환경시험검사법위반 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ☆☆시 ★★구 ○○○○○○로10번길 ●에서 대기분야 측정대행업을 영위하는 법인이다. 피청구인은 2019. 11. 26. 감사원 감사결과 처분요구에 따라 청구인이 「환경분야 시험·검사 등에 관한 법률」(이하‘환경시험검사법’이라 한다) 제18조를 위반하여 무자격자 측정, 공정시험기준 미준수, 시험성적서 허위발행을 하였다는 사유로 영업정지 3개월(2020. 1. 25. ~ 2020. 4. 24.) 처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 내용 가) 청구인은 악취·대기·수질 등 환경분야의 자가측정 업무를 대행하고, 폐기물 분석, 환경위탁관리대행, 환경약품판매, 환경관련 인·허가, 환경시설 관련 업무 등을 목적으로 2005년 9월 설립되어 자가측정 업무대행 등을 수행해 온 환경관련 종합전문기업이다. 나) 피청구인은 2019. 11. 26. 청구인이 환경시험검사법에 따른 대기 자가측정 업무대행을 함에 있어서, 무자격자 측정, 공정시험기준 미준수, 성적서 허위발행을 하였다는 사유로 청구인에 대하여 영업정지 3개월 처분을 하였고, 청구인은 2019. 11. 28.경 통지를 받고 이 사건 처분이 있는 것을 알았다. 2) 이 사건 처분사유 존부와 그 원인된 사실관계 및 대기오염측정제도의 문제점 가) 이 사건 처분사유의 존부와 그 원인된 사실관계에 관하여 (1) 이 사건 처분사유의 구체적 내용 이 사건 처분은 환경시험검사법 제17조제1항제3호, 제7호 및 같은 법 시행규칙 제16조 제1항에 근거하고 있다. 환경시험검사법 제17조제1항에 의하면, ‘시·도지사 또는 대도시 시장은 측정대행업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부에 대한 정지처분을 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제4호, 제6호 또는 제8호에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다’고 되어있고, 그 제3호에는‘고의 또는 중대한 과실로 측정결과를 거짓으로 산출한 경우’가, 그 제7호에는‘제18조의 규정에 따른 준수사항을 위반한 경우’가 규정되어 있다. 한편, 같은 법 시행규칙 제16조제1항 [별표 10] 2. 개별기준 4) 나)의‘고의적으로 측정 결과의 신출근거를 부정확하게 하거나 측정 결과를 거짓으로 산출한 경우’에는 영업정지 3개월에 처하도록 되어 있고, 라)의‘그 밖의 준수사항을 지키지 아니한 경우’에는 경고에 처하도록 되어 있다. 이 사건 처분사유는 청구인이 2017년 대기측정기록부를 발행함에 있어서의 위반사항에 관한 것으로, 이 사건 처분서의 기재에 의하면‘위반일시: 2019. 4. 10.(감사원 확인서 작성일)’로 표시되어 있으나, 감사원이 위 일시에 위반사항의 확인을 받은 내용이 2017년도 대기측정기록부 발행에 관한 것이므로, 이 사건 처분서상 위반일시의 기재는 잘못된 것이다. 또한 처분서의 기재상 이 사건 처분 사유는‘① 무자격자 측정, ② 공정시험기준 미준수, ③ 성적서 허위발행’으로 되어 있다. 원래 감사원은 청구인이 2017년 대기측정기록부 중 202건에 관하여는 부실측정을 하여 발행을 하고, 11건에 관하여는 고의 또는 중대한 과실로 미측정을 한 채 위와 같은 자가측정 업무대행에 관한 측정결과를 거짓으로 산출하여 대기측정기록부를 발행(대기오염물질 부실 측정 및 대기측정기록부 허위 발행)하였다는 것을 문제 삼았다. 그런데 청구인이 청문절차에서 위 11건의 경우에도 미측정을 한 것이 아니라 무자격자가 측정을 한 것일 뿐이라고 이의를 제기하였었는바, 피청구인은 이를 어느 정도 인정하면서도 원래 감사원이 문제 삼은 처분사유를 여전히 유지한 채 무자격자 측정이라는 사유를 추가하였다. 그러나 이 사건 처분의 원인된 사실은 변동이 없는 상황이라고 보아야 한다. (2) 처분사유 ①(무자격자 측정) 관련: 등록되지 아니한 기술인력이 대기측정을 한 행위의 법적 성격과 관련하여 이 사건에서 설령 무자격자에 의한 측정이 문제된다고 하더라도, 이는 환경시험검사법 시행규칙 제17조제2항 [별표 11] 측정대행업자의 준수사항 1.을 위반한 행위에 해당될 뿐이다. 이와 같이 등록된 기술인력이 시료채취 및 측정분석업무를 수행하여야 한다는 원칙은 측정대행업자의 준수사항에 규정되어 있으므로, 무자격자에 의한 측정이 문제된 위반행위에 대해 처분을 내린다고 하더라도 당해 행위에 대하여는 같은 법 시행규칙 제16조제1항 [별표 10] 2. 개별기준 4) 나)의‘고의적으로 측정 결과의 산출근거를 부정확하게 하거나 측정 결과를 거짓으로 산출한 경우’가 적용되는 것이 아니고, 위 [별표 10] 2. 개별기준 4) 라)의‘그 밖의 준수사항을 지키지 아니한 경우’가 적용되어야 할 것이다. 따라서 위 [별표 10]에 따라 피청구인은 위 처분사유 ①에 대하여는‘경고’처분을 내릴 수 있을 뿐이다. 한편, 환경시험검사법 시행규칙에 의하면, 분석요원이나 관련 교육과정을 이수하고 평가에 통과한 자도 시료채취 업무를 할 수 있다. 즉, 환경시험검사법 제18조제2항 및 같은 법 시행규칙 제17조제2항 [별표 11]에 의하면, 시료채취 및 측정·분석은 해당 분야에 등록된 기술인력이 수행하도록 되어 있다. 그런데 같은 법 제16조제1항, 같은 법 시행령 제12조제2항 및 같은 법 시행규칙 제14조제1항 [별표 9]에 의하면, 대기분야에 대한 기술인력으로‘대기환경기사(또는 환경측정분석사)’,‘대기환경산업기사’, 그리고‘분석요원’을 들고 있으므로, 분석요원은 시료채취 업무를 할 수 있음이 분명하다. 위 [별표 9] 비고 7에 의하면, 대기분야에서 국립환경인력개발원이 개설하는 대기 분야 시료채취 교육과정을 이수하고, 해당 교육과정에 포함된 평가를 통과한 사람(교육이수 및 평가통과자) 또한 대기환경기사, 대기환경산업기사 또는 분석요원이 아니더라도 시료채취 또는 현장측정 업무를 할 수 있다고 명백히 규정되어 있다. 위와 같은 명백한 규정 때문에 환경부는 2014년, 2016년 그리고 2017년까지도 일관되게 분석요원도 시료채취 업무를 할 수 있다고 공식적으로 유권해석을 하여 왔다. 따라서 분석요원이 시료채취를 한 경우라면 이는 무자격자에 의한 측정으로 볼 수 없고, 법적으로 아무런 문제가 되지 않는다. 요컨대, 피청구인이 처분사유 ①로 무자격자 측정을 문제 삼고 있으나 분석요원이 측정을 한 경우가 많으므로 그 경우 이를 위법하다고 할 수 없고, 그렇지 않은 경우라고 하더라도, 이는‘경고’처분을 할 사유에 불과하다. (3) 처분사유 ②(공정시험기준 미준수)에 대하여 우선 청구인은 위 처분사유와 관련하여, 일부 대기측정기록부 발행과정에서 대기오염공정 시험기준(이하‘공정시험기준’이라 한다)을 준수하지 못하고 발행한 경우가 있었다는 점은 인정한다. 다만, 이는 환경시험검사법 시행규칙 제16조제1항 [별표 10] 2. 개별기준 4) 법 제18조에 따른 준수사항을 위반한 경우 중 라) 그 밖의 준수사항을 지키지 아니한 경우에 해당하여, 경고처분을 받을 사유에 불과하다. (4) 처분사유 ③(성적서 허위발행)에 대하여 위 처분사유 ③과 관련하여 보건대, 피청구인은 이를 미측정 발행이라는 전제하에서, 청구인이 고의 또는 중대한 과실로 측정결과를 거짓으로 산출하여 대기측정기록부를 발행하였다고 보아 환경시험검사법 제17조제1항제3호, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제16조제1항 [별표 10] 2. 개별기준 4) 나)에 따라 영업정지 3개월에 처할 사유에 해당된다고 보았는바, 실질적으로는 위 처분사유에 의하여 이 사건 처분의 정도가 결정되었다고 볼 수 있다. 즉, 이와 같이 위 처분사유 ③은 [별표 10]의 2. 개별기준에 의하면, 영업정지처분을 받을 사유이고, 위에서 본 바와 같이 위 처분사유 ①, ②는 그 위반사실이 인정된다고 하더라도 경고처분을 받을 사유인바, 위 [별표 10] 1. 일반기준 가.에 의하면, ‘위반행위가 둘 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다’고 되어 있으므로 결국 위 처분사유 ③이 영업정지 3개월의 이 사건 처분에 이르게 한 원인이 되는 사유가 되는 것이다. 그러나 청구인은 위 처분사유 ③에 대하여는 이를 인정할 수 없다. 청구인은 미측정을 한 상태에서 고의 또는 중대한 과실로 측정결과를 거짓으로 산출하여 대기측정기록부를 발행한 바가 없다. 즉, 청구인은 2017년 한 해 동안 대기자가측정 업무를 대행하고 대기측정기록부를 발행하는 과정에서 대기오염물질 측정 자체를 하지 않은 채 대기측정기록부를 발행한 경우(이하‘미측정 허위 발행’이라 한다)는 전혀 없었던 것이다. 피청구인은 같은 사람이 동일 시간에 서로 다른 사업장에 가서 측정한 것으로 발행된 대기측정기록부를 곧바로 미측정 허위 발행으로 간주하여 이를 처분사유로 삼고 있다(미측정 사례 11건). 그러나 이러한 경우에도 청구인은 미측정한 상태로 대기측정기록부를 발행한 것이 아니다. 즉, 위와 같이 같은 사람이 동일 시간에 서로 다른 사업장에 가서 측정한 것으로 대기측정기록부가 발행된 바는 있으나, 이는 그 중 하나를 미측정한 상태로 발행을 한 것이 아니라, 무자격자가 다른 사업장에서 다른 시간에 측정은 하였으나 대기측정기록부를 발행함에 있어서는 무자격자가 자격이 없는 관계로 자신의 이름 대신 자격자(관련자격증 보유자)의 이름으로 대기측정기록부를 발행하는 과정에서 시간을 임의로 동일하게 기재하여 생긴 것일 뿐, 측정 자체를 하지 않았던 것이 아니다. 물론 자격이 없는 자가 측정을 수행한 것이 잘못된 것임을 부인할 수 없을 것이고 청구인도 이에 대하여는 다투지 않는다. 다만, 측정을 하지 않고 대기측정기록부를 발행하는 것과, 측정을 하였으나 측정자가 자격을 갖추지 못한 것은 질적으로 구별되어야 하고, 그에 대한 행정처분의 기준도 다르다는 점을 주장하는 것이다. 만약 위와 같은 사례들을 단순히 미측정 사례로 볼 경우, 일반인들에게 아무런 측정을 하지 않고 측정기록부를 발행해 준 것으로 오해될 소지가 다분하고 이는 대기오염측정결과에 대하여 실제보다 과장된 불신을 초래할 것으로 보인다. 한편, 측정업무는 계측기계를 통하여 이루어지므로 측정자가 무자격자라고 하여도 그 측정치가 크게 잘못될 소지가 적고, 문제된 사례에서 실제 측정을 수행한 직원들은 비록 자격증은 보유하고 있지 않으나 대기오염측정 현장에서 충분한 경험을 보유한 자들이어서 실제로는 자격자 못지않게 측정을 잘 할 수 있는 사람들이다. 따라서 피청구인이 ‘미측정’사례로 분류한 것은‘기준 미준수 측정’으로 보아야 하고, 그렇게 표현하는 것이 어렵다면‘무자격자에 의한 측정’이라고 표현하는 것이 정확한 것이다. (5)“미측정”이라는 확인서를 청구인이 작성하게 된 경위 미측정으로 분류된 11건이 실제로는 미측정이 아니라는 사실은 감사원의 감사 당시에도 청구인이 주장한 내용이다. 사실 감사원 담당공무원이 징구한 확인서에 기재된 미측정 사례 11건의 경우, 실제 적발과정에서 위 담당공무원이“무자격자가 측정한 것이 미측정이다”라며 양식을 건네며 서명을 강력히 요청하여 청구인이 어쩔 수 없이 서명하게 됨으로써“무자격자 측정”이“미측정”으로 분류되게 된 것이다. 즉, 미측정 허위 발행으로 기재된 11건의 경우, 감사원에서“무자격자가 측정한 것이 미측정이다”라며 건넨 위 확인서 양식에 청구인이 미처 그 의미를 제대로 파악하지 못한 채 감사원의 업무에 협조한다는 취지에서 서명을 했던 것뿐이다. 또한 피청구인에게 제출한 2019. 7. 9.자 확인서의 경우에도 피청구인의 업무에 신속하게 협조를 하는 과정에서 그 내용을 미처 정확하게 확인하지 못한 채 감사원에 제출한 확인서와 유사한 내용의 확인서를 그대로 반복하여 작성했던 사정이 있다. (6) 무자격자에 의한 측정의 원인에 관하여 이 사건에서 무자격자가 측정업무를 수행한 것은 대기환경측정업체의 뿌리 깊은 인력난에 기인한 것이었고, 이와 같은 무자격자 측정 등의 문제는 전국적으로 공통된 문제였다. 즉, 이처럼 무자격자가 측정업무를 수행하게 된 것은 청구인이 자격증 보유자를 채용하는 대신 무자격자를 채용하여 인건비를 절감하려 했던 것이 아니라, 자격증 보유자를 채용하려고 부단히 노력하였음에도 불구하고 측정업무를 수행할 수 있는 인력 자체가 한정되어 있고, 그마저도 3D 업무라는 이유 등으로 지원을 기피하여 인력채용이 어려웠기 때문이다. 실제로 청구인은 2018년에만 12차례에 걸쳐 측정업무를 수행할 자격증 보유자 채용공고를 하였으나, 지원자가 거의 없거나 채용된 자가 측정대행업무의 위험성(현장 굴뚝에 올라가서 40분 이상 채취 등) 등을 이유로 퇴사하는 등 구인난을 겪어 왔다. 대기환경기사 등 관련 분야 자격증 소지자가 많은 것도 아니고, 특히 굴뚝에 올라가서 장시간 이루어지는 측정 업무를 수행하려면 현실적으로 45세 이하의 남성에 한정된다는 제약까지 더해져 인력을 구하기가 더더욱 어려운 것이 현실이다. 청구인과 같은 중소규모의 회사에서 1년에 12차례 채용공고를 했다는 것은 사실상 상시 사람을 구하고 있으나 구하지 못하고 있다는 의미이다. 위와 같은 사정으로 청구인의 이 사건 무자격자 측정 내지 기준 미준수 측정 등은 비단 청구인에 국한된 문제가 아니고 전국의 측정대행업계 전반의 공통된 사정이다. 이에 따라 감사원이 전국적인 측정대행업체에 대한 실태감사를 하기에 이르러 이 사건이 불거지게 된 것이고, 전국적으로 대부분의 주요 측정대행업체들이 적발이 되게 된 것이다. 이하 대기오염측정제도의 문제점에 관하여는 항을 바꾸어 상세히 살펴보도록 하겠다. 나) 우리나라 대기오염 측정제도의 문제점 (1) 서론 이 사건 처분의 원인사실과 관련된 문제는 청구인과 같은 특정업체의 개별적인 일탈이나 탈법이라기보다는 현대화된 측정기술과 열악한 업계현황 등을 반영하지 못한 우리나라 대기오염 측정제도의 미비함과 깊이 관련되어 있다. 이 때문에 실제로 청구인 외에도 감사원이 매출액 기준으로 추린 수위 업체 전부에서 공정시험기준을 준수하지 않는 문제가 발생한 바 있다. 따라서 청구인의 이 사건 처분의 원인사실과 관련하여서도 이를 이 사건 처분과 같이 제재적 행정조치나 형사처벌 등의 방법으로 근본적인 문제를 해결할 수는 없고 근본적인 제도개선이 선행되어야만 할 것이다. (2) 공정시험기준의 문제점 현재의 공정시험기준은 수차례 개정되었으나, 정작 이 사건에서 문제가 된 시료채취부분은 무려 30여 년 전 미국·일본 등의 환경 분야 시험방법을 차용한 것이 현재까지 거의 그대로 남아 있어 그간의 기술발달과 사회변화를 전혀 반영하지 못하고 불필요한 기준을 강요하고 있다. 이것이 청구인을 비롯한 관련 업체들이 위 기준을 준수하지 못한 큰 원인이라고 사료된다. 그 예를 들면 다음과 같다. (가) 수분측정 부분: 공정시험기준에 따르면 현장에서 저울을 가지고 다니며 그 무게를 측정하는 방식으로 수분을 측정하도록 규정되어 있다. 그러나 이는 과거에나 필요했던 방식일 뿐, 디지털계측기가 개발된 현재에는 필요 없는 측정방법이다. 그럼에도 불구하고 현재에도 저울을 가지고 다니면서 수분을 측정하지 않으면 공정시험기준을 위반한 것으로 되는 것이 현실이다. (나) Leak Test: 공정시험기준에 따르면 굴뚝의 가스가 외부로 누출되지 않는지 여러 번 확인하도록 규정하고 있고 이를 이행하기 위해서는 상당한 시간이 소요된다. 그러나 이는 어느 정도의 Leak가 발생하곤 했던 과거에는 필요한 과정이겠으나, 사실상 Leak가 발생하지 않거나 발생하더라도 의미 없는 수준에 그치는 현재의 기술상황에서는 불필요한 요식절차에 가깝다. 이러한 이유로 실제로 Leak Test를 철저히 진행하는 업체는 사실상 거의 없는 것으로 알고 있다. 그러나 현재의 공정시험기준에 따르면, Leak Test를 하지 않을 경우 무조건 기준 미준수 측정으로 의율될 수밖에 없다. (다) 먼지시료 채취량 부분: 공정시험기준에 따르면 먼지시료 채취 시 400L이상 혹은 40분 이상 채취하도록 규정되어 있다. 이 역시 과거 기술수준에서는 상당량이나 상당시간 이상의 채취가 있어야만 정확한 분석이 가능하다는 고려에서 규정된 것이겠으나, 그때보다 기술력이 월등해진 현재에는 보다 적은 양이나 보다 짧은 시간의 채취만으로도 정확한 분석이 충분히 가능하다. 특히 공정시험기준이 요구하는 시료 채취시간이 지나치게 길어(총 시료채취시간 2시간, 먼지시료채취시간 40분) 장시간 굴뚝에서 먼지시료채취작업을 하는 것은 작업자의 안전과도 직결되는 것이고, 이것이 해당 업무를 수행할 만한 자격을 보유한 젊은 인력들이 채취업무를 기피하는 큰 이유로도 작용하고 있으므로 이는 반드시 제도개선이 필요한 부분이라고 할 것이다. (3) 이처럼 공정시험기준에서 현대에는 불필요한 과정을 요구하고 있어 규정상 측정 소요시간이 필요 이상으로 길게 책정되어 있고, 국립환경과학원 등에서는 이를 바탕으로 1개의 측정 장비에 대한 유효 측정수를 1일 4기까지만 인정하고 있다. 그러나 위에서 언급한 불필요한 과정 등을 생략하면 측정시간이 짧아져 1일 4기를 뛰어넘는 측정이 충분히 가능하다. 이러한 이유로 청구인을 비롯한 업계에서는 현재의 기술에서는 사실상 필요 없는 절차 등을 생략하고 1일 4기 이상을 측정하기도 하였으나, 감사원이 적발을 하면서는 공정시험기준의 잣대가 그대로 적용되어 1일 4기를 넘는 측정사례가 모두 기준 위반 사례로 의율된 것이다. 따라서 이를 두고 “(기준)미준수 측정”이라고 할 수는 있겠으나, “부실 측정”이라고 하는 것은 부적절하다고 보여진다. 기준 자체가 불합리하고, 기준에 따라 측정하였더라도 어차피 같은 측정치가 나왔을 것이기 때문이다. 다) 업계의 현실을 반영하지 못한 제재 규정 (1) 한편, 청구인과 같은 측정대행업체들은 측정을 의뢰한 사업체들과의 관계에서 소위 “을”의 지위에 놓이게 되고, 의뢰한 사업체의 작업현장 여건에 종속되어 측정을 진행할 수밖에 없으므로 계획성 있는 업무수행이 사실상 불가능한 실정이다. 더욱이 사업체들은 측정대행업체들의 안전보다는 환경지출비용의 절감을 신경을 쓰는 현실이어서 굴뚝에 올라갈 전기선이나 사다리 등이 노후화된 경우가 많아 청구인과 같은 측정대행업체들은 위험을 무릅쓰고 측정업무를 수행하고 있는 실정이다. (2) 그럼에도 불구하고 측정결과가 잘못 기록된 경우에 대하여 “갑”의 지위에서 측정업무를 장악하고 있는 사업체들에게는 500만 원 이하의 과태료가 부과될 뿐인 반면(「대기환경보전법」 제94조제1항제1호),“을”의 지위에서 업무를 수행하는 청구인과 같은 측정대행업체들에게는 영업정지 내지 등록취소의 엄한 제재가 가능하도록 규정되어 있어{환경시험검사법 제17조제1항제3호, 제2항 및 같은 법 시행규칙 제16조제1항 [별표10] 2, 4), 나)항}, 실제 기준 위반이 초래되는 역학관계에 대하여 제재규정이 균형을 이루고 있지 못하고 오히려 힘의 불균형을 더욱 심화시켜 기준 미준수를 부추기고 있는 실정이다. (3) 그리하여 위와 같은 사정이 국회에도 전달이 되어 최근 2019년 8월경 국회에서는 「대기환경보전법」 중 일부개정법률안이 제출되었는바, 위 개정안 제39조제2항에 의하면, 사업자가 측정대행업자에게 측정을 하게 하려는 경우 ① 측정결과를 누락하게 하는 행위, ② 거짓으로 측정결과를 작성하게 하는 행위, ③ 정상적인 측정을 방해하는 행위 등을 하면 아니 되는 것으로 규정되어 있다. 위와 같은 사정에 비추어 보더라도, 현행 환경시험검사법상의 측정대행업체들에 대한 제재 규정은 불합리함을 충분히 알 수 있다. 라) 환경부의 잘못 되거나 일관성 없는 법령 해석 또한 이 사건의 경우 대기환경기사(혹은 환경측정분석사)나 대기환경산업기사가 아닌 분석요원(환경기능사 등)은 시료채취업무를 수행할 수 없고, 그들이 시료채취 업무를 수행한 경우는 기준 미준수 측정인 것으로 의율되고 있는데, 이는 환경부가 2018년 12월경 분석요원은 시료채취업무를 하여서는 안 된다는 입장을 취한 데 기인한 것으로 보인다. 그러나 앞서 상세한 법령 검토를 한 바와 같이, 분석요원은 대기환경기사나 대기환경산업기사가 아니더라도 당연히 시료채취 업무를 할 수 있는 것이다. 이에 따라 환경부 역시 2014년, 2016년, 2017년 일관되게 분석요원도 시료채취 업무를 할 수 있다고 공식적으로 유권해석을 해 왔던 것이다. 그럼에도 불구하고 환경부는 2018년 12월 돌연 태도를 바꾸어 분석요원은 시료채취 업무를 할 수 없다는 듯한 태도를 보였고, 감사원은 위 입장에 따라 분석요원이 시료채취업무를 수행한 경우를 모두 기준 미준수 측정으로 의율한 것으로 보이나, 이는 환경부의 법령해석이 잘못된 것이어서 결코 받아들일 수 없다. 마) 소결 결국 이 사건 처분의 원인사실은 청구인과 같은 어느 개별 측정대행업체의 일탈된 잘못이라기보다는 제도가 완비되어 있지 아니한 현실에서의 부득이한 일탈일 수밖에 없었다고 볼 소지가 충분하다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 처분의 위법성 (1) 처분사유의 부존재 이 사건 처분의 근원이라 할 수 있는 처분사유 ③에 관하여 보건대, 앞서 살핀 바와 같이 청구인은 대기측정기록부를 자격 없는 자가 채취한 시료를 기초로 분석을 하여 발행한 잘못은 있지만, 측정 자체를 아예 하지 아니한 경우는 없다. 그런데도 피청구인은 청구인이 미측정한 상태로 대기측정기록부를 허위 발행하였음을 이 사건 처분사유의 하나로 내세우고 있는바, 이는 사실관계를 오인한 것이다. 또한 앞서 본 바와 같이, 피청구인은 대기환경기사(혹은 환경측정분석사)나 대기환경산업기사가 아닌 분석요원(환경기능사 등)은 시료채취 업무를 수행할 수 없고, 그들이 시료채취 업무를 수행한 경우는 기준 미준수 측정인 것으로 의율하였으나, 관계법령에 의하면, 분석요원은 시료채취 업무를 수행할 수 있다고 보여지므로, 이를 처분사유로 삼은 것도 잘못이다. 따라서 위 부분들 처분사유에 관한 한 이 사건 처분은 부존재하는 처분사유에 근거한 것으로서 위법함이 분명하다. (2) 재량권의 일탈·남용 한편, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고(대법원 2007. 6. 28. 선고 2005두9910 판결, 대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조), 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이다(대법원 1995. 10. 17. 선고 94누14148 전원합의체 판결, 대법원 1997. 5. 30. 선고 96누5773 판결, 대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두1684 전원합의체 판결 등 참조). 그리고 과잉금지의 원칙상 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008다11993 판결, 대법원 2013. 5. 9. 선고 2013다200438 판결 등 참조). 이 사건의 경우 형식상 처분사유가 있다고 하더라도 환경시험검사법 제17조제1항의 규정에 비추어 이와 같은 경우의 행정처분은 행정청의 재량행위라고 할 것인데, 청구인에게는 앞서 살핀 바와 같이, 이 사건 처분의 원인사실과 관계된 행위를 할 수밖에 없었던 부득이한 사정이 충분히 있고, 아래에서 보는 바와 같이, 기타 청구인에게 고려하여야 할 사정들이 충분히 있다 할 것인바, 이러한 사정을 제대로 고려하지 아니한 이 사건 처분은 청구인이 한 행위의 정도에 비하여 너무나 엄청난 불이익을 받게 될 것임에 반하여, 이로 인하여 대기환경보전이라는 관념상의 공익의 의미를 명백히 하는 효과는 있을 것이나 오히려 이 사건의 특수성상 청구인 등에 대한 그러한 제재처분이 결과적으로 공익에도 반하는 결과가 된다는 점에서 이는 비례의 원칙에도 어긋나는 등 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이다. 행정청이 참작하였어야 할 사정들을 다시 한 번 정리하여 본다. (가) 청구인에게는 같은 법 시행규칙에서 정한 처분감경사유가 존재한다는 점에 관하여 같은 법 시행규칙 제16조제1항 [별표 10] 측정대행업자에 대한 행정처분기준 1. 일반기준 다항에 의하면, “처분권자는 위반행위의 동기·내용·횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 그 처분을 감경할 수 있다. 이 경우 그 처분이 영업정지인 경우에는 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경할 수 있고, 등록취소인 경우에는 6개월 이상의 영업정지 처분으로 감경(법 제17조제1항제1호·제4호·제6호 또는 제8호에 해당하는 경우는 제외한다)할 수 있다”고 규정되어 있고 그 해당 사유들이 다음과 같이 규정되어 있다. 대법원은 임의적 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 감경하지 않은 경우 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 취지로 판시하고 있다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결 참조). 청구인의 경우 아래에서 보는 바와 같이, 위 [별표 10]의 측정대행업자에 대한 행정처분기준 1. 일반기준 다.항의 2), 3), 4)에 해당하는 감경사유가 있다고 할 것인바, 청구인에 대하여 전혀 감경을 하지 아니한 것은 명백하게 재량권을 일탈·남용한 것으로 보아야 한다. 청구인은 그동안 장기간 측정대행업무를 행하여 오면서도 이 사건 위반행위 이전에 같은 위반행위로 행정처분을 받은 일이 없다. (나) 청구인에 대한 감사원의 조사대상 총 대기측정기록부 발행건수는 2017년의 206개 대기배출사업장에 대한 9,328건이었는데, 그 중 202건이 기준 미준수 발행이고, 11건이 미측정 발행으로 조사되었는바, 이와 같이 위반건수는 총 213건으로 전체 조사대상의 약 2.2%(213 ÷ 9,328 × 100)로 극히 일부에 불과하다. 특히 미측정 발행 건수는 전체 조사대상의 0.11%(11 ÷ 9,328 × 100)에 불과한 수치(즉, 1,000건당 한 건 정도에 불과한 것)이다. (다) 청구인에게 문제가 된 측정결과들 자체는 잘못되었다고 단정하기 어렵다. (라) 무자격자가 측정업무를 수행한 것은 대기환경측정업체의 뿌리 깊은 인력난에 기인한 것이었고, 이 때문에 무자격자 측정 등의 문제는 전국적인 공통된 문제였다. 청구인도 자격자를 채용하기 위하여 갖은 노력을 다하였으나 무위로 돌아갔다. (마) 이 사건 처분의 원인사실과 관련된 문제는 청구인과 같은 특정 업체의 일탈이나 탈법이라기보다는 현대화된 측정기술과 열악한 업계현황 등을 반영하지 못한 대기오염 측정제도의 미비함과 깊이 관련되어 있다. 이 때문에 실제로 청구인 외에도 감사원이 매출액 기준으로 추린 수위 업체 전부에서 공정시험기준을 준수하지 못하는 문제가 발생한 바 있다. (바) 현재의 공정시험기준은 수차례 개정되었으나, 정작 이 사건에서 문제가 된 시료채취부분은 무려 30여 년 전 미국·일본 등의 환경분야 시험방법을 차용한 것이 현재까지 거의 그대로 남아 있어 그간의 기술발달과 사회변화를 전혀 반영하지 못하고 불필요한 기준을 강요하고 있다. 이것이 청구인을 비롯한 관련 업체들이 위 기준을 준수하지 못한 큰 원인이라고 사료된다. (사) 앞서 살핀 바와 같이, 현재의 제재 규정은 측정대행업체들이 속한 업계의 현실을 반영하지 못하고 있다. 청구인과 같은 측정대행업체들은 측정을 의뢰한 사업체들과의 관계에서 을의 지위에 놓이게 되고, 의뢰한 사업체의 작업현장 여건에 종속되어 측정을 진행할 수밖에 없으므로 계획성 있는 업무수행이 사실상 불가능한 실정인데도 측정대행업체들에 대하여만 과도한 행정처분 등의 제재가 따르고 있는 것이다. (아) 또한 환경부는 시료채취 가능자격자에 대한 유권해석을 잘못하고 있거나 이에 대해 일관성 없는 태도를 보여 기준 미준수 측정문제를 촉발시켰다. 즉, 이 사건의 경우 대기환경기사(혹은 환경측정분석사)나 대기환경산업기사가 아닌 분석요원(환경기능사 등)은 시료채취업무를 수행할 수 없고, 그들이 시료채취 업무를 수행한 경우는 기준 미준수 측정인 것으로 의율되고 있는데, 이는 환경부가 일관성이 없이 2018년 12월경 분석요원은 시료채취업무를 하여서는 안 된다고 종전 입장을 변경한 데 따른 것인바, 이러한 입장변경이 타당하다고 보기도 어렵다. (자) 나아가 청구인과 같은 측정대행업체들은 본질적으로 중소기업들인바, 몇 개월의 영업정지처분을 받는 것만으로도 사실상 매달 지출되는 경비 등을 감당하지 못하여 회사의 존립자체가 어려워질 수 있는 상황이다. 따라서 위와 같은 영업정지처분 등으로 관련 업체들이 줄줄이 폐업할 수밖에 없게 됨으로써 국가 경제적으로도 바람직하지 않은 결과를 초래할 수도 있을 것이다. (차) 이 사건에 대하여는 정부 정책상 배려의 필요성도 강하게 요구되는바, 이에 관하여는 항을 바꾸어 좀더 상세히 살펴보도록 하겠다. (카) 측정대행업에 대한 정부 정책상 배려가 절실히 필요한 상황이라는 점에 관하여 2017년 12월말을 기준으로 전국의 대기자가측정대행업체 수는 약 177개이고, 기술인력은 1,739명(측정인력 1,370명, 분석인력 369명)인데, 전국 대기배출사업장에 설치된 자가측정 대상 배출구는 133,834개이다. 그런데 대기자가측정은 대기환경기사를 통해 이루어지도록 엄격히 규정하고, 반드시 2인 1조를 구성하도록 요구하고 있는 반면 대기환경기사 및 그 보조인력 공급이 매우 제한적인 상황이어서 도저히 정상적인 측정을 기대할 수 없다. 대기측정대행업을 등록하기 위하여는 기술인력 3인(해당분야 기사 1인, 산업기사 1인 및 분석요원 1인)을 보유하여야 한다. 그러나 환경측정대행업체의 근무 여건으로 현장 측정 및 시료채취 업무에 대학을 졸업하거나 자격증을 보유한 고급 인력들을 확보하는 것이 매우 어렵다. 특히 현장 시료채취 업무는 자격증의 보유 여부에 따른 채취능력 차이가 크지 않음에도 불구하고 자격증을 요구하고 있어, 기업의 인건비 상승 및 인력 채용 어려움이 가중되고 있다. 더욱이 측정대행업체들이 저가입찰 경쟁에 내몰리게 되어 업체의 존속을 위해 원가에도 미치지 못하는 수준으로 입찰을 할 수밖에 없는 사정이 있다. (타) 측정대행업자지정제도가 1994년에 폐지되고 등록제로 전환됨에 따라 신규로 측정대행업 시장에 진입하는 업체는 거래처를 확보하기 위해 적정 가격보다 낮은 가격으로 입찰에 참여하고, 기존 업체는 대기배출사업장을 신규 업체에 빼앗기지 않기 위하여 더 낮은 가격으로 입찰하는 등 과당경쟁이 심화되고 있다. 2007년에는 공정거래위원회가 환경측정대행업의 측정수수료 고시제도를 폐지하여 수수료 하한이 사라지게 되자, 측정대행업체들이 수주를 위하여 무한가격 경쟁에 뛰어들게 된다(이 사건 단속이 이루어진 2017년 당시 형성되어 있던 측정대행 수수료는 1개 배출구에 약 10만원 내지 15만원으로 턱없이 낮았다. 현재는 1개 배출구 당 수수료는 30만원 내외이다). 대기배출사업장에서도 측정대행업체의 이러한 현실을 알고 측정대행업체에 수수료를 더 낮추어 달라고 요구하는 악순환이 반복되고 있다. 문제가 생기더라도 현행법에 따르면 측정대행업체에게만 행정처분이나 처벌이 부과되므로, 배출사업장의 불합리한 요구가 이어지고 있다. 하지만 측정대행업자는 완전히 을의 위치에 있기 때문에 사업자의 요구를 사실상 거부하기 어렵다. (파) 대기배출사업장은 오염물질 발생량에 따라 1종에서 5종까지로 나뉜다. 대기오염물질 발생량이 많은 1종 내지 3종 사업장은 전담 환경기술인을 두는 등 환경오염에 대한 경각심이 있어 측정대행업체와 사업장 사이에 긴밀하게 업무협조가 이루어질 수 있었고, 이로 인해 청구인이 2017년 수행한 대기측정대행 업무 중 1종 내지 3종 사업장에 대하여는 미측정 발행이나 부실측정 발행이 단 한 건도 없었다. 반면 4, 5종 사업장의 경우 대기측정은 반기에 1회 이루어지는데, 영세한 업체가 많아 가동시간이 일정하지 않고, 전임 환경기술인이 없는 경우가 대부분이다. 측정대행업무 수행을 위해서는 사업장의 협조가 필수적이지만, 청구인이 사전에 일정을 충분히 조율하고 사업장에 방문하더라도 담당자의 부재나 무관심, 그리고 현장업무에 방해가 된다는 이유로 측정업무에 소홀한 경우가 많아 청구인의 측정대행업무 수행에 현실적인 어려움이 굉장히 많다. (하) 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염·훼손을 방지하고 오염·훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙으로 한다는 것이 「환경정책기본법」상 명시되어 있는 오염원인자 책임원칙이다(「환경정책기본법」 제7조 참조). 자가측정의무가 있는 사업장들은 이익을 얻기 위해 환경오염을 자행하는 오염원인자로서 대기오염을 최소화하기 위해 스스로 노력하여야 함에도, 이러한 법률상의 의무를 측정대행업체에 떠넘기는 한편 측정업무에도 최소한의 협조조차 하지 않는 것이 현실이다. (거) 환경부를 비롯한 국가 및 지방자치단체들 또한 이러한 대기자가측정 대행업체의 구조적인 문제점을 잘 알고 있었음에도 불구하고, 불완전한 제도로 인한 리스크를 대기자가측정 대행업체들에게 모두 전가시킨 채, 아무런 제도개선의 노력 없이 방치를 하였다는 점에서 그 책임이 적지 않다고 할 것이다. (너) 한편, 이번에 전국적으로 적발되어 행정처분을 받게 되는 업체들의 수는 39개이다. 상당수는 영업정지기간 중의 영업을 하였다는 이유로 등록취소 처분 대상이고, 청구인은 무자격자 측정, 공정시험기준 미준수, 성적서 허위발행을 이유로 3개월 영업정지의 이 사건 처분을 받게 된 것이다. 기존에 편법적인 측정이 이루어질 때에는 1개조가 1일 약 10개의 배출구를 측정하였는데, 대기오염공정시험기준에 따라 정상적인 방법으로 측정을 할 경우 1개조가 측정할 수 있는 배출구 수는 그 절반에도 미치지 못한다. 국립환경과학원이 2016년 11월 작성한 ‘자가측정대행제도 신뢰성 확보방안 마련’에 따르면, 현실적인 분석가능 측정개소는 2~3개에 불과하고, 4, 5종 사업장의 비협조적 태도를 고려하면 실제로 하루에 측정할 수 있는 양은 더 줄어들게 된다. 만약 대기자가측정 대행업체 중 약 20%가 넘는 39개 업체에 대해 영업정지 내지 등록취소가 그대로 유지될 경우, 그렇지 않아도 부족한 대기측정업체의 인력이 더욱 부족하게 되어, 전국적으로 많은 업체들이 제때에 대기측정을 하지 못하는 불상사가 발생할 우려가 매우 크다. 이러한 사정들을 모두 고려해 볼 때 이 사건의 경우 정부정책상 처분의 감경이 절실히 필요한 경우에 해당한다 할 것이다. (3) 달성하려는 공익에 비해 침해되는 사익이 지나치게 크다는 점에 관하여 이 사건 처분이 그대로 유지되는 경우 청구인은 더 이상 영업을 계속할 수 없게 될 것으로 보여, 사실상 영업(등록)취소와 같은 결과를 가져온다. 이 사건 처분이 유지되는 경우, 영업정지 기간에 더하여 현장평가를 재실시(정도관리 등)하여야 하는 등의 이유로 청구인은 최소 6개월 이상 영업이 불가능하게 된다. 6개월 이상 영업을 하지 못하는 경우 기존 거래처가 모두 떠나게 되어 폐업을 해야만 하는 상황이다. 한편, 청구인이 1종 내지 3종 사업장과 사이에 체결한 측정대행계약은 최장 2020년경까지 잔여기간이 남아 있는바, 청구인에 대하여 이 사건 처분이 유지되는 경우 청구인과 계약한 사업장들은 대기자가측정 의무를 제때에 이행하지 못하게 될 우려 또한 있다. (4) 청구인에 대하여 기타 특별히 참작할 사유에 관하여 청구인은 2005년에 설립되어 업력 14년차이고, 사원수가 80명에 이르는 기업이다. 전문성과 자부심을 갖고 대기측정업무에 임하기 위해 대기측정대행업경력 25년이 넘는 직원을 어렵게 영입하였다. 2009년 9월에는 기업부설연구소를 열어 전문성을 키우기 위해 노력하였고, 경영혁신형 중소기업 및 기술혁신형 중소기업으로 인정받은 바 있다. 신중하지 못한 처사로 물의를 빚어 청구인의 대표자는 이번 일을 계기로 깊이 반성하고 있다. 짧지 않은 기간 사업을 영위해 왔지만 이 건과 같은 위반행위를 한 것은 이번이 처음이다. 앞으로는 업무수행 중 일어날 수 있는 잘못을 최대한 줄이기 위해 시료채취 단계마다 검증의 강도를 높이고 철저한 모니터링을 하고 있을 뿐만 아니라, 측정대행업자의 준수사항도 성실히 지켜나가기 위해 최선을 다하고자 한다. 나) 이 사건 처분의 부당성 백보를 양보하여 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하거나 이를 남용한 것이 아니라고 할지라도, 위에서 살핀 여러 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분은 위와 같은 여러 사정들을 제대로 감안하지 아니한 부당한 재량의 행사에 따른 것으로 최소한 부당한 처분에 해당됨은 분명하다고 할 것이다. 4) 결론 피청구인은 사실관계를 오인하여 잘못된 행정처분기준을 적용하였다. 관련 법령이나 환경부 유권해석에 의하면, 분석인력 또한 시료채취 업무를 할 수 있다. 그리고 등록된 기술인력이 아닌 자가 시료채취를 한 경우 이는 불처분 내지 경고처분 대상이 될 뿐이다. 앞서 본 바와 같이 수요에 비하여 관련 분야 자격증 소지자가 부족하고, 특히 높은 굴뚝에 올라가서 장시간 이루어지는 측정업무를 수행하는 것도 기피요인이 되며, 더욱이 45세 이하 남성에 한정된다는 제약까지 있어 현실적으로 충분한 전문인력을 구하는 것이 거의 불가능한 현실적인 여건상 개별업체들의 부득이한 위반행위에 대하여 일률적으로 제재를 가하는 것보다 자격요건 완화 및 대행수수료 현실화와 같은 제도적인 개선이 선행되어야 할 때이다. 따라서 이와 같은 사정 등 청구인에 참작하여야 할 사정들을 완전히 도외시한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하거나 부당함이 분명하다고 할 것이므로, 이 사건 처분을 조속히 취소하여 주기 바란다. 【보충서면】 5) 피청구인의 주장에 대하여 (1) 전체적인 내용과 관련하여 (가) 피청구인은, 감사결과에 따르면 청구인이 측정대행업 시장에서 형성된 낮은 측정수수료 등으로 인하여 실제 측정이 가능한 능력보다 많은 배출사업장과 측정대행계약을 체결하였으며, 정해진 시간 내에 한정된 인력과 장비로 모든 배출사업장의 측정업무를 수행하기 불가능하였기 때문에 정해진 시간보다 짧게 시료채취를 하는 등 공정시험기준을 준수하지 않고 정상적으로 측정한 것처럼 대기측정기록부를 발행하거나, 실제 측정을 수행하지 않고서 대기측정기록부를 발행하는 사업장을 별도로 관리하였다고 주장한다. (나) 그러나 청구인은 해당분야의 시료채취와 관련한 어려운 인력난으로 인하여 부득이 무자격자인 환경관련학과 졸업자 또는 비전공자를 고용하여 시료채취 자체 교육 후 시료채취를 하도록 하였지 공정시험기준을 전적으로 미준수하거나 전혀 측정을 하지 아니한 채 대기측정기록부(성적서)를 허위발행하지는 않았다. (다) 청구인 측이 확인서에 서명·날인 등을 한 것은, 감사원 측에서 기획감사를 하면서 감사원 직원이 위 감사가 제도개선을 위한 것이라는 취지의 회유를 하는 한편, 서명을 하지 않으면 압수수색 등을 한다는 식의 강압적인 말로 겁을 주어 어쩔 수 없이 서명·날인 하게 되었던 것뿐이다. (라) 따라서 청구인이 미측정한 채 대기측정기록부(성적서)를 허위발행하였음을 전제로 피청구인이 청구인에 대하여 환경시험검사법 제18조 위반을 이유로 같은 법 시행규칙 제16조제1항 [별표 10] 제2호제4목 나)에 의하여 이 사건 영업정지 처분을 한 것은 부당한 것이다. 이하에서는 위 내용들에 관한 피청구인 측 주장에 대하여 보다 상세히 반박하고자 한다. (2) 공정시험기준 미준수와 관련하여 (가) 피청구인은 공정시험기준 미준수 사실에 대하여는 청구인이 이를 인정하고 있다고 주장한다. 그러나 청구인이 인정한 것은 청구인이 공정시험기준을 미준수의 경우도 있었다는 것뿐이며, 그것도 법을 무시하는 소위 엿장수 마음대로식의 업무태도 때문이 아니라 현실적, 제도적 문제점으로 인한 부득이한 측면에 관하여 어쩔 수 없이 그렇게 할 수밖에 없었던 사정 때문이었다는 점은 이미 주장한 바와 같다. 한편, 답변서에서 피청구인이 주장하는 바와 같은 내용은 공정시험기준 미준수에 해당되지 않는 경우이다. (나) 우선 피청구인은, 자외선/가시선분광법에서는 흡입유량을 1L/min 정도로 한다고 규정하고 있는데 동○○품(주) 등에서 시료를 채취하면서 기록한 55건의 시료채취기록부에는 일괄적으로 염화수소 흡인유량을 2L/min으로 기록하고 있다는 점과 시료채취량 또한 일괄적으로 45L로 기록하고 있다는 점 등을 문제 삼고 있다. 그러나 우선 염화수소에 관하여 구 「대기오염물질공정시험기준」(2017. 11. 17. 국립환경과학원고시 제2017-51호로 일부개정되기 이전의 것, 이하‘공정시험기준’이라 한다)에 의하면,‘시료의 흡입유량은 최고 2L/min 정도(염화수소 등과 같이 완전히 흡수되는 것이 확인한 경우에는 4L/min)로 한다. 채취하는 시료량은 시료 중의 분석대상 성분의 농도에 따라 증감한다’로 기재되어 있으므로(시험기준 1. 총칙, 시료채취 및 일반시험방법 중 대기오염공정시험기준 ES 01111 배출가스 중 가스상물질 시료채취방법 4.0 시료채취장치의 취급 4.2 흡수병을 사용할 때 취급법 4.2.2 참조), 위와 같이 염화수소 흡인유량을 2L/min로 기록하였다는 점을 들어 이를 잘못된 것이라고 단순하게 결론지을 수는 없다. 물론, 시험기준 중 시료 채취방법에 의하면,‘흡입펌프를 작동시켜 시료기체를 흡수병으로 흘려보낸다. 이때 유량조절용 콕을 조절하여, 유량을 1L/min 정도로 한다’고 기재되어 있기는 하다(시험기준 2. 배출가스 2-1. 배출가스 중 무기물질 대기오염공정시험기준 ES 01305 배출가스 중 염화수소 ES 01305.2 배출가스 중 염화수소 - 싸이오시안산제이수은 자외선/가시선분광법 5.0 시료채취 및 관리 5.1 시료의 채취방법 5.1.2.10 참조). 그러나 그에 관한 각주에‘염화수소가 흡수액에 완전히 흡수되는 것이 확실한 경우에는 유량을 4L/min까지 증가시켜도 된다’고 명시되어 있고, 또한 시험기준 ES 01305 배출가스 중 염화수소 1.0 일반적 성질에,‘염화수소는 수소와 염소로 이루어진 화합물인 기체로서, 물에 매우 잘 녹아 20℃에는 같은 부피의 물에 477배가 녹는다’고 기재되어 있으므로, 청구인이 염화수소량을 2L/min로 채취한 것이 공정시험기준을 준수하지 않은 것이 아닌 것이다. 또한 피청구인은, 청구인이 염화수소 시료채취량을 일괄적으로 45L로 하였다고 하여 이를 탓하나, 위 시험기준에 의하면,‘시료기체를 약 40L 채취’하도록 기재되어 있고(시험기준 2. 배출가스 2-1, 배출가스 중 무기물질 ES 01305 배출가스 중 염화수소 01305.2 배출가스 중 염화수소 - 싸이오시안산제이수은 자외선/가시선분광법 5.0 시료채취 및 관리 5.1 시료의 채취방법 5.1.2.10 참조), 한편‘기체 중의 농도 표시는 표준상태(0℃, 1기압)의 기체 용적을 뜻한다’고 기재되어 있으므로(시험기준 ES01000 총칙 2.0 화학분석 일반사항 2.4 농도표시 2.4.6 참조), 약 45L를 채취하여야만 표준상태(0℃, 1기압)로 환산한 양이 약 40L가 되기 때문에 그렇게 한 것이다. 뿐만 아니라, 같은 해당 부분 각주[3]에도‘염화수소 농도에 따라 적절히 증감 가능하다’고 기재되어 있으므로 위와 같은 양의 채취가 잘못일 수 없다. 결국 청구인이 염화수소 흡인유량을 2L/min으로, 시료채취량을 45L로 하였다 하여 염화수소에 관한 공정시험기준을 준수하지 않은 것이 될 수 없다. (3) 피청구인은, 2017. 1. 6. ㈜대○○틸에서 측정한 SOx 분석값은 실험일지에 ND(none data)로 기록되어 있지만, 분석일지 산출식은 임의로 계산값(8.89ppm)이 기록되어져 있고, 최종 발행된 대기측정기록부에도 임의의 결과값(8.89ppm)으로 기록하여 발행된 사실이 있다고 주장한다. 그러나 이는 청구인 직원의 단순한 업무 실수를 피청구인은 과대해석하고 있는 것이다. 실험일지에 ND(none data)라는 내용이 표기된 것은 사실이지만 산출식을 임의로 넣은 것이 아니고, 청구인 직원이 업무를 꼼꼼하게 하지 아니한 작성상의 실수를 범한 것뿐이다. 만약 청구인이 고의로 결과식을 입력할 생각이었다면 불검출로 작업하는 것이 편한데 굳이 8.89ppm이라는 숫자를 다시 가공하여 기재할 이유가 없다. 또한 배출사업장에 잘 보이려면 숫자를 낮춰줘야지 굳이 위와 같이 높여서 기재한다는 것은 말이 안 되는 것이다. 참고로 SOx의 배출허용기준은 500ppm이다. 결국 공정시험기준 미준수에 관하여는 청구인이 잘못된 부분이 있다고 하더라도, 이는 경고처분을 받을 사유에 불과하다. (4) 미측정으로 인한 대기측정기록부(성적서) 허위발행 여부에 관하여 피청구인은 미측정으로 분류된 11건은 무자격자가 측정하였다는 청구인의 주장에 대하여, ① 청구인이 실제 측정을 실시하였다는 무자격자 명단을 미제출하였고, ② 기술인력으로 등록되지 않은 20명으로 하여금 측정업무를 수행하게 하고 그 은폐를 위하여 차량운행일지를 보고용과 비보고용으로 이중으로 작성·관리하였으며, ③ 차량운행일지, 시료채취기록, 대기측정기록부를 대조하여 볼 때 출장자와 시료채취자가 불일치하고, 업무일지상 기록된 실제 출장자가 아닌 다른 사람을 시료채취자로 기록하여 발급한 대기측정기록부는 모두 허위 발행 기록물에 해당하며, ④ 시료채취의뢰서에 시료채취자뿐만 아니라 해당 배출업소 직원도 동일 시간대에 서로 다른 장소에서 측정업무를 하거나 시료채취협장을 입회하였다고 기재되었다는 점 등에 비추어 이는 근거가 없다고 주장한다. 그러나 거듭 설명하지만, 청구인은 분명히 무자격자일망정 청구인의 직원들을 보내서 시료채취를 하고 측정업무를 수행하도록 한 것이 사실이고, 결코 미측정을 한 채 대기측정기록부(성적서)를 허위로 발행한 사실이 없다. 청구인은 과거부터 지금까지도 대기환경기사 자격증을 소지한 시료채취직원을 모집하고자 부단히 노력하였다. 일례로 2018년에는 매월 1회 또는 그 이상으로 인력수급을 위해 스카웃 제의, 복리후생향상, 직원복지개선 등 다방면으로 구인을 위하여 노력하였지만 1명을 채용하면 시료채취하는 일이 힘들다고 2명이 퇴사하는 일이 다반사였다. 청구인으로서는 이런 어려운 현실을 반영하지 않고 무조건 법규정을 엄격한 각도에서만 해석하는 행정기관에 대해 서운한 마음을 금치 못한다. 피청구인은, 청구인이 현실을 반영하지 않은 환경시험검사법에 따른 업무공백을 막으려고 무자격자를 고용하여 시료채취를 한 것을 마치 대기환경오염의 주된 원인인 양 주장하고 있으나, 이는 제도개선에 힘써야 하는 행정기관에서 본분을 망각하고 모든 책임을 측정업체에게만 떠넘기는 것임을 보여주는 것이다. 감사원이 2019. 4. 8. 11:00에 전화하여 당사 방문 예정을 통보하고 같은 날 13:00에 방문하여 환경부의 업무태만을 운운하며 신속한 환경시험검사법의 자가측정제도를 개선하려면 모든 자료를 가감없이 보여주고 협조하여야 된다는 말에 청구인은 그 말을 그대로 믿고 숨기거나 버티기식의 대응이 아니라 그간의 불합리한 점과 기술인력 채용의 어려움 등을 토로하며 진심으로 협조하였지만 청구인에게 돌아온 것은 영업정지 3개월이라는 이 사건 처분뿐이었다. 차량운행일지 등을 구체적으로 살펴보더라도, 반드시 청구인이 적극적인 조작의 취지에서 그러한 기재가 이루어졌다고 단정할 수 없다. 나아가 위와 같은 서류들 기재상의 상이가 있다 하더라도 그것이 각 서류의 신빙성을 탄핵하는 자료가 될 수 있을지언정 그 사실만으로 곧바로 해당 부분에 관하여 측정 자체가 없었다는 직접적인 증거가 될 수는 없는 것이다. 특히 미측정하였다는 점에 대한 입증책임은 피청구인에게 있는 것인데 그러한 사실만으로 청구인의 미측정 사실이 입증되었다고 볼 수 없는 것이다. 또한 피청구인은, 아래에서 보는 바와 같은 차량운행일지, 업무일지, 측정의뢰서 내용상 인원이 불일치하여 청구인의 주장이 허위라고 하지만 업무일지는 감사대상물이 아니고 자체로 대표자에게 업무에 대한 보고를 하려고 작성한 내용이므로 보다 사실에 입각한 내용이라고 할 것이고, 다만 차량운행일지와 측정의뢰서는 감사대상인데 대기환경기사 자격증 소지자가 부족하여 동일인이 동일 시간대에 여러 군데로 나눠서 보고할 수밖에 없었던 사정 때문에, 부득이 차량운행일지와 측정의뢰서에는 실제 시료채취자와 일치하지 않은 경우가 기재된 것일 뿐인바, 그러한 불일치한 기재가 잘못이라고 하더라도, 청구인이 해당 배출시설 사업장에 대해 측정을 실시하였던 것만은 분명한 것이다. 아래에서는 피청구인이 차량운행일지, 업무일지, 측정의뢰서 내용상 인원 등이 불일치하여 청구인의 무자격자 및 허위성적서 발행 내역의 근거라며 제출한 증거자료들을 구체적으로 살펴보겠다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024121"></img> 2017. 6. 12. 차량운행일지 등의 기재는 다음과 같다. 위 증거자료에서 실제 시료채취자는 ◎◎◎, 소◇◇, 변◆◆이다. 그러나 소◇◇과 변◆◆이 환경공학과와 화학과를 졸업하였지만, 대기환경기사 자격증이 없으므로 부득이 차량운행일지에는 시료채취자로 ◎◎◎ 외 1을, 측정의뢰서에는 ◎◎◎와 이□□을 기재한 것이다. 이와 같은 업무처리상의 부득이한 사정 때문에 차량운행일지, 업무일지, 측정의뢰서 기재상 동시간대에 타 업체 시료채취라는 중복이 발생하게 된 것도 사실이지만 청구인이 실제로 측정을 하지 않고 허위의 성적증명서를 발행한 것이 아니다. 그리고 2017. 8. 10., 같은 해 7. 25., 같은 해 12. 18.은 모두 위 증거자료와 같은 방식으로 작성된 것이므로 동일하게 설명할 수 있다. 한편 2017. 6. 7, 같은 해 6. 12.의 증거자료에서는 업체명에 S○○○(▽▽)이 누락되고, 업무일지상의 시료채취자 및 측정의뢰서상 기재가 일부 달리 기재되어 있으나, 이는 단순한 업무상의 착오 기재에 불과하다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024127"></img> 2017. 6. 28. 차량운행일지 등의 기재는 다음과 같다. 위 업무일지에 차량 ◐◐◐◐ 관련 내용이 첨부되었으나, 이는 단순한 오기이다. 또한 2017. 12. 18.의 증거자료에서 업무일지에 차량 ♤♤♤♤에 기재되어야 하는 업체를 차량 ****에 기재하였으나 이것도 단순한 오기일 뿐이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024129"></img> 2017. 7. 25. 차량운행일지 등의 기재는 다음과 같다. 위 측정의뢰서에 대기환경기사가 아닌 수질환경기사 김＃＃과 소음진동산업기사 이●●이 기재되어 있으나, 실제로는 차량 ◎◎◎◎으로 S○○○(▽▽)에 화학분석기능사인 이◇◇, 장♤♤이, 차량 ◆◆◆◆으로 ○텍☆☆에 대기환경기사인 김□□, 환경기능사인 문■■이 각각 본인들 업무 후 합류하여 시료채취업무를 지원, 수행하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024125"></img> 2017. 7. 25. 차량운행일지 등의 기재는 다음과 같다. 위 업무일지에도 대기환경기사가 아닌 수질환경기사 배▲▲가 기재되어 있으나, 실제로는 차량 63▽▽으로 화학분석기능사인 안▼▼, 화학분석기능사인 장♤♤이 본인들 업무수행 후 합류하여 시료채취업무를 지원, 수행하였다. 이상과 같이 피청구인이 제출한 위 증거자료들만으로는 그것이 청구인의 성적서 허위발행을 뒷받침하는 근거가 될 수는 없다. (5) 청구인이 행정처분을 받은 전력에 관하여 청구인은, 2016. 7. 15. □□도 기후대기과 지도·점검 시 1개 사업장의 1개 시설에 대하여 시료채취기록부가 보관되어 있지 않다는 이유로 적발되어(위 이외에 다른 법위반 사실은 발견되지 않았음이 기재되어 있다) 경고처분을 받은 사실이 있었다. 그런데 위 사실은 지극히 경미한 사안이었고 오래된 것이어서 청구인은 이를 제대로 자각조차 못하고 그동안 일체의 행정처분을 받은 바가 없다고 생각하여 왔고, 이 사건에서도 그와 같이 주장했었다. 그러나 청구인으로서는 결코 이를 고의로 숨긴 것이 아니다. 2005년부터 지금까지 약 15년에 가까운 기간 동안 위와 같이 거의 무시할 수 있을 만한 위 행정처분 단 한 차례 외에는 범법으로 적발된 바가 전혀 없었다는 것은 청구인이 지극히 적법하게 업무를 처리해 왔다는 것을 말해준다. 한편, 청구인이 위와 같이 과거에 행정처분을 받은 사유는 이 사건에서의 처분사유와는 관계가 없는 것으로서, 이 사건 처분사유들은 모두 1차 위반에 해당하는 것이다. 6) 결론 그렇다면, 피청구인의 주장은 전혀 이유 없고, 청구인의 주장은 이유 있으므로, 이 사건 심판청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 이 사건은 감사원 감사(대기분야 측정대행업 관리실태)결과, 감사원이 피청구인에게 청구인에 대한 영업정지처분을 요구하여 행정처분한 사항이다. 감사원은 대기분야측정 대행업체가 자가측정 대행업무를 적정하게 수행하였는지를 점검하여 현행 측정대행업체 관리제도의 미비점을 보완·개선하고 대기오염물질 자가측정제도의 실효성을 확보하기 위해 청구인을 포함한 전국 40개 업체를 대상으로 2019. 4. 1.부터 같은 해 4. 19.까지 감사를 실시하였다. 나) 감사결과, 청구인은 측정대행업 시장에서 형성된 낮은 측정수수료 등으로 인해 실제 측정이 가능한 능력보다 많은 배출사업장과 측정대행 계약을 체결하였으며, 정해진 기간 내에 한정된 인력과 장비로 모든 배출사업장의 측정업무를 수행하기 불가능하였기 때문에 공정시험기준을 준수해야 한다는 사실을 알고 있었음에도 정해진 시간보다 짧게 시료채취 하는 등 공정시험기준을 준수하지 않고 정상적으로 측정한 것처럼 대기측정기록부를 발행하거나, 실제 측정을 수행하지 않고 대기측정기록부를 발행하는 사업장을 별도로 관리하였고, 2017년 한 해 동안 107개 사업장에 대해 202건의 대기측정기록부를 공정시험기준을 준수하지 아니하고 부실측정 후 발행하였으며, 11개 사업장에 대해 11건의 대기측정기록부를 미측정 후 허위 발행한 사실이 확인되었다. 다) 감사원은 청구인의 위반내용과 함께 환경시험검사법 제17조제1항제3호에 의거 영업정지처분 하도록 피청구인에게 처분요구통보를 하였으며, 피청구인은 위반내용에 대한 청문을 실시한 후 보강조사를 거쳐 환경시험검사법 제18조 위반을 이유로 같은 법 시행규칙 [별표 10] 제2호제4목나항을 적용하여 2019. 11. 26. 청구인에게 3개월의 영업정지처분을 하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인은 감사원 감사 당시 2017년 한 해 동안 107개 사업장에 대해 202건의 대기측정기록부를 공정시험기준을 준수하지 않은 채 발행한 사실과 11개 사업장에 대해 11건의 대기측정기록부를 미측정 후 허위 발행한 사실을 2019. 4. 10. 감사원에서 작성한 확인서에 서명날인 함으로써 환경시험검사법 위반사실을 인정하였다. 청구인 소속 직원 주♠♠은 2017. 1. 10. 금○○○기(주)에게 발행한 성적서가 공정시험기준을 준수하지 않고 발행한 기록부임을 확인하였으며, 2017. 6. 19. 에○○○○○탈에 발행한 성적서가 미측정 후 발행한 기록부임을 확인한 사실이 있다. 나) 청구인은 영업정지처분에 앞서 실시한 청문과정에서 공정시험기준을 준수하지 않은 사실은 인정하였으나, 미측정 후 허위발행 한 사실에 대해서는 무자격자가 측정하였음을 진술하며 경고에 해당하는 행정처분을 하여야 한다고 주장하고 있다. 다) 공정시험기준 미준수 사실에 대하여 청구인이 인정하고 있다 (1) 청구인은 ◇○○◇(주) 등에서 시료를 채취하면서 기록한 55건의 시료채취기록부에는 일괄적으로 염화수소 흡인유량을 2L/min으로 기록하고 있다. 「대기오염공정시험기준」(2016) (ES01305.2) 배출가스 중 염화수소-싸이오시안산제이수은 자외선/가시선분광법에서는 흡입유량을 1L/min 정도로 하며, 시료기체를 약 40L 채취한다고 규정하고 있으므로 청구인은 기준 흡인유량보다 2배 많은 2L/min로 채취하여 공정시험기준을 준수하지 아니한 사실이 있으며, 2017. 7. 25. ○○○○○○○○(주) 4개 배출구에서 채취한 염화수소 채취량은 기준량 40L보다 42.5%가 적은 23L를 채취하였고, 이들 4개의 시료기체를 제외한 51개 시료채취량 또한 일괄적으로 45L로 기록되어 있다. (2) 게다가, 2017. 1. 6. (주)○○○틸에서 측정한 SOx 분석값은 실험일지에 ND(none data)로 기록되어져 있지만, 분석일지 산출식은 임의의 계산값(8.89ppm)으로 기록되어 있고, 최종 발행한 대기측정기록부에도 임의의 결과값(8.90ppm)으로 기록하여 발행한 사실이 있다. (3) 환경시험검사법에서는 공정시험기준에 따라 환경오염도를 정확하고 엄정하게 측정·분석하도록 측정대행업자의 준수사항을 규정하고 있는데, 청구인은 공정시험기준을 준수하지 않아 시료채취에서부터 분석에 이르기까지의 일련의 과정을 신뢰할 수 없게 한 사실이 있다. 라) 무자격자 측정과 성적서 허위발행에 대한 청구인 주장은 근거가 없다 (1) 감사원 감사보고서에는‘2019. 5. 14. 청구인은 미측정으로 분류된 11건은 무자격자가 측정하였다고 소명하면서, 공정시험기준을 준수하지 않고 측정하거나 무자격자가 측정한 사례로 분류해 주기를 요청하였으나, 실제 측정을 실시하였다는 무자격자 명단은 미제출하였다’고 기록되어 있다. (2) 청구인이 발급·보관하고 있는 기록물을 살펴보면, 청구인은 기술인력으로 등록되지 않은 20명으로 하여금 현장측정업무를 수행하게 하고, 이를 은폐하기 위해 고의적으로 차량운행일지를 보고용과 비보고용으로 나누어 이중으로 작성하여 관리해온 사실이 있으며, 차량운행일지, 시료채취기록부, 대기측정기록부를 대조해 볼 때에도 출장자와 시료채취자가 서로 일치되지 않아, 어느 하나를 사실대로 기록된 기록물로 보기에도 불가능하다. (3) 또한, 청구인은 날짜별로 구분하여 차량번호와 출장자, 출장지를 사내 업무일지에 기록하여 관리하고 있는데, 이 기록에서도 무자격자가 출장하여 측정업무를 수행한 사실을 확인할 수 있었다. (4) 이 업무일지와 측정관련 기록물(시료채취기록부, 대기측정기록부)을 대조해 보면, 청구인이 업무일지상 기록된 실제 출장자가 아닌 다른 사람을 시료채취자로 기록하여 발급한 대기측정기록부는 모두 허위발행기록물로 볼 수 있다. 심지어, 허위로 기록된 시료채취의뢰서에는 시료채취자(청구인 소속 직원) 뿐 아니라 해당 배출업소 직원마저도 동일 시간대 서로 다른 장소에서 측정업무를 하거나 시료채취현장을 입회하였다고 기록하고 있어 청구인의 주장을 신뢰하기 어렵다. (5) 가사 청구인이 주장하는 것처럼 미측정으로 분류된 11건이 무자격자가 시료채취를 한 경우라고 하더라도, 무자격자의 시료채취행위를 은폐하기 위해 기술인력으로 등록된 자의 명의로 바꿔 성적서를 발행한 행위와 악취분야 분석요원 이◆◆이 대기시료를 분석하여 성적서를 발행한 행위 또한 환경시험검사법에서 규정한 측정대행업자의 준수사항을 고의적으로 위반하였다는 것을 명백히 입증하는 사실이므로 청구인에 대한 피청구인의 행정처분(영업정지 3개월)은 변함이 없다. 마) 행정처분(영업정지 3개월) 적용은 적법하다 (1) 청구인은 공정시험기준 미준수 행위와 무자격자 측정행위에 대해서는 인정하면서, 성적서를 허위 발급한 11건에 대해서 무자격자 시료채취라고 주장하고 있다. 그러나 이를 입증할 만한 객관적인 자료를 제시하지 않은채 영업정지처분이 아닌 경고처분을 해야 한다고만 주장하고 있다. (2) 법제처는 대기분야 측정대행업 분석요원이 시료채취 업무를 수행할 수 있는지 여부에 대하여‘시료채취 업무를 수행할 수 없다’고 법령해석을 한 바 있고, 이러한 행위를 환경부에서는‘기술자격이 없는 자가 시료를 채취하거나, 측정시간을 단축하기 위해 시료채취 시간 및 시료채취 방법을 임의로 변경하여 측정하는 등 공정시험기준을 준수하지 않는 경우, 환경시험검사법 시행규칙 제16조 [별표 10]에 따라 고의적으로 측정결과의 산출근거를 부정확하게 하거나 측정결과를 거짓으로 산출한 경우에 해당하여 영업정지처분을 하여야 한다’고 의견을 제시하고 있다. (3) 또한 피청구인은 청구인에 대한 감경사유를 고려하였는데, 청구인은 □□도지사로부터 2016. 7. 27. 시료채취기록부를 작성하지 아니하거나 미보존한 이유로 행정처분을 받은 사실이 있고, 2018. 8. 3. 공정시험기준을 위반한 이유로 행정처분을 받은 사실이 있었음을 확인하였다. 청구인의 위반행위는 고의성이 인정되고, 위반내용과 정도가 경미하다고 볼 수 없으며, 최근 5년 이내에 환경시험검사법을 위반한 전력이 있어, 행정처분 감경기준을 적용하지 아니하였다. 3) 결론 가) 법에 근거하여 측정대행업을 등록하고, 준수사항과 공정시험기준을 두어 엄정하게 관리하는 이유는 측정·분석·평가에 있어서 통일성과 정확성을 확보하고, 환경오염 측정·평가의 신뢰도를 높이기 위함이다