하면 화물터미널은 자동차정류장으로도 규정되어 있고 유통업무설비로도 규정되어 있는데, 위 규칙 제35조제1항제2호에서 자동차정류장에 설치할 수 있는 편익시설을 ��식당, 다방, 매점, 약국, 이용실, 미용실, 휴게실, 소화물취급소�� 등 이용자의 편익증진을 위하여 필요한 시설이라고 규정하고 있어, 숙박시설은 동 규정상의 편익시설에 해당하는 것으로 판단되나, 위 규칙 제69조제2항제2호에서는 유통업무설비에 설치할 수 있는 편익시설을 ��은행․휴게실․식당․약국 및 다방��으로 제한적으로 열거하고 있는 한편, 동조동항제3호에서는 제2호의 시설과 유사한 시설로서 시․군․구(자치구를 말한다) 도시계획위원회의 심의를 거친 시설을 편익시설에 포함되도록 규정하고 있어 숙박시설은 도시계획위원회의 심의를 거치지 않는 한 편익시설에 포함될 수 없다(심의를 거치면 편익시설에 포함될 수 있는 지에 대해서는 논란의 여지가 있다) 할 것이므로 이 사건 화물터미널과 같이 하나의 시설이 자동차정류장에도 해당되고 유통업무설비에도 해당하는 경우 그 시설에 편익시설의 하나로서 숙박시설을 설치할 수 있는지가 문제된다고 할 것이다. 그런데, 자동차정류장에 설치할 수 있는 편익시설을 규정하고 있는 위 규칙 제35조제1항제2호와 유통업무설비에 설치할 수 있는 편익시설을 규정하고 있는 위 규칙 제69조제2항제2호 및 제3호 상호간에 일반법․특별법 관계에 있는 것은 아니라고 할 것이므로, 이 사건 화물터미널과 같이 유통업무설비와 자동차정류장의 성격을 동시에 가지고 있는 시설의 경우에는 위 2가지의 규정에 모두 적합한 시설에 한하여 설치가 가능하다 할 것이다. 그렇다면, 청구인은 피청구인이 도시계획사업의 일환으로 광주광역시 ○○구 ○○동 및 ○○동 일대에 조성하고 있는 ○○종합유통업무설비단지 내인 광주광역시 ○○구 ○○동 소재 39,304㎡의 부지에 일반화물터미널을 건축하기 위한 화물터미널공사시행인가신청서를 제출하였으나, 위 인가신청서에 첨부된 화물터미널 공사계획서에 포함되어 있는 숙박시설은 도시계획시설기준에관한규칙 제35조제1항제2호의 규정에 의한 자동차정류장에 해당한다 하더라도 동 규칙 제67조제2호의 규정에 의한 유통업무설비에도 또한 해당되고, 이러한 숙박시설은 동규칙 제69조제2항제2호의 규정에 의하여 위 유통업무설비에 설치할 수 있는 편익시설(은행․휴게실․식당․약국 및 다방)이 아니고, 동조동항제3호의 규정에 의해 도시계획위원회의 심의를 거친 시설도 아니므로 숙박시설은 결국 이 사건 화물터미널에 설치할 수 있는 시설에 해당하지 않는다 할 것이어서 이를 이유로 한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 유통업무설비의 구조 및 설치기준을 정하고 있는 도시계획시설기준에관한규칙 제69조제1항제5호에는 제1호 내지 제4호에 규정된 사항 외에 유통업무설비의 설치에 관하여는 화물터미널․철도화물역․대규모점포․농수산물도매시장․농수산물공판장 또는 농수산물종합유통센터의 설치기준에 의한다고 규정되어 있고, 동규칙 제69조제1항제4호에는 편익시설 등을 적절히 설치하되 유통업무설비의 특성을 충분히 감안하여 상호 관련 있게 설치한다고 규정되어 있으므로, 동규칙 제69조제2항제2호의 규정에 의하여 유통업무설비에 설치할 수 있는 편익시설 외에 화물터미널 등 자동차정류장에 대하여 규정하고 있는 동규칙 제33조 및 위 자동차정류장에 설치할 수 있는 편익시설을 예시적으로 정하고 있는 동규칙 제35조의 규정에 의하여 화물터미널에는 숙박시설을 설치할 수 있는 것이라고 주장하나, 동규칙 제69조제1항제1호 내지 제5호의 규정은 유통업무설비의 구조 및 설치기준에 대한 것이지 그 부대설비 및 편익시설의 종류에 대한 것이 아니라 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.