화장품 해당품목 판매업무정지처분 등 취소청구
해석례 전문
1. 사건개요 청구인이 화장품 ‘◯◯◯ ●●●● 토너’(이하 ‘이 사건 제품 1’이라 한다), 화장품 ‘◯◯◯ ●●●● 솔트크림 50ml 스페셜 패키지’(이하 ‘이 사건 제품 2’라 한다), 화장품 ‘◯◯◯ ●●●● 솔트크림 50ml 및 ◯◯◯ ●●●● 솔트크림 35ml’(이하 ‘이 사건 제품 3‘라 한다)을 자사 인터넷 홈페이지에 판매함에 있어 이 사건 제품 1에 대해서는 자사 인터넷 홈페이지를 통해 ‘활성화 산소를 제거하여 항산화 효과에 큰 도움’ 등의 표현으로 화장품의 범위를 벗어나는 광고를 하고, 이 사건 제품 2를 판매하면서 ‘소독작용’, ‘다음 증상 시 적용 : 화상... ’ 등의 표현으로 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 표시를 하였으며, 이 사건 제품 3을 판매하면서 ‘갑상선이나 아토피 피부염에도 효과가 있습니다’ 등의 표현으로 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 광고를 하였다는 이유로, 피청구인이 2019. 5. 1. 청구인에게, 이 사건 제품 1에 대하여는 2개월(2019. 5. 15. ~ 2019. 7. 14.)의 광고업무 정지처분을 하고, 이 사건 제품 2에 대해서는 3개월(2019. 5. 15. ~ 2019. 8. 14.)의 판매업무 정지처분을 하였으며, 이 사건 제품 3에 대해서는 3개월(2019. 5. 15. ~ 2019. 8. 14.)의 광고업무 정지처분(이하 모두 ‘이 사건 처분들’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 청구인에게 「행정절차법」에 따라 처분내용 및 법적근거를 구체적으로 명확하게 제시하여야 하나, 이 사건 처분의 원인이 되는 사실이 언제 발생하였는지 전혀 알 수가 없고, 처분대상이 불명확하며, 처분근거도 이 사건 처분 사유와는 무관하게 기재되어 있는바, 이 사건 처분은「행정절차법」을 위반한 처분이다. 나. 이 사건 처분들로 인하여 청구인이 취급하는 6개 품목 중 5개 품목에 대해서는 사실상 판매가 어려워 이 사건 처분들은 영업정지처분과 같은 효과가 나타나는바, 청구인에게 지나치게 가혹하다. 3. 관계법령 행정절차법 제23조 화장품법 제13조, 제24조 구 화장품법 시행규칙(2019. 3. 14. 총리령 제1529호로 개정되어 2020. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제22조, 제29조 및 별표5, 별표7 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 화장품 제조판매업 등록필증, 확인서, 행정처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2018. 9. 17. 피청구인에게 화장품 제조판매업 등록을 하였다. 나. 피청구인 소속 화장품감시공무원은 2019. 2. 8. 청구인에 대한 화장품 수시감시를 실시하고 청구인의 당시 대표인 표◯◯이 서명한 확인서를 제출받았는데, 확인서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〇「화장품법」제13조제1항 및 「화장품법 시행규칙」제22조 별표 5에 따라 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 내용, 제품의 명칭 및 효능·효과 등에 대한 표시·광고, 품질·효능 등에 관하여 객관적으로 확인될 수 없거나 확인되지 않았는데도 불구하고 이를 광고하거나 화장품의 범위를 벗어나는 표시·광고를 하지 말아야 함에도 불구하고, 〇본 업체는 자사 인터넷 사이트 ◯◯◯(www.##########.com) 등에 화장품을 아래와 같이 「화장품법」에 위반되는 광고·표시하여 판매한 사실이 있음 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=81405431"></img> 다. 피청구인은 2019. 4. 15. 처분사전통지를 하였는데, 해당 통지서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〇처분의 원인이 되는 사실 - 이 사건 제품 1을 판매하면서 자사 인터넷 홈페이지를 통해 ‘활성화 산소를 제거하여 항산화 효과에 큰 도움’ 등의 표현으로 화장품의 범위를 벗어나는 광고를 함 - 이 사건 제품 2을 판매하면서, ‘소독작용’, ‘다음 증상시 적용 : 화상... ’ 등의 표현으로 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 표시를 함 - 이 사건 제품 3을 판매하면서, ‘갑상선이나 아토피 피부염에도 효과가 있습니다’ 등의 표현으로 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 광고를 함 〇처분하고자 하는 내용 - 해당품목 광고업무정지 2개월 : 이 사건 제품 1 - 해당품목 판매업무정지 3개월 : 이 사건 제품 2 - 해당품목 광고업무정지 3개월 : 이 사건 제품 3 〇법적근거 및 조문내용 - 「화장품법」제13조 및 「화장품법 시행규칙」제22조 관련 〔별표 5〕 제2호 가목, 아목 - 「화장품법 시행규칙」제29조 관련 〔별표 7〕행정처분의 기준 2. 개별기준 파목 1), 2) 라. 청구인은 2019. 4. 26. 위 다.항의 처분사전통지서에 대해 의견을 제출하였는데 해당 의견제출서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〇처분의 원인이 되는 사실이 육하원칙에 따라 명확히 기재되어야 함에도 불구하고 이 사건 처분의 원인이 되는 사실이 언제 발생하였는지 전혀 알 수가 없다. 〇이 사건 처분이 되는 품목에 대한 기재는 단지 ① ◯◯◯ ●●●● 토너, ② ◯◯◯ ●●●● 솔트크림 50ml 스페셜 패키지, ③ ◯◯◯ ●●●● 솔트크림 50ml 및 ◯◯◯ ●●●● 솔트크림 35ml으로만 기재되어 있어 어떠한 제품이 처분대상이 되는지 명확하게 알 수 없으므로 제조사까지 명확하게 기재하는 등 분명한 처분 대상을 특정하여 처분을 내려주길 바란다. 〇처분사전통지일 기준으로 「화장품법 시행규칙」제29조 관련 〔별표 7〕행정처분의 기준 2. 개별기준 파목 1), 2)은 ‘전부 또는 일부가 변패되거나 이물질이 혼입 또는 부착된 화장품’, ‘병원미생물에 오염된 화장품’을 진열한 경우의 처분기준에 관한 것으로 이 사건 처분과 전혀 관련 없는 규정이므로 처분근거가 불명확하게 기재되어 있다. 〇이 사건 처분은 청구인에게 과다한 불이익을 줄 우려가 있다. 마. 피청구인은 2019. 5. 1. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 처분서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〇처분내용 - 해당품목(◯◯◯ ●●●● 토너) 광고업무정지 2개월(2019. 5. 15. ~ 2019. 7. 14.) - 해당품목(◯◯◯ ●●●● 솔트크림 50㎖ 스페셜 패키지) 판매업무정지 3개월(2019. 5. 15.~ 2019. 8. 14.) - 해당품목(◯◯◯ ●●●● 솔트크림 50㎖, ◯◯◯ ●●●● 솔트크림 35㎖) 광고업무정지 3개월(2019. 5. 15. ~ 2019. 8. 14.) 〇처분사유 - 이 사건 제품 1을 판매하면서 자사 인터넷 홈페이지를 통해 ‘활성화 산소를 제거 하여 항산화 효과에 큰 도움’ 등의 표현으로 화장품의 범위를 벗어나는 광고를 함 - 이 사건 제품 2을 판매하면서, ‘소독작용’, ‘다음 증상시 적용 : 화상... ’ 등의 표현으로 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 표시를 함 - 이 사건 제품 3을 판매하면서, ‘갑상선이나 아토피 피부염에도 효과가 있습니다’ 등의 표현으로 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 광고를 함 〇근거법령 - 「화장품법」제13조 및 「화장품법 시행규칙」제22조 관련 〔별표 5〕 제2호 가목, 아목 - 「화장품법 시행규칙」제29조 관련 〔별표 7〕행정처분의 기준 2. 개별기준 파목 1), 2) 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「행정절차법」제23조제1항에 따르면 행정청은 처분을 할 때에는 ① 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, ② 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, ③ 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고, 또한 행정청은 위 제외사유로 사전에 근거와 이유를 제시하지 아니하고 처분한 경우에는 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 되어있다. 2)「화장품」제13조제1항에 따르면, 영업자 또는 판매자는 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고(제1호), 기능성화장품이 아닌 화장품을 기능성화장품으로 잘못 인식할 우려가 있거나 기능성화장품의 안전성ㆍ유효성에 관한 심사결과와 다른 내용의 표시 또는 광고(제2호), 천연화장품 또는 유기농화장품이 아닌 화장품을 천연화장품 또는 유기농화장품으로 잘못 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고(제3호), 그 밖에 사실과 다르게 소비자를 속이거나 소비자가 잘못 인식하도록 할 우려가 있는 표시 또는 광고(제4호)를 하여서는 아니되고, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항에 따른 표시ㆍ광고의 범위와 그 밖에 필요한 사항은 총리령으로 정한다고 되어있으며, 같은 법 시행규칙 제22조, 별표 5 제2호 가목 및 아목에 따르면, 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 내용, 제품의 명칭 및 효능 ·효과 등에 대한 표시·광고를 하지 말 것과 품질·효능 등에 관하여 객관적으로 확인될 수 없거나 확인되지 않았는데 불구하고 이를 광고(가목)하거나 법 제2조제1호에 따른 화장품의 범위를 벗어나는 표시·광고를 하지 말 것(아목)을 규정하고 있다. 3)「화장품」제24조제1항에 따르면 제13조를 위반하여 화장품을 표시ㆍ광고하거나 제14조제4항에 따른 중지명령을 위반하여 화장품을 표시ㆍ광고 행위를 한 경우에 해당하는 경우에는 식품의약품안전처장은 등록을 취소하거나, 영업소 폐쇄를 명하거나, 품목의 제조·수입 및 판매의 금지를 명하거나 1년의 범위에서 기간을 정하여 그 업무의 전부 또는 일부에 대한 정지를 명할 수 있다고 되어 있으며 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 행정처분의 기준은 총리령으로 정한다고 되어있고, 구 ｢화장품법 시행규칙」제29조제1항 및 별표7에 따르면, 별표 5 제2호가목·나목 및 카목에 따른 화장품의 표시·광고 시 준수사항을 위반한 경우 해당 품목 판매업무 정지 3개월(표시위반) 또는 해당 품목 광고업무정지 3개월(광고위반)을 하도록, 별표 5 제2호다목부터 차목까지의 규정에 따른 화장품의 표시·광고 시 준수사항을 위반한 경우 당 품목 판매업무정지 2개월(표시위반) 또는 해당 품목 광고업무정지 2개월(광고위반)을 하도록 규정하고 있다. 나. 판단 1) 청구인은 이 사건 처분의 이유, 처분대상과 처분의 근거가 되는 법령이 불명확하게 제시되어「행정절차법」을 위반하였다는 취지로 주장한다. 살피건대, 「행정절차법」제23조제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않더라고 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571판결 등 참조). 위 인정 사실에 따르면, 이 사건 처분서에는 이 사건 제품 1에 대해 “자사 인터넷 홈페이지를 통해 ‘활성화 산소를 제거하여 항산화 효과에 큰 도움’ 등의 표현으로 화장품의 범위를 벗어나는 광고를 함”, 이 사건 제품 2에 대해 “ ‘소독작용’, ‘다음 증상시 적용 : 화상... ’ 등의 표현으로 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 표시를 함”, 이 사건 제품 3에 대해서는 “ ‘갑상선이나 아토피 피부염에도 효과가 있습니다’ 등의 표현으로 의약품으로 잘못 인식할 우려가 있는 광고를 함”이라고 기재되어 처분 당사자가 어떠한 이유로 처분을 받는지 인지할 수 있을 정도로 처분사유가 구체적인 점, 피청구인 소속 화장품감시공무원은 2019. 2. 8. 청구인에 대한 화장품 수시감시를 실시하고 처분사유가 구체적으로 기재된 청구인의 당시 대표인 표◯◯이 서명한 확인서를 제출받은 점, 구「화장품법 시행규칙」제29조 관련〔별표 7〕행정처분의 기준 2. 개별기준 파목 1), 2)는 화장품의 표시·광고 시 준수사항을 위반한 경우에 해당하는 내용으로 이 사건 처분사유와 부합하는 점, 처분의 대상이 되는 제품들에 대한 명칭도 사회통념상 제재대상이 무엇인지 충분히 인지하여 처분대상이 아닌 제품과 구별할 수 있을 정도로 구체적인 점 등을 고려할 때 이 사건 처분 당시 청구인이 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었으므로 청구인의 이에 대한 주장은 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였거나 비례원칙을 위반하였다는 취지의 주장을 하므로 살피건대, 제재적 행정처분을 함에 있어서 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 되고(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등), 행정청이 처분을 함에 있어 처분기준에서 정한 것보다 더 무거운 처분을 할 수 없다는 의미에서 처분기준은 그 최고한도를 정한 것이라 할 것이나, 다른 한편으로는 행정청에게 특별히 참작할 만한 사유가 있는 아주 예외적인 경우가 아니라면 그 기준대로 처분을 하여야 할 의무가 있다고 할 것인데(서울행정법원 2011. 6. 24. 선고 2010구합36381 판결 참조), 위 인정사실에 따르면, 이 사건 처분은 「화장품법」제24조 및 그 처분기준을 정한 구「화장품법 시행규칙」제29조 및 〔별표 7〕에 따라 오류 없이 산정되었고, 그 기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나, 이 사건 처분이 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적 이유도 확인할 수 없으며, 「화장품법」의 입법취지가 국민보건향상에 기여함을 목적으로 하는 것이고, 화장품의 효능․효과 등은 해당 제품을 선택하는 중요한 기준이 되는 것으로서 이를 소비자가 잘못 인식하지 않도록 미연에 방지해야 할 공익상의 필요가 매우 크다고 할 것인바, 이러한 사정을 종합하여 고려할 때 이 사건 처분이 너무 가혹하여 피청구인의 재량권을 일탈‧남용하였다고 볼 수 없다. 3) 따라서 위와 같은 사실을 종합해 볼 때, 이 사건 처분이 위법‧부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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