화학물질관리법 위반 경고처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 10. 6. 10:33경 A도 ○○시 ○○면 ○○로 @@@에 소재한 사업장에서 수산화나트륨의 유ㆍ누출 사실(이하 ‘이 사건 사고’라 한다)을 확인한 뒤, 같은 날 11:47에 피청구인에게 최초 사고신고를 하였으나, 피청구인은 2020. 12. 1. 청구인에게 즉시 신고를 하지 않아 「화학물질관리법」제43조제2항을 위반하였다는 이유로 같은 법 제35조제2항제23호에 따라 경고처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인의 ‘화학사고 즉시신고에 관한 규정’은 화학물질이 유ㆍ누출되었음에도 인명피해가 없고 사업장 밖의 환경에 미치는 영향이 없는 경우에 대해서는 신고 여부에 대한 별도의 기준을 정하고 있고, 수산화나트륨의 경우 500리터 이상이 유ㆍ누출된 경우를 신고대상으로 정하고 있는데, 이 사건 사고의 경우, 유ㆍ누출된 수산화나트륨의 양이 50리터에 불과한 점, 유ㆍ누출된 장소가 밀폐되어 있는 그린센터 내 폐수종말처리시설 내인 점, 사고가 조기에 발견되어 방지 조치된 점을 고려하면 사업장 밖의 환경에 영향을 미치지 않은 점이 명백하다. 또한 인명피해란 통상 사망 또는 목숨에 영향을 줄 수 있는 수준의 부상을 지칭하는 경우로 이해된다고 할 것인데 이 사건 사고의 경우 청구인의 임직원 1명이 사고조치 과정에서 미량의 수산화나트륨이 피부에 묻은 사실은 있지만 특별한 통증을 호소한 사실이 없고 병원에서 치료받은 후 별다른 소견 없이 귀가한 점을 고려할 때 「화학물질관리법」상 즉시신고를 요할 정도의 인명피해가 발생했다고 보기 어렵다. 참고로 「산업안전보건법」에서는 산업재해 발생 시 보고대상인 재해를 사망자가 발생하거나 3일 이상의 휴업이 필요한 부상을 입거나 질병에 걸린 자가 발생하는 경우로 한정하고 있다. 결국 이 사건 사고의 경우 「화학물질관리법」상의 즉시신고 의무대상인 화학사고에 해당하지 않는다. 나. ‘화학사고 즉시신고에 관한 규정’에서는 「화학물질관리법」상의 즉시신고 의무의 ‘즉시’를 ‘15분’ 이내로 정하고 있고, ‘2015 화학안전산업계지원단 화학물질관리법 해설서’에 따르면 화학물질사고의 확인시점은 유해화학물질 취급자가 업무상 공공연하게 확인할 수 있는 시점을 의미하며, 사고발생 최초 시점에서 15분을 도과하여 인지하였다고 하더라도 인지 후 15분 내에 신고를 진행했다면 처벌 대상이 아니라고 보고 있다. 피청구인은 부상자의 응급후송 시점인 11시 13분경에는 청구인이 인명피해를 인지하였다고 주장하나, 청구인 회사의 구급차가 사외병원으로 출발한 이유는 화학사고 신고가 접수되면 실질적인 인명피해 여부를 고려하지 않고 후송하도록 되어있기 때문이지 근무자에게 인명피해가 발생했기 때문이 아니다. 청구인의 임직원 1인이 병원에 도착하여 진료를 받은 시점인 11시 38분경이고, 그 무렵 청구인 회사에서 화학물질관련 신고 업무를 담당하는 환경안전부서에 사고발생 사실과 임직원의 병원후송 사실이 전달되었으며, 11시 47분경 즉각 대외기관에 신고를 완료하였다. 결국 청구인은 이 사건 사고로 인명피해 발생 가능성을 인지한 시점으로부터 15분내 신고하였으므로 청구인은 신고의무 위반사실이 없다. 다. 즉시신고와 관련된 환경부 실무관행에 따르면 화학사고 발생시 사전조치가 되어 있고, 신고시간 단축을 위한 최선의 행위가 있었다면 약간의 시간경과는 문제되지 않는다고 보고 있는데, 청구인은 이 사건 사고 발생 당시 추가 누출 방지작업 및 작업자 병원후송 등을 신속히 처리하는 등 사전조치 이행에 최선을 다하였고, 동시에 인적ㆍ물적 피해를 확인하자마자 곧바로 대외기관에 화학사고 발생사실을 신고하였는바, 이 사건 사고를 은닉ㆍ은폐하려는 시도나 고의로 신고를 지연한 사실이 전혀 없다. 따라서 15분을 경과한 시점에 이 사건 신고가 이루어졌다고 하더라도 이는 신고를 하기 위한 사전조치를 하는 과정에서 부득이하게 지연된 것에 불과한바, 이를 고려하지 않고 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 부당하다. 또한 동일한 건으로 경찰에서도 즉시신고의무 위반여부를 조사 중인바, 심리일정에 고려하여 주기 바란다. 3. 피청구인 주장 「화학물질관리법」에서는 인명피해의 범위를 제한하고 있지 아니하므로 화학물질 유ㆍ누출로 인한 인명피해가 확인된 이 사건 사고는 즉시신고 대상에 해당한다. 또한, 동법에서는 즉시신고 주체를 화학물질을 취급하는 자로 명시하고 있는바, 사고현장에는 총 3명의 종사자가 있어 신고가 가능한 상황으로 판단되었고, 적어도 자체소방대의 사고 확인시점(11:04)으로부터 15분 이내, 혹은 부상자의 응급후송 시점(11:13)으로부터 15분 이내에 신고해야 한다고 판단하였다. 따라서 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 화학물질관리법 제1조, 제2조, 제35조, 제43조 화학물질관리법 시행규칙 제49조, 별표 7 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 사고보고서, 병원진단서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인 회사의 자체 사고보고서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - o (2020. 10. 6. 10:33) 수산화나트륨 Leak 발생(레벨게이지 하부) - 크린텍 엄?? 탱크주변 트렌치 청소 중 약품 안전화에 묻음 - 크린텍 김?? Leak 확인 중 안전모 및 안면부 미세 접촉 o (10:39) 하?? 프로 CCR 연락 및 현장이동 후 Leak 차단 시도(본인 임의판단) o (10:50) 약품 접촉자 응급처치 시행 o (11:04) @@@ 소방대(방재센터) 신고접수 o (11:13) @@@ 소방대(방재센터) 접촉자 3명 병원 후송 o (11:37) ‘인적 F급’ 동보 발송(1보, 환경안전팀) o (11:38~14:15) 접촉자 병원 응급실 도착, 응급처치, 성형외과 진료 - 응급처치(드레싱), 치료일 기준 48시간 후 재진료 안내 o (11:47~12:11) : 대외기관 신고 - (11:47) ●● 화학재난합동방재센터 환경팀 이●● 연구사(사??? 프로 신고) - (11:54) 화학물질안전원 상황실(사??? 프로 신고), ○○시청 환경보전과 유?? 주무관(김?? 프로 신고) o 12:29~12:50 시도관계자 및 차량(소방차, 화학차) 도착 등 나. ●●화학재난합동방재센터의 2020. 10. 7.자 사고보고서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - o 수산화나트륨 저장탱크 트렌치 막힘 해소 작업 중 수위계 하부배관 크랙으로 수산화나트륨 약 50L가 집수조 내 누출됨 o 피해상황 - 인명피해 : 1명 추정(화상 의심, 병원 요청으로 10월 8일 재검사예정이며 간단한 치료 후 귀가조치), 다른 2명은 단순 귀가조치 - 환경ㆍ재산 피해 : 없음 o 수습현황 - 2020. 10. 6. 14:01 방재작업 완료, 파손부위 막음 조치 완료 다. ???대학교 부속 ◈◈병원의 2020. 10. 8.자 진단서에 따르면, 하?? 프로는 머리, 얼굴, 목의 다발성 부위에 3도의 화학적 화상 및 귀의 3도의 화학적 화상을 입었으며, 4주간 가료를 요한다고 되어 있다. 라. 환경부의 2015년 1월 배포자료인 ‘화학안전산업계지원단 화학물질관리법 해설서’의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - o 화학사고 발생 최초시점에서 15분이 경과한 후 화학사고 발생을 인지하여 신고하였을 경우 처벌대상이 되나? - 확인 시점은 유해화학물질 취급자가 업무상 공공연하게 확인할 수 있는 시점을 일컫는 것으로 정상적인 업무수행 중이었고 고의성이 없었다면 지연신고가 처벌사유가 되지 않음 o 신고시점이 화학사고 발생 후 15분을 약간 경과하였을 경우에도 처벌받나? - ‘즉시’의 시간적 개념으로 설정된 ‘15분’은 통상적인 짧은 시간을 나타내기 위함이므로 규정시간 내에 신고할 수 있는 사전 조치가 되어 있고, 실제 화학사고가 발생했을 때 신고시간을 단축하기 위한 최선의 행위가 확인된다면 약간의 시간 경과가 문제되지 않음 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「화학물질관리법」제1조에 따르면 이 법은 화학물질로 인한 국민건강 및 환경상의 위해(危害)를 예방하고 화학물질을 적절하게 관리하는 한편, 화학물질로 인하여 발생하는 사고에 신속히 대응함으로써 화학물질로부터 모든 국민의 생명과 재산 또는 환경을 보호하는 것을 목적으로 한다. 같은 법 제2조제2호에 따르면, ‘유독물질’이란 유해성(有害性)이 있는 화학물질로서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 환경부장관이 정하여 고시한 것을 말하는데, ‘유독물질의 지정고시’(국립환경과학원고시 제2021-17호)에 따르면 수산화나트륨은 유독물질에 해당한다. 2)「화학물질관리법」제2조제13호에 따르면 ‘화학사고’란 시설의 교체 등 작업 시 작업자의 과실, 시설 결함ㆍ노후화, 자연재해, 운송사고 등으로 인하여 화학물질이 사람이나 환경에 유출ㆍ누출되어 발생하는 모든 상황을 말하고, 같은 법 제43조에 따르면 화학사고가 발생하거나 발생할 우려가 있으면 해당 화학물질을 취급하는 자는 즉시 화학사고예방관리계획서에 따라 위해방제에 필요한 응급조치를 하여야 하고(다만, 화학사고의 중대성ㆍ시급성이 인정되는 경우에는 취급시설의 가동을 중단하여야 한다)(제1항), 화학사고가 발생하면 해당 화학물질을 취급하는 자는 즉시 관할 지방자치단체, 지방환경관서, 국가경찰관서, 소방관서 또는 지방고용노동관서에 신고하여야 하며(제2항), 제2항에 따라 신고를 받은 기관의 장은 즉시 이를 환경부령으로 정하는 바에 따라 화학사고의 원인ㆍ규모 등을 환경부장관에게 통보하여야 한다(제3항). 같은 법 시행규칙 제49조제1항에 따르면 법 제43조제2항에 따라 화학사고가 발생하면 해당 화학물질을 취급하는 자는 화학물질별 유출량ㆍ누출량 및 화학사고 양태(樣態) 등을 고려하여 환경부장관이 정한 기준에 따라 즉시 신고하여야 하는데, ‘화학사고 즉시 신고에 관한 규정’(환경부예규 제632호) 제3조에 따르면, 법 제43조제2항 및 규칙 제49조제1항에 따른 즉시는 15분 이내를 말하고(다만, 화학물질 취급자가 현장에서 중상을 입은 경우 등 불가피한 경우에는 그러하지 아니하다)(제1항), 제1항에도 불구하고 화학물질이 유출·누출되었음에도 인명피해가 없고, 사업장 밖의 환경에 미치는 영향이 없는 경우에 대한 신고 기준은 별표 1과 같은데, 그 내용은 아래와 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106121093"> </img> 3)「화학물질관리법」제35조제2항에 따르면 환경부장관은 유해화학물질 영업자가 제43조제2항을 위반하여 즉시 신고를 하지 아니한 경우(제23호) 등에 해당하면 그 영업허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있는데, 같은 조 제3항 및 같은 법 시행규칙 별표 7의 개별기준 저목에 따르면 법 제43조제2항을 위반하여 즉시 신고를 하지 않은 경우에는 1차로 ‘경고’, 2차로 ‘영업정지 15일’, 3차로 ‘영업허가 취소’ 처분을 하도록 되어 있다. 나. 판단 우선, 청구인은 수산화나트륨의 유ㆍ누출량이 50리터에 불과하고 사업장 밖의 환경에 영향을 미치지 않았으며 중대한 인명피해가 발생하지 않은 점 등을 들어 이 사건 사고가 「화학물질관리법」상의 즉시신고 의무대상인 화학사고에 해당하지 않는다고 주장하나, 「화학물질관리법」은 화학물질로 인한 국민건강과 환경상의 위해예방을 목적으로 하고 있고, ‘화학사고’란 작업자의 과실, 시설 결함ㆍ노후화, 자연재해, 운송사고 등으로 인하여 화학물질이 사람이나 환경에 유출ㆍ누출되어 발생하는 모든 상황을 말한다고 되어 있는 점 등에 비추어볼 때, 화학물질의 외부 유출 없이 사업장 내의 밀폐된 공간에서 발생한 사고라고 하더라도 이로 인해 사람에게 유ㆍ누출된 경우에는 그 유ㆍ누출량이나 피해 정도에 관계없이 「화학물질관리법」의 화학사고에 해당된다고 볼 것이다. 나아가 위 인정사실에 따르면 이 사건 사고 발생과 관련하여 작업자 3명이 유ㆍ누출된 수산화나트륨과 접촉하여 병원에 후송된 사실이 있고, 그 중 1명은 3도의 화학적 화상을 입은 사실이 인정되므로, 동 사고는 화학물질관리법령상의 즉시신고 의무대상인 화학사고에 해당한다. 따라서 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다. 다음으로, 청구인은 관련 안내책자에 ‘확인 시점은 유해화학물질 취급자가 업무상 공공연하게 확인할 수 있는 시점’이라고 기재되어 있는 점 등을 들어, 화학물질 관련 신고 업무를 담당하는 환경안전부서에서 사고발생 사실과 임직원의 병원후송 사실을 인지한 시간(11:38경)으로부터 15분 내에 대외기관에 신고를 하였으므로 신고의무 위반사실이 없다고 주장하나, 「화학물질관리법」제43조에 따르면 ‘해당 화학물질을 취급하는 자’(이는 해당 화학물질을 취급하는 사업자 또는 사업장에서 관련 업무를 수행하는 사람 모두를 의미한다고 판단된다)는 화학사고가 발생하면 즉시 대외기관에 신고를 하도록 되어 있으므로, 법상 즉시 신고의 기준시점은 청구인 회사 직원이 수산화나트륨 유ㆍ누출 사실을 확인하고 차단을 시도한 10시 39분경이거나 약품 접촉자에 대한 응급처치가 시행된 10시 50분경이 된다고 할 것이다. 따라서 청구인의 위 주장도 받아들일 수 없다. 마지막으로, 청구인은 이 사건 사고 발생 당시 추가 누출 방지작업 및 작업자 병원후송 등의 사전조치를 하는 과정에서 부득이하게 신고가 지연된 것이라고 주장하나, 이 사건 사고가 평일 근무시간 중에 발생한 점, 청구인 회사의 자체 소방대에 11시 4분경에 신고된 점 등을 고려할 때, 11시 4분경 이후에는 현장 직원이나 그 동료, 자체 소방대 등에 의하여 대외기관에 즉시 신고가 이루어질 수 있었다고 보는 것이 타당하고, 11시 4분경으로부터 약 40분이 경과된 시각에 청구인 회사의 환경안전부서에 의하여 최초 대외신고가 이루어진 것은 회사의 내부절차로 인하여 지연된 것으로 보인다. 그러나 화학사고는 일단 발생하면 환경과 인체에 미치는 영향을 예측하기 어렵고 부지불식 간에 대형재난으로 번질 위험성이 있는 점, 「화학물질관리법」제43조의 즉시신고 의무는 화학물질을 취급하는 자에게 사고발생 초기단계에서 가능한 가장 신속히 신고하도록 하는 것인 점, 그럼에도 ‘화학사고 즉시 신고에 관한 규정’ 등에서 상황별 즉시신고 기준을 규정한 것은 즉시신고를 할 수 있는 자가 중상을 입거나 인명구조, 화학물질 유ㆍ누출 확대 방지를 위한 긴급조치를 우선 수행해야 하는 경우에 한하여 신고지연의 불가피한 사유를 인정한 것인 점 등을 감안할 때, 위와 같은 지연사유는 신고가 지연될 수 있는 부득이한 사유라고 보기 어려운 바, 청구인의 위 주장도 받아들일 수 없다. 한편, ① 사고발생 초기에 방지작업이 이루어진 점, ② 결과적으로 화학물질의 외부유출이 없었고 인명피해도 상대적으로 경미했던 점, ③「화학물질관리법 시행규칙」제49조제1항에는 화학사고 발생 시 화학물질별 유출량ㆍ누출량 및 화학사고 양태(樣態) 등을 고려하여 환경부장관이 정한 기준에 따라 즉시 신고하도록 규정하고 있는데, 화학물질을 취급하는 자라고 하더라도 현실적으로 현장 직원 등이 임의로 대외기관에 직접 신고하기는 어려운 측면이 있는 점, ④ 환경안전부서에서 상황을 인지한 뒤 즉각 신고한 것으로 보아 청구인의 신고 지연에 고의성은 없었던 것으로 보이는 점 등은 청구인에게 유리한 정황이라고 할 것이다. 그러나 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재인 이상 위반자의 고의·과실을 요하지 않고, 이 사건 처분은 즉시신고 의무의 1차 위반에 대한 ‘경고’ 처분으로서 감경할 수 있는 처분이 아니며, 동 처분에는 청구인 회사의 임직원들이 화학사고의 즉시 신고에 대한 인식을 높이고 대응 시스템을 개선하도록 촉구하는 목적도 있는 점 등을 고려하면, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.