환경영향평가 부동의 협의의견 통보 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 설악산국립공원 내 연장 3.5km(강원도 양양군 설악산국립공원 남설악 오색지구, 오색리 466번지 ~ 끝청 하단)[이하 ‘사업노선’ 또는 ‘사업예정지’라 한다]의 ‘오색삭도 설치사업’(사업면적 77,112㎡, 사업비 587억원)[이하 ‘이 사건 사업’이라 한다]을 추진하고자 2015. 12. 24. 환경영향평가서 초안(이하 ‘초안평가서’라 한다)을 작성하여 피청구인에게 제출하였고, 피청구인이 초안평가서의 검토의견을 청구인에게 송부하자, 청구인은 위 검토의견에 따라 작성한 환경영향평가서(이하 ‘본안평가서’라 한다)로 2016. 7. 26. 피청구인에게 환경영향평가 협의요청을 하였다. 나. 피청구인은 2016. 11. 4. 청구인에게 본안평가서의 보완을 요청하였고, 청구인은 위 보완요청에 따라 작성한 환경영향평가서(이하 ‘보완평가서’라 하고, 초안평가서, 본안평가서, 보완평가서 전체를 말할 때에는 ‘이 사건 환경영향평가서등’이라 한다)로 2019. 5. 16. 피청구인에게 다시 환경영향평가 협의요청을 하였으나, 피청구인은 다음과 같은 이유로 2019. 9. 16. 청구인에게 환경영향평가 부동의 협의의견을 통보(이하 ‘이 사건 통보’라 한다)하였다. 다 음 - ○ 이 사건 사업의 환경영향평가 과정에서 설악산의 자연환경, 생태경관 및 생물다양성 등에 미치는 영향, 설악산국립공원계획 변경 부대조건 이행방안 등을 검토한 결과 사업 시행에 따른 부정적 영향이 우려되어 환경적 측면에서 바람직하지 않으므로, 이 사건 사업은 재검토되어야 함 - 사업예정지는 극상림·아고산대 식물군락(상부정류장 일대), 식생보전 Ⅰ·Ⅱ등급(95%), 멸종위기종(13종)·천연기념물(6종)·희귀식물(26종)의 서식지·분포지로 확인되어 사업시행 시 악영향이 우려되고, 설악산국립공원계획 변경 부대조건 중 환경영향평가단계에서 검토가능한 멸종위기종 보호대책, 상부정류장 주변 식물보호대책, 탐방로 회피대책 등이 적정하게 수립되지 않아 설악산의 동ㆍ식물, 지형 등 자연환경을 크게 훼손할 것으로 예상되며, 환경성평가 관련 규정에 따른 현황조사, 영향예측, 저감방안 등이 적정하게 수립ㆍ제시되지 않았고, 사업예정지가 「백두대간ㆍ정맥에 대한 환경평가 가이드라인」(이하 ‘백두대간 가이드라인’이라 한다) 등에 부합되지 않는 등 계획 및 입지가 적정하지 않음 2. 청구인 주장 가. 청구요건 관련 양양군수는 「궤도운송법」 제4조에 따른 궤도사업의 허가권자이고, 사업시행기관 및 사업자이며 청구인을 대표하고 있는바, 청구인은 이 사건 통보로 인해 더 이상 사업을 추진할 수 없는 구체적이고 실질적인 불이익을 받게 되고, 환경영향평가법령에 따라 환경영향평가 협의절차가 끝나기 전까지 사전공사를 할 수 없는 등 이 사건 통보를 따르지 않을 수 없으며, 청구인에게 이 사건 통보를 다툴 수 있는 실효적인 구제수단이 존재하지 않으므로 이 사건 통보는 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다. 나. 본안에 관한 주장 1) 절차적 하자 관련 가) 환경영향갈등조정협의회(이하 ‘갈등조정협의회’라 한다)는 환경영향평가서에 대한 검토·심의 주체가 될 수 없는데도, 피청구인은 갈등조정협의회를 심의기구로 운영하고, 갈등조정협의회에서 나온 의견을 이 사건 통보의 근거로 활용함으로써, 「환경영향평가법」에서 정한 평가절차(법 제8조, 제28조) 등을 위반한 절차적 하자가 존재한다. 나) 갈등조정협의회 중립위원 구성의 편파성, 위원 수 추가, 회의결과 공개, 회의록 부존재, 참관자 역할 등에서 다음과 같이 갈등조정협의회의 구성·운영상 문제점이 노출되었다. (1) 한국환경정책ㆍ평가연구원(이하 ‘KEI’라 한다), 국립생태원, 국립공원공단 등 검토기관은 환경부의 영향력이 미치는 기관이고, 피청구인은 중립위원이 아닌 이 사건 사업을 반대하는 입장을 견지한 위원을 추천하였다. KEI 소속 전○○ 연구원은 환경정책제도개선위원회에서 활동하였고, 박○○ 교수는 이 사건 사업에 끊임없이 문제제기를 한 자이다. (2) 위원을 14명으로 추가 구성한 것은 구 「환경영향평가서등에 관한 협의업무 처리규정」(환경부예규 제620호, 이하 ‘구 협의업무 처리규정’이라 한다)에 명시된 규정 내용에 위반하는 사항으로, 관련 규정을 개정하면서 반대가 자명한 시민단체 1인 및 국립생태원, 국립공원공단 소속 각 위원을 추가하여 반대의견이 많아지도록 하였다. (3) 회의결과는 비공개 원칙으로 규정되어 있으나, 피청구인은 갈등조정협의회 제8차~제10차 회의 종료 후 보도자료를 배포하였는데 그 내용은 이 사건 사업을 반대하는 측의 주장 위주였고, 회의록(녹취록) 미작성은 관련 기록을 남기지 않으려는 의도된 행동이며, 당시 설악산오색케이블카반대국민행동본부에서 활동하던 정○○이 참관인으로 회의석에 배석하여 타 위원들의 발언을 위축시켰다. 2) 실체적 하자 관련 가) 청구인은 이 사건 사업을 위해 「자연공원법」에 따라 국립공원위원회(이하 ‘국공위’라 한다)로부터 국립공원계획변경을 심의받는 과정에서 전략환경영향평가를 대체할 수 있는 자연환경영향검토절차를 진행하였고, 이 사건 사업은 국공위로부터 2015년 8월 국립공원계획변경을 승인받아 계획의 적정성 및 입지의 타당성을 인정받은 사업임에도, 이후 적폐사업으로 몰려 결과적으로 환경영향평가에서 객관적인 평가를 받지 못하였으며, 일부 미진한 사항은 조건부 동의나 추가 보완요구가 가능함에도 이 사건 통보를 하였는바, 이는 과학적이고 객관적인 사실과는 다른 왜곡된 사실관계를 기초로 하고 있고 다음과 같은 이유로 납득하기 어렵다. (1) (동물상) 사업예정지는 산양의 주요 서식지가 아니고, 사업시행으로 인한 동물상 영향이 미미하며, 청구인은 최선의 보호대책을 제시하였다. ① 사업노선은 남설악지역 중 삭도설치가 가능한 16개 노선 중 환경성·기술성·경제성 등 검토를 거쳐 선정한 최적노선으로서 과거 환경부로부터 입지상 가장 문제가 없다고 인정된 지역이고, 산양의 서식밀도는 낮고 등산로로 이용되는 지역이다. ② 보완평가서에 산양의 개체수가 증가(산양 38개체 발견)한 것으로 나타난 것은 사업노선을 중심으로 조밀하게 카메라를 설치하여 조사하였기 때문으로, 실제 대부분의 개체는 사업노선이 지나가는 능선부가 아닌, 독주골, 설악골 등에 서식하는 것으로 확인된다. 임신한 산양도 주로 독주골 계곡에서 행동하고 출산 이후인 2017년에야 사업예정지에 출현한 사실을 확인할 수 있는바, 번식을 위해서는 천적에게 노출되기 쉬운 능선보다 골짜기를 선호하게 되므로 독주골이 번식지일 가능성이 크다. ③ 상부정류장 부근이 산양 서식지의 상위 1%에 해당하고 국립공원공단 생물종보전원이 설악산에서 산양이 많이 서식하는 곳으로 제시한 내설악, 외설악, 독주골, 온정골 부근의 서식적합성이 상부정류장 일원보다 낮다는 박○○교수의 조사결과는 산양의 주요 서식지 관련 판단근거로 사용하기 곤란하다. 왜냐하면, 정밀조사를 위해 상부정류장 지역에 설치된 카메라를 보면 산양은 주로 입산 통제기간인 3~4월에 출현하는 것으로 나타나는바 상부정류장 부근은 산양의 실제 주요 서식지로 볼 수 없고, 산양의 서식지 선택에 있어 중요한 요인은 수계인데 상부정류장은 주변 수계로부터 상당히 이격되어 있다. ④ 산양은 주로 일몰·일출 시간대에 활동하는데, 상부정류장은 야간시간대에는 운영하지 않을 계획이고, 낮에는 산양이 주로 독주골 등에서 휴식할 것으로 보이며, 상부정류장 및 산책로는 야생동물의 이동을 고려하여 기둥 높이·간격이 설계될 것이므로, 산양의 이동로 단절, 서식지 파편화는 근거 없는 추정에 불과하다. ⑤ 국립공원공단의 산양 행동권 조사결과는 행동권이 정상개체보다 협소한 열등개체를 대상으로 한 조사이고, 나이·성별·개체군 밀도·서식지의 질·고도·기후 등 다양한 인자에 따라 조사결과에 차이가 나는 것은 당연하다. ⑥ 산양의 회피로로 예상되는 지역에 단기간 먹이공급으로 재이입을 유도할 예정인바, 미네랄 블록을 제공하는 방법은 산양을 포함한 야생동물의 재이입 유도방안으로 많이 사용되며 성공사례도 다수 존재한다. ⑦ 기타 청구인이 제시한 멸종위기종에 대한 흔적조사, 목견조사, 무인센서카메라 조사 등 조사방법은 그 신뢰성이 높고, 삵, 담비, 하늘다람쥐 등 기타 멸종위기 야생동물에 대해 청구인은 기존에 동의로 협의되었던 다른 사업수준 또는 그 이상으로 저감대책을 제시하였다. ⑧ 야생동물에 대한 피해 소음기준은 존재하지 않고, 소음으로 인한 악영향은 추정일 뿐 증명된 바가 없으며, 공사 중 발생될 소음은 관련 법령상 기준에 적합한 공사 중 수인한도 내 소음이고, 청구인은 저감시설을 통한 소음피해 방지대책을 제시하였다. ⑨ 산양은 공사기간에만 일시로 헬기소음에 노출되는 것이고, 설악산 주변은 연평균 140회의 헬기운항으로 인해 이미 산양에게 생소한 소음이 아니므로 산양이 공사 후 회귀할 가능성이 크며, 설령 공사 시 반복적인 헬기소음으로 서식지의 일시적 분리가능성이 있다 해도 설악산은 전반적으로 산양의 서식지 적합성이 높고 서식밀도가 높지 않아 이동과 회피를 통해 소음에 대한 스트레스를 완화하고 공사 후 재이입이 가능하다. (2) (식물상) 사업예정지는 극상림, 아고산대가 아니고, 청구인은 식생조사를 충실히 수행하였으며, 훼손식생 복원 및 이식계획을 제시하였다. ① 사업예정지를 극상림이라고 할 만한 과학적·학술적 근거는 없고, 상부정류장 부지(1,480m)는 환경부가 아고산대로 정의한 1,500m를 초과하지 않으며, 해발 1,500m 아래 분비나무 등 아고산성 식물은 개체수준으로 산재하여 분포한다. ② 환경부의 아고산대 정의 및 범위 검토에 의하면, 아고산대 주요식물은 분비나무와 사스래나무로 정의하고 있고, 아고산대 식생이 우점하는 경우가 아니라면 일부 아고산대 수종이 확인된다고 해서 아고산대에 해당한다고 볼 수는 없다. ③ 상부정류장 부근에 일부 훼손되는 아고산대 수종(49주로 전체 훼손수목량 538주의 9.1%)이 있다 하더라도 이는 설악산 지역 전체 아고산대 식물 중 극히 일부이고 식생에 심각한 위협이 발생하는 것도 아니다. ④ 일부 미미한 조사 오류로 인해 청구인이 작성한 이 사건 환경영향평가서등의 전체가 부실하다는 판단은 부적절한바, 청구인의 조사(식생조사·매목조사)와 피청구인의 현장조사는 조사방법 차이 등으로 결과가 상이할 수 있어 피청구인의 현장조사가 더 정확하다고 단정할 수 없다. 청구인은 자주솜대를 본안 및 보완평가서에, 이노리나무를 본안평가서에 명시하였고, 상부정류장 훼손지역 내의 희귀식물을 전문가의 자문을 받아 모두 이식하는 방안을 제시하였다. ⑤ 상부정류장 및 산책로 지역은 과거 야영장 인근으로 식생교란 지역이고, 국공위 심의 시보다 산책로 면적을 축소하는 등 환경ㆍ기술ㆍ경관 측면을 고려하여 선정된 지역으로서, 단순 식생훼손 여부만을 기준으로 사업예정지의 적정성을 판단할 수 없다. ⑥ 헬기를 이용한 시공, 상부정류장 면적 최소화, 케이블웨이 자재운반, T형 기둥데크 적용 등으로 식생훼손을 최소화하고, 비오톱 이식방법을 실시하며, 공사 시 작업인부는 기존 등산로 이용을 유도하고, 추가 훼손 예상구간에는 천연섬유매트를 설치하며, 공사 후 훼손지는 복원을 실시할 예정이다. ⑦ 각 지주 및 상부정류장 주변 분포 식물상과 관련하여 공사 진행에 따라 광(光)조건, 토양습도 등 미시적 영향을 배제할 순 없으나, 벌목량 등을 고려할 때 아교목층 이상의 목본류에선 영향정도가 미미하여 생장을 저해할 정도는 아니다. ⑧ 이 사건 사업 시행으로 영구 훼손되는 면적은 하부정류장 포함 총 9,233.8㎡이나, 국립공원구역에 포함되지 않고 이미 훼손된 하부정류장 지역을 제외하면 면적이 2,863㎡로 등산로로 인한 훼손면적보다 적다고 볼 수 있다. ⑨ 설악산이라는 지역 특성상 멸종위기종이 아님에도 억지로 훼손 수목을 이식할 경우 오히려 생태적으로 적절하지 않을 수 있고, 타 사례와 비교해도 청구인이 제시한 훼손 수목 이식량이 적다고 볼 수 없으므로, 보호대책이 없다고 볼 수 없다. ⑩ 상부정류장으로 이어지는 탐방데크에서 발견된 이노리나무 수량은 2~3개에 불과한데 법정보호종도 아니고, 이 역시 이식이 가능하며, 자주솜대가 환경부 지정 멸종위기종이 아니고 분포범위가 좁은 종도 아니므로 그 보호대책이 구체적이지 않다고 해서 사업 부동의를 결정할 만큼 중요한 사항이라 볼 수 없다. (3) (지형·지질 및 토지이용) 이 사건 사업의 시설물은 백두대간 핵심구역 내 설치가 가능한 시설이고, 청구인은 백두대간 가이드라인의 취지를 최대한 반영하여 최소한의 면적으로 사업을 신청하고 지형변화가 최소화되도록 설계하였다. 과거에는 공사과정에서 일시적으로 훼손되는 면적은 훼손면적으로 산정하지 않았고, 다른 유사 사업도 작업장, 헬리패드, 케이블웨이 등 임시시설에 대한 일시 훼손면적은 토지이용계획에 포함하지 않았으며, 이 사건 사업의 일시 훼손지는 충분히 조사하여 이 사건 환경영향평가서등에 제시하였다. (4) (경관) 중앙행정심판위원회의 문화재 현상변경허가거부처분 취소심판에서 이 사건 사업의 경관영향이 미미함을 판단하였는바, 경관영향과 관련하여 자연환경검토단계나 환경영향평가단계에서의 결론이 달라질 만한 사정변경이 없는데도 피청구인은 자연경관심의위원회의 심의 결과만을 가지고 문제가 있다고 판단하였고, 위 경관심의위원회에서 1차례 현지조사와 그것도 3번 지주까지만 살펴보고 경관에 문제가 있다고 지적한 것은 충실한 조사에 따른 결과로 볼 수 없다. (5) (탐방로 회피대책) 이 사건 사업은 상부탐방로와의 단절을 전제로 폐쇄형으로 설계되었고, 상부정류장에서 대청봉 등 주변 조망이 가능하여 상부정류장과 기존 탐방로 및 대청봉과의 연계계획이 없음에도 향후 상부탐방로와의 연계가능성을 전제로 부동의한 것은 매우 부적절하다. 또한, 탐방로 회피대책이 마련되지 않았다는 것은 평가단계에서 이행이 불가능한 조건을 이유로 한 것으로, 국립공원공단은 향후 공원사업 시행허가 신청 시 협의하여 반영하는 것이 좋겠다는 의견을 제시하였다. 또한, 2016년 12월경 국립공원공단과 사전 협의시 공단이 제시한 회피대책과 같이 단순히 산책로와 전망대를 상부정류장 옆이나 아래에 조성하는 것만으로 실효성있는 탐방로 회피대책이 될 수 있는지 의문이다. (6) 시설안전대책에 관하여는, ① 삭도 안전검사전문기관인 한국교통안전공단에서 이 사건 사업의 시설물에 대한 설계서 안전도 검사를 실시하여 객관적 검토의견을 받았으므로 안전성 문제에 대한 우려는 근거 없다. ② 청구인은 이 사건 사업으로 인한 훼손면적을 최소화하고 주변과의 조화, 작업의 효율성 등을 감안하여 삭도의 지주형식을 레티스타입이 아닌 튜브타입으로 결정하였다. 헬기로 자재를 운반하므로 훼손면적이 적은 튜브타입으로 설치가 가능하고 실제 산악지형에서 높이가 높은 삭도에 튜브타입을 설치한 사례도 다수 존재한다. ③ 청구인은 최대풍속이 14m/s 이상 시 매표 중단, 탑승객 대피계획, 기상악화 시 로프헬기를 이용한 구조 계획을 제시하였고, 시설물, 강풍에 대한 안전대책, 낙뢰에 대한 보호방안, 사고 시 단계별 비상 구동방안 등 다양한 대책을 제시하였다. 나) 국립공원계획 변경승인 시 부과된 부대조건은 환경영향평가의 선행절차에 해당하지 않고, 그 이행여부를 판단하는 것은 환경영향평가 단계에서 획일적으로 검토되어야 하는 것은 아니므로 위 부대조건을 이행하지 않았다는 이유로 부동의한 것은 재량의 범위를 벗어난다. 다) 이 사건 사업은 국공위에서 삭도 시범사업의 필요성을 인정하여 지역경제 활성화, 교통약자의 접근권 보장 등 공익목적으로 진행된 사업이고, 추가 보완요청에 따른 저감을 통해 환경적 훼손을 최소화할 수 있는데도 청구인에게 가장 불리한 부동의를 한 것은 비례의 원칙에 반하며, 동의를 득한 백암산ㆍ삼악산 로프웨이, 금오산ㆍ제천청풍호 케이블카 등 다른 유사 사업의 사례들과 비교하여 평등의 원칙에도 반한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구요건 관련 청구인은 「궤도운송법」 제4조에 따른 궤도사업 허가권자로서 이 사건 사업의 승인기관의 장이자 이 사건 사업자에 해당하는바, 이 사건 통보는 삭도 설치로 인한 환경상 악영향을 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하기 위해 의견을 제시하는 행정의 내부 절차에 불과하다고 할 것이므로, 그 자체로는 청구인의 권리·의무에 변동을 초래하는 처분이라 할 수 없고, 청구인은 이 사건 통보 이후 진행되는 인허가절차에서 불허가를 받는 경우 이 사건 통보를 함께 다툴 수 있다. 나. 본안에 관한 주장 1) 절차적 하자 관련 가) 갈등조정협의회의 기능에는 환경적 쟁점사항에 대한 환경영향평가 협의방향 제시도 포함되고, 이 사건 통보는 갈등조정협의회의 논의결과 뿐만 아니라 보완평가서의 법정 검토기관·전문가 검토의견, 현장조사, 경관심의 결과 등을 종합적으로 반영한 결과이지, 결코 갈등조정협의회가 심의기구로 기능했다고 볼 수 없다. 나) KEI 소속 전○○ 위원은 법규정상 환경영향평가 검토기관의 당연직 위원이고, 박○○ 교수는 환경영향평가협의회의 위원이자 산양전문가이며, 국립공원공단·국립생태원 소속 위원이 환경부의 영향을 받는다는 근거가 없고 이들이 갈등조정협의회에서 부동의 의견을 제시한 것도 아닌바, 갈등조정협의회의 위원구성이 편파적이라 볼 수 없다. 청구인은 갈등조정협의회를 편파적으로 운영했다는 이유로 당시 갈등조정협의회의 위원장 및 간사를 직권남용·직무유기로 고발하였으나, 해당 수사기관에서 각하로 결정하였다. 다) 의견수렴 확대를 위해 갈등조정협의회 위원을 기존 12명에서 14명으로 개편한 것은 청구인을 포함한 갈등조정협의회의 위원 전원의 합의에 따른 것이고, 논의내용의 외부유출 방지 등을 위해 참석위원의 확인ㆍ서명을 받은 회의결과(제7차~제10차)를 바탕으로 보도자료를 배포한 것이며, 갈등조정협의회는 공공기록물관리법령상 회의록 및 녹취록 작성대상이 아니다. 라) 환경정책제도개선위원회는 2017년 11월부터 2018년 3월까지 한시적으로 운영된 자문기구로서 이 사건 통보와는 무관하다. 2) 실체적 하자 관련 가) 국공위의 국립공원계획변경안 심의 당시 실시된 자연환경영향평가는 전략환경영향평가와 검토기준이 달라 청구인이 국립공원계획변경 시 전략환경영향평가를 받았다고 볼 수 없다. 국공위의 국립공원계획변경 승인 당시 이 사건 사업은 전략환경영향평가 대상사업에 해당되지 않아 이 사건 사업의 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등이 사전에 충분히 검토되지 않은 상태였고, 위 국립공원계획변경 승인 당시와는 사실관계가 매우 다르므로 피청구인이 이 사건 환경영향평가서등을 검토하면서 이 사건 사업의 계획의 적정성 및 입지의 타당성을 재검토할 수 있는바, 피청구인은 설악산의 환경·생태적 가치와 아래와 같은 항목별 검토사항에 대해 갈등조정협의회의 논의, 검토기관·전문가의 검토, 현장조사 및 이 사건 환경영향평가서등에 대한 검토 등을 통해 종합적으로 분석하여 이 사건 통보를 한 것으로, 부동의를 하게 된 기초사실에 대한 판단에 오인이 없다. (1) (동물상) 사업예정지는 다양한 멸종위기종 서식지이자, 산양의 주요 서식지로 사업추진 시 인위적 간섭으로 인한 악영향이 우려된다. ① 사업예정지의 직·간접 영향권에서 산양 38개체, 사업노선에서 독주골과 동일한 19개체가 발견되었으며, 하부정류장을 제외한 사업노선 전 구역이 산양의 서식가능지역으로, 특히 상부정류장 인근은 설악산 상위 1%에 해당되는 산양의 서식지이다. ② 피청구인의 현장조사 시 상부정류장 인근에서 산양의 분변터 2개소가 추가로 확인되었는바, 산양 38개체 중 성체 16개체의 행동권이 사업노선과 중첩되고, 사업노선 주변으로 산양의 암컷과 새끼가 동시에 발견되는 등 사업예정지가 산양의 번식지임이 확인된다. ③ 행동권과 세력권 내 일련의 활동을 위해 두 공간을 이어주는 이동로를 포함하여 산양이 활동하는 공간은 서식지로 판단할 수 있다. 또한 GPS를 통한 산양 조사가 사고로 구조된 개체를 대상으로 한 것이긴 하나, 열등한 개체는 아니다. ④ 유전적 다양성 구비여부는 서식지 평가에 매우 중요한 요소이다. 문화재청 보고서에 의하면, 오색지역 산양 개체군 근친교배 계수는 0.073으로 집단 내 근친교배 가능성이 낮은 것으로 조사되어 해당 지역이 유전적으로 안정되어 있으므로 사업예정지가 산양의 서식지이다. ⑤ 피청구인은 위에서 제시된 산양의 개체 수, 유전적 다양성, 서식지 적합도, 번식지 여부 등 다양한 지표를 통해 사업예정지를 산양의 서식지로 판단한 것으로, 국립환경과학원의 검토의견에서도 사업예정지가 산양의 서식지에 해당한다는 의견을 제시하였다. ⑥ 야생동물은 미세한 인위적 소음에도 민감하게 반응하는데 공사 시 헬기의 반복운항으로 서식지 축소, 새끼 생존률 저하 등 악영향이 예상되며, 인간의 간섭이 많을수록 산양의 스트레스 호르몬 수치가 높아지고 데크설치, 운영 시 탐방객 증가, 소음 등으로 서식지의 파편화 초래가 우려된다. ⑦ 사업노선 및 주변에서 산양, 하늘다람쥐, 담비, 토끼박쥐 등 멸종위기 야생동물 13종의 서식이 확인되어 다양한 멸종위기종의 서식지로 판단되나, 청구인은 이 사건 사업으로 인한 영향을 축소하거나 종별 특성에 따른 저감대책을 적절히 제시하지 못하였다. ⑧ 국립공원 내에서 생태교란 방지를 위해 먹이주기를 금지하고 있으며, 미네랄블록을 통한 유인은 전염병 등 부작용이 우려되는 부적절한 대책이다. (2) (식물상) 상부정류장 예정지는 아고산대, 극상림에 해당하는 보호가치가 높은 지역이나, 희귀식물 및 훼손수목에 대한 보호대책이 불충분하다. ① 상부정류장 부근은 아고산대 식생이자 희귀식물 15종이 서식하고 있고, 본안평가서에도 상부정류장은 신갈-분비나무 군락으로 극상림을 이루는 자연림이며, 식생보전등급 1등급에 해당한다고 제시되어 있는바 보전가치가 높은 지역이다. ② 아고산대 판단은 식생과 식물 분포가 중요한 요소로서 단순히 고도만으로 일률적으로 아고산대 여부를 판단할 수 없는데, 최근 연구자료들을 보면, 설악산 아고산대가 1,000~1,200m 이상에서 시작하는 것으로 보고되어 있다. ③ 국공위는 상부정류장 일대를 보전할 필요가 있어 상부정류장 주변 식물 보호대책을 조건으로 국립공원계획변경을 승인한 것인데, 이후 희귀식물 보호종이 확인되는 등 조사결과(훼손 수목량ㆍ희귀식물수ㆍ군락형태 등)가 현저히 달라진 사정이 존재함에도 청구인은 훼손수목 1,267주 중 하부정류장 부근 20주만을 이식하는 계획 외에 원형보전이나 이식ㆍ증식계획을 제시하지 않는 등 그 저감방안이 매우 부적절하다. ④ 이 사건 환경영향평가서등에는 상부정류장 부근에 희귀식물인 국화방망이, 백작약, 나도옥잠화, 연영초, 만병초 등이 서식하는 것으로 제시되었는데, 청구인은 해발이 가장 높고, 아고산대 식생 및 희귀식물의 훼손이 가장 큰 지역에 해당하는 대안을 선정하였음에도 이에 대한 식물 보호대책을 적절하게 제시하지 못하였다. ⑤ 보호가치가 높은 희귀식물이나 아고산 식물의 보호를 위해 해당 서식지를 회피하는 등 근본적 대안 제시가 불가피하나, 사업예정지는 토심이 깊지 않은 암반지역으로 희귀식물 종별 특성에 대한 고려 없이 장비로 표토를 굴취하는 비오톱 이식방법은 이 사건 사업에 적용이 곤란한 대책이다. ⑥ 상부정류장 예정지는 비법정 탐방로(출입시 과태료 최대 50만원)이고 이용하는 등산객이 거의 없어 식생이 회복된 지역인데, 공사로 인해 다시 교란이 발생될 요인이 생기는 것이며, 공사 중 훼손방지대책은 실효성에 의문이 있고, 공사로 인한 주변 서식환경의 변화(음지→양지, 다습→건조 등)가 예상되나 관련대책은 제시되지 않았다. ⑦ 피청구인의 현지조사(2019. 6. 20.) 시 상부정류장 부근 탐방데크 예정지에서 발견된 이노리나무는 설악산에만 발견되는 희귀종으로, 보호가치가 높아 개체수와 무관하게 서식지 보전이 최우선되어야 하고, 구체적 이식방안이 필요하나 제시되지 않았다. ⑧ 청구인의 식생조사와 매목조사의 현황이 일치하지 않고, 식생 조사지점이 부적정하며 피청구인이 현지조사 시 훼손지역 내 만병초와 자주솜대 등 희귀식물을 확인하였으나, 평가서에는 이에 대한 정확한 조사내용과 저감방안이 제시되지 않았다. (3) 지형·지질 및 토지이용에 관하여는, ① 사업예정지는 백두대간 핵심구역과 완충구역으로서, 백두대간 가이드라인의 적용대상인데, 이 사건 사업은 그 제한기준(지형변화지수 0.1 이내, 지형변형규모 절ㆍ성토고 각 1m, 절ㆍ성토사면고 각 3m 이내)을 현저히 초과(지형변화지수 0.195, 지주 및 상부정류장의 절토사면고 약 4.2m ~ 12m)하는 과다한 지형변화를 유발한다. ② 이 사건 사업은 백두대간ㆍ정맥에 환경적 영향을 미치는 개발사업이므로 백두대간 가이드라인에 따른 환경영향평가가 이루어져야 하고, 위 가이드라인 제2-2-2항의 ‘훼손을 최소화할 수 있는 보전방안’은 원형을 최대한 유지할 수 있는 방안을 의미하는 것으로, 특히 핵심구역은 지형을 가급적 보전해야 하는데, 이 사건 사업과 같이 식생훼손 및 지형변형을 유발한 후 인위적으로 지형만 복구하는 것을 두고 백두대간 가이드라인 제2-2-2항에 따른 보전방안이라고 할 수 없다. ③ 환경영향평가 시 사업규모는 영구 또는 임시점용에 관계없이 승인 등을 받으려는 규모를 기준으로 산정(2017. 5. 24. 환경부 질의회신)하는바, 토지이용계획 면적에 일시훼손면적도 포함하는 것이 원칙이자 실무인데 청구인은 일시 훼손면적 및 선하지를 벗어나는 훼손면적을 토지이용계획에 제시하지 않았고, 하부정류장 작업장 및 헬기 이착륙장, 자재운반용 케이블웨이 등을 계획 면적에 포함하지 않았다. (4) (경관) 청구인이 제시한 평가서상 주요 조망점이 기존 자연환경영향검토서상 주요 조망점보다 많아 경관영향이 보다 세밀하게 분석되었는바, 기존 행정심판이나 소송 시와는 판단 근거자료가 달라 그 결과도 상이함은 당연하고, 피청구인은 「자연환경보전법」에 따라 자연경관심의위원회를 개최하여 이 사건 사업의 경관심의를 하였고 부결하였다. (5) 탐방로 회피대책에 관하여는, ① 상부정류장 산책로와 기존 탐방로 간 이격거리(약 210m)가 가깝고, 대청봉 정상부의 조망 경관은 상부정류장에 비해 훨씬 우수하여 탑승객들이 대청봉으로 향하는 기존 탐방로와의 연계를 요구할 것이 예상되는바, 기존 설악산, 덕유산, 내장산, 밀양 얼음골 케이블카의 경우에도 상부정류장과 정상부가 연계되어 광범위한 자연환경 훼손이 발생하고 있다. ② 탐방예약제는 기존 탐방로에 대한 회피대책으로 불충분하고, 산책로의 지면이격 및 난간설치 등 물리적인 대책으로는 정상등반 욕구를 가진 탐방객의 통제에 한계가 있으며, 국립공원공단은 산책로를 정류장 하단부에 조성하도록 제안하였으나 이를 반영하지 않는 등 탐방로 회피대책을 제대로 제시하지 못하였다. (6) 시설안전대책에 관하여는, ① 설악산은 기상변화가 심하고 강풍이 잦은 산악지대로 이용객의 안전이 최우선 고려되어야 하나, 지주간격이 500m 이상인 구간이 4곳이나 되고, 지주타입도 산악지형에 부적합한 튜브타입으로 변경하는 등 안전이 우려되는 시설계획을 수립하였으나, 변경된 지주형식인 튜브타입의 안전성을 담보할 수 있는 객관적인 자료도 확인할 수 없다. ② 한국교통안전공단의 검사는 일반적인 설계기준에 대한 평가결과로서, 설악산 지형 및 기상의 특수성까지 고려하여 설계가 이루어졌는지 여부에 대하여 평가받은 것은 아니다. ③ 삭도의 제원이나 시설 안전대책이 기존의 자연환경영향검토서와 별반 차이가 없어 청구인이 국공위의 부대조건(시설안전대책 강화)을 이행했다고 볼 수 없다. ④ 강풍으로 인한 국내 케이블카 사고사례가 다수 발생하였는바, 풍속 15m/s 이상 시 헬기출동이 불가하므로 강풍으로 삭도 운행중단 시 헬기를 이용한 구조가 불가능하고, 기계적 결함으로 삭도운행 중단 시 탑승 중인 승객의 구조방안은 마련되지 않는 등 탑승객의 안전을 보장할 수 없다. 나) 협의기관장은 환경영향평가서를 검토할 때 관련법에 따른 선행절차의 이행여부를 기본적으로 검토해야 하고, 설악산국립공원계획 변경 부대조건 중 산양문제 추가 조사 및 멸종위기종 보호대책, 상부정류장 주변 식물 보호대책, 탐방로 회피대책, 시설안전대책은 모두 환경에 영향을 미치는 사항에 관한 것으로서, 환경문제의 가변성과 불가역적 특성, 환경정책의 사전배려 원칙에 비추어 보더라도 환경영향평가단계에서 우선적으로 검토함이 타당하며, 국공위의 승인으로 이 사건 사업의 입지의 타당성이 검증된 것도 아니고, 환경영향에 대한 행정청의 재량적 판단은 폭넓게 존중되어야 하는바, 피청구인은 관련규정상 검토기관 및 전문가 검토의견, 갈등조정협의회의 내용 등을 종합 검토한 결과 청구인의 보완·저감수준이 상당히 미흡하고 입지가 부적정하여 보완하더라도 동·식물상, 백두대간 훼손 등 환경적 악영향이 불가피하다고 판단한 것으로 이 사건 통보는 재량범위 내의 적법·타당한 처분이다. 다) 이 사건 사업이 설악산의 자연환경, 생태·경관 및 생물다양성에 미치는 영향에 비추어 이 사건 통보로 지켜야 하는 환경보전의 공익적 가치가 매우 큰 반면, 무장애 탐방로 조성 등 탐방문화 개선 등을 통해 청구인이 주장하는 교통약자의 접근권 보장, 지역경제 활성화 등 공익을 담보할 수 있으므로 비례의 원칙에 부합하며, 사업규모, 자연환경 및 평가항목 등에서 다른 사업의 사례와는 본질적인 차이가 있어 비교대상이 될 수 없다. 4. 관계법령 등 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 자연공원법 제1조, 제2조, 제3조, 제12조, 제15조, 제16조, 제17조, 제80조 자연공원법 시행령 제12조, 제13조, 제45조 자연공원법 시행규칙 제5조 환경영향평가법 제1조, 제2조, 제4조, 제7조, 제22조, 제24조, 제27조, 제29조, 제34조, 제40조, 제72조, 제73조, 제74조, 제76조 구 환경영향평가법(2019. 11. 26. 법률 제16617호로 개정ㆍ시행되기 전의 것, 이하 같다) 제28조 환경영향평가법 시행령 제2조, 제7조, 제31조, 제33조, 제50조, 제77조, 별표 1, 별표 2, 별표 3, 부칙(대통령령 제27637호, 2016. 11. 29., 이하 같다) 제8조 구 환경영향평가법 시행령(2016. 11. 29. 대통령령 제27637호로 개정되어 2016. 11. 30. 시행되기 전의 것) 제7조, 별표 2 구 환경영향평가법 시행령(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정ㆍ시행되기 전의 것) 제48조 구 환경영향평가서등에 관한 협의업무 처리규정(환경부예규 제620호) 제2조, 제5조, 제6조, 제7조, 제7조의2, 제8조, 제10조, 제11조 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정(환경부고시 제2018-205호) 제2조, 제12조 자연환경보전법 제27조, 제28조 자연환경보전법 시행령 제21조 백두대간 보호에 관한 법률 제1조, 제2조, 제6조, 제7조 백두대간 보호에 관한 법률 시행령 제8조 궤도운송법 제2조, 제4조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 오색지구 삭도설치 구상, 자연공원 삭도 설치·운영 가이드라인, 국립공원 삭도 시범사업 검토기준, 설악산국립공원계획변경안, 자연환경영향검토서, 국립공원위원회 심의자료, 설악산국립공원계획변경고시(환경부고시 제2015-180호), 초안평가서, 본안평가서, 보완평가서, 본안평가서의 보완요청사항, 제1차~제12차 환경영향갈등조정협의회 회의자료, 이 사건 통보서 등을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 1995년경 등산객 급증에 따른 설악산의 자연훼손을 막고, 삭도를 설치하여 보고 느끼는 선진국형 관광지로 변모시켜 지역경제를 활성화하고자 하는 목적으로 오색지구에 삭도를 설치하기로 하는 내용의 ‘오색지구 삭도설치 구상’을 수립하였다. 나. 환경부는 2010. 10. 25. 국공위(제83차) 의결을 거쳐 다음과 같이 ‘삭도 시범사업 추진방침’을 결정하였다. 다 음 - ○ 국립공원 내 삭도설치 필요성 - 자연공원 이용 유형의 다원화로 국민공익과 복리증진에 기여 - 노약자, 장애인, 1일 탐방객 등에 대한 공원이용 기회 부여 - 등산객 분산효과 발생으로 자연친화적 공원환경 조성에 기여 ○ 국립공원에 설치되는 삭도의 난립 방지와 심도 있는 검토를 위해 시범사업을 거쳐 단계별로 추진하는 방침 마련 - 1단계 : 내륙 및 해상 국립공원별 모델사업 선정(구체적 사업허용개수 및 대상공원은 국공위 심의과정에서 결정) - 2단계 : 1단계 사업검토를 거쳐 추후 결정 다. 환경부는 2011. 5. 3. ‘자연공원 삭도 설치·운영 가이드라인’(이하 ‘삭도 가이드라인’이라 한다)을 시행하였는데, 그 목적은 ‘삭도 설치로 인한 생태ㆍ경관의 영향 최소화 및 친환경적 공공복리 증진을 위한 자연공원 내 삭도 설치운영에 관한 기본방향을 제시하기 위함’으로 되어 있고, 삭도 가이드라인에서 자연친화적 삭도 설치를 위한 고려사항으로 들고 있는 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 기본 방향 - 기존 탐방로나 도로의 제한 내지 폐쇄를 유도할 수 있는 지역 등 자연친화적 공원환경 조성에 기여할 수 있는 지역을 우선 선정 - 중요한 생태·경관자원과 전통사찰 등 문화자원은 최대한 보전 - 주요 경관을 조망할 수 있는 곳에 설치하되, 주요 봉우리는 피함 - 왕복이용을 전제로 하고 기존 탐방로와 연계를 피함 - 자연환경 훼손을 최소화할 수 있는 친환경기술을 활용하고, 훼손지에 대한 복원·복구방안을 적극 강구 ○ 정류장 및 지주설치 지점은 다음 항목을 최대한 회피 - 원생림, 극상림, 아고산·고산대에서 서식·분포하는 고유한 식생 중 생물다양성 및 보전가치가 매우 높은 식물군락 ※ 아고산대 : 온대의 산악을 기준으로 하여 이루어진 식물의 수직분포대로 해발 1,500m~2,500m의 지대 - 멸종위기종, 천연기념물 등 법적 보호종의 주요 서식처·산란처 및 분포지 - 야생동ㆍ식물 특별보호구역, 생태·경관보전구역, 특정도서 ○ 선로 위치는 다음 항목 경유를 최대한 회피 - 멸종위기종, 천연기념물 등 법적 보호동물의 주요 산란처 - 야생동물 특별보호구역 ○ 시설설계 및 공사 시 고려사항 - 지형·지질 및 자연배수체계 보전을 위해 시설물 설치에 필요한 절ㆍ성토 최소화 - 주변 자연문화ㆍ경관과 조화되는 색채, 형태 등 선택 - 자재운반은 헬기 등을 활용하여 자연환경 훼손 최소화 - 공사로 훼손된 부지는 당해 자연공원의 자생종으로 복원 라. 환경부는 2011. 12. 21. 국공위(제93차) 의결을 거쳐 이 사건 사업을 시범사업 검토대상으로 하면서, 국공위에서 현장검증, 민간전문위원회 종합검토 결과 등을 토대로 최종 시범대상사업을 선정하기로 하는 내용의 ‘국립공원 내 삭도 시범사업대상 선정절차’를 확정하였고, 2012. 2. 3. ‘국립공원 삭도 시범사업 검토기준’(이하 ‘시범사업 검토기준’이라 한다)을 제정하여 환경성·경제성·공익성·기술성 4개 분야의 세부 검토기준을 마련하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ ＜환경성＞ - 자연친화적 공원환경 조성 기여 ㆍ 기존 탐방로나 도로의 제한 내지 폐쇄를 유도할 수 있는 지역 등 자연친화적 공원환경 조성에 기여할 수 있는 방안 ㆍ 중요한 생태·경관자원과 전통사찰 등 문화자원은 최대한 보전 ㆍ 주요 전망을 조망하되, 주요 봉우리는 피함(지형ㆍ지세 및 경관 등을 고려하여 정상등반통제에 적합한 거리를 이격, 입지, 시설 설치·운영 등 전반에 대한 실효성 있는 정상통제방안 제시) ㆍ 왕복이용을 전제로 기존탐방로와 연계를 피함 ㆍ 자연훼손 압력완화, 탐방문화 개선, 친환경 공공복리 증진, 국립공원의 지속가능한 이용 등 삭도 시범사업 목적에 적합할 것 - 정류장 및 지주, 선로 등 삭도시설의 자연친화적 입지 - 경관자원 보전 ㆍ 주요 경관자원의 상당한 훼손이나 차폐가 우려되는 지역 회피 ㆍ 상부정류장 등 시설의 색채, 형태, 재료 등이 주변 자연ㆍ문화경관 등과 조화 ○ ＜경제성＞ 경제성 분석, 지역균형발전 분석 ○ ＜공익성＞ 공원관리보전 및 지원에 기여, 지역사회 통합과 발전에 기여(일자리 창출, 지역농산물 판매연계, 해당 국립공원권역 내 타 지역과의 공생발전방안 등) ○ ＜기술성＞ 자연친화적 설계, 선진관리시스템(탑승수요 및 탐방여건을 고려한 삭도형식, 상부체류시간 및 공간, 탑승인원 등 적정 규모를 고려한 삭도설치ㆍ운영체계, 탑승객과 삭도시설 안전관리체계, 탑승객 및 탐방객 원격통제방안 등) 마. 청구인은 오색-대청봉 인근을 오색삭도 설치구간으로 하여 국공위에 이 사건 사업을 위한 1차 공원계획변경안(노선길이 4.677km, 대청봉과 상부정류장의 이격거리 0.23km, 오색탐방로 폐쇄 등)을 제출하였으나, 2012. 6. 26. 국공위(제97차) 심의결과 시범사업의 필요성은 인정되나, 대청봉과 매우 가깝고 국립공원특별보호구역 내에 위치하는 등 삭도 가이드라인 및 시범사업 검토기준에 부합하지 않는다는 이유로 부결되었는바, 위 2012. 6. 26.자 국공위 심의 부대자료인 민간전문위원회 종합검토 보고서에 따르면, ‘국립공원 삭도 시범사업의 주 목적이 지역경제의 활성화가 아니라, 급증하는 국립공원 탐방객으로 인한 공원 훼손압력을 적정 수준으로 유지함으로써 국립공원의 지속가능한 이용을 가능하게 하는 공원사업이라는 점을 명확히 할 필요가 있음’으로 기재되어 있다. 바. 청구인은 오색-관모능선 인근을 오색삭도 설치구간으로 하여 국공위에 이 사건 사업을 위한 제2차 공원계획변경안(노선길이 4.527km, 대청봉과 상부정류장의 이격거리 1.012km, 오색탐방로 폐쇄 대신 오색-대청봉 구간 탐방예약제 시행)을 다시 제출하였으나, 2013. 9. 25. 국공위(제105차) 심의 결과 멸종위기종(산양)의 주요 서식지, 상부정류장 경관성 미흡, 하부정류장 입지여건 협소, 친환경 보전대책 후퇴(탐방예약제 운영) 등 여전히 삭도 가이드라인 및 시범사업 검토기준에 부합하지 않으나, 추후 검토기준 등에 적합한 노선 제출 시 선정을 추진한다는 취지로 다시 부결되었다. 사. 청구인은 2015. 4. 28. 오색삭도 설치구간을 오색에서 끝청 하단부까지로 하여 국공위에 다음 1과 같은 내용으로 제3차 공원계획변경안(노선길이 3.5km, 대청봉과 상부정류장의 이격거리 1.4km, 이하 ‘이 사건 공원계획변경안’이라 한다)을 제출하였고, 이 사건 공원계획변경안을 제출하면서 「자연공원법」 제17조에 따른 자연환경영향평가를 받기 위해 다음 2와 같이 자연환경영향검토서도 함께 제출하였다. 다 음 1 - □ 사업 개요 ○ 사업노선ㆍ규모 : 오색리 466 ~ 끝청 하단(해발 1,480m), 상ㆍ하부정류장 및 중간지주 6개 - 지주간격(m, 수평거리) : 177/521/586/605/764/468/371 - 지주높이(m) : 32.41/47.13/56.85/34.00/32.00/39.05 - 상부정류장~끝청 거리 430m, 상부산책로~끝청 거리 203m - 길이 : 3.5km - 형식 : 1선식 자동순환식 삭도(Mono-Cable Gondola), 8인승 53대 - 운행속도 : 4.3m/s, 편도 15분 11초 - 수송능력 : 시간당 최대 수송인원 825명 - 이격거리 : 대청봉에서 상부정류장까지 1,412m - 보호구역 : 천연기념물 보호구역 ○ 토지이용 - 용도지구별 현황 ㆍ 국립공원 내 : 자연보존지구(수평길이 2,934m), 자연환경지구(수평길이 465m) ㆍ 국립공원 외 : 오색지구(수평길이 93m) - 세부 토지이용계획 : 77,144㎡ ㆍ 상부 : 19,900㎡(상부정류장 883.70㎡, 산책로 2,756㎡, 원형보존 16,260.30㎡) ㆍ 하부 : 16,378㎡(하부정류장 1,408.36㎡, 가이드타워 198㎡, 도로·주차장 865.17㎡, 산책로·광장 6,290.23㎡, 원형보존 7,616.24㎡) ㆍ 노선 : 40,709㎡, 지주 : 157㎡ □ 주요 내용 ○ 노선선정 사유 - 삭도 가이드라인 및 시범사업 검토기준에 부합한 노선으로 선정 ㆍ 상부정류장이 주봉인 대청봉과 직선거리 1.4km 이격 ㆍ 상부정류장의 위치는 특별보호구역 및 아고산식생대 회피 ㆍ 끝청 능선과 115m 고도차이로 스카이라인 보호 ㆍ 멸종위기종인 산양의 주요 서식지를 피함 ㆍ 대청봉, 귀때기청봉, 서북능선, 동해, 주전골, 점봉산 조망이 가능하며 대청봉 탐방압박을 차단하는 페쇄형 계획 ○ 대안노선 선정 - 16개 가능노선 중 3개의 대안노선을 선정한 후 이들 중 오색~끝청 하단 노선을 최적노선으로 선정 ㆍ 국립공원 특별보호구역, 아고산식생대, 백두대간 마루금 등 보호구역 회피지역 ㆍ 멸종위기종 산양의 출현빈도가 낮아(무인카메라 1회, 배설물 3회) 주요서식지를 회피한 지역 ㆍ 주봉(대청봉)과 이격거리가 충분하여 기존 등산로와 회피가 가능한 지역 ㆍ 법정보호종 식물이 발견되지 않음 다 음 2 - ○ 사업의 목적 - 보전과 이용의 조화라는 국립공원 관리비전과 패러다임 변화에 맞는 공원시설 설치 - 탐방객으로 훼손된 탐방로 및 대청봉 정상의 자연생태계 복원 - 사회적 약자(어린이ㆍ장애인ㆍ노약자 등)도 설악산 경관 감상 가능 - 설악산 공동화 해소 및 지역경제 활성화 ○ 동ㆍ식물상 - 현지조사지역내 식생분포현황 관련, 신갈나무-잣나무군락, 신갈나무-소나무군락, 신갈나무군락 등 자연림과 이차림이 우세하고 대부분 녹지자연도 8등급, 법정보호식물은 분포하지 않는 것으로 조사됨 - 육상동물상 현지조사결과 산양 배설물 흔적은 총 70지역, 121개의 배설물 더미(500m~800m 지점이 전체 90.9%, 486~928m 11지점, 476~1,245m 72지점, 501~ 1,245m 38지점)가 확인되었고, 족적은 총 2지역에서 확인(사업예정지의 흔적은 빈약한 반면, 주변지역인 독주골 능선과 설악골에 다량의 서식흔적이 관찰됨). 법정보호종은 산양, 수달, 담비, 삵, 하늘다람쥐, 까막딱따구리, 긴꼬리딱새, 독수리로 조사됨 ○ (지형ㆍ지질) 오색탐방로의 평균경사는 약 30%를 상회하고 있으며, 경사가 50%가 넘는 200~400m의 연속구간도 여러 개소 나타나고 있어 이용압력에 의해 상당한 훼손이 가중되는 구간이고, 사업예정지의 지질은 하부정류장과 지주 1~3번 지역이 설악산화강암, 4~6번 지주와 상부정류장 주변은 대청봉화강암으로 구성. 경관적ㆍ학술적 보전가치가 있는 지질 노두ㆍ지질현상의 직접 훼손은 없는 것으로 조사됨. 사업예정지는 하부정류장을 제외한 나머지 지역이 백두대간 핵심구역 안에 포함됨 ○ 환경영향예측 - (식물상) 정류장 및 지주지점 산림 훼손, 공사시 비산먼지 발생으로 인한 영향, 신갈나무, 소나무 등 352주 훼손수목 발생 - (동물상) 공사시 일부 분류군은 물리적 교란에 대한 영향이 적은 안정된 환경으로 이동할 것으로 예상되고, 소음ㆍ진동 등의 물리적 교란은 사업예정지 주변에 서식하는 분류군의 심리적 스트레스를 가중시켜 활동영역을 축소시킬 것으로 예상됨 - (지형ㆍ지질) 지주계획과 관련하여 중간지주는 자연훼손을 최소화할 수 있는 지주수 및 구조로 하부가이드타워(튜브타입), 상부가이드타워 및 중간지주 6개(레티스타입과 튜브타입이 혼재된 복합형)으로 계획 - (경관) 총 11개 지점을 조망점으로 선정하여 가시권 분석 및 경관시뮬레이션 실시 ○ 입지 여건 검토 - 백두대간 마루금, 국립공원 특별보호구역, 아고산대지역의 훼손이 없으며, 국공위의 검토기준인 대청봉에서 조망이 불가능한 지역 중 경관감상이 양호한 지역을 대상으로 입지 선정 - (지형ㆍ지질) 상부정류장, 지주는 백두대간 핵심구역이지만 불가피한 훼손으로 원상복구는 현실적으로 어려우나 보전대책을 통해 최소화할 계획 - (동식물상) 사업예정지는 생태자연도 별도관리지역, 녹지자연도 등급(상부정류장 9등급, 지주 8등급, 하부정류장 8등급, 1등급)지역, 천연기념물 보호구역임. 아고산대 식생지역은 아님. 복원계획을 통해 훼손 최소화하도록 계획 수립. 시설 운영 시 기존 탐방로 이용객 감소에 따른 생태계 회복 기대 - (자연경관) 상부정류장, 지주는 냉온대림인 신갈나무군락의 상부 산림경관. 중간지주 면적 최소화 및 복구대책 수립으로 자연경관 회복 기대 아. 자연환경영향평가가 신설된 「자연공원법」 (법률 제3900호, 1987. 7. 1. 시행)에 대한 국회 건설위원회의 심사보고서(1986. 12.)를 보면 ‘공원계획을 결정하기에 앞서 그 계획이 자연생태계에 미치는 영향 등을 사전에 평가하도록 자연환경영향평가제를 제도화’했다는 내용이 기재되어 있다. 자. 이 사건 공원계획변경안이 제출됨에 따라 국공위가 구성한 민간전문위원회는 2015. 8. 28. 종합검토보고서의 결론을 다음과 같이 작성하였다. 다 음 - ○ (환경성) 청구인의 계획은 주요 봉우리 및 기존 탐방로와의 연계를 회피하고, 정류장, 지주, 선로 등 삭도 가이드라인 기준을 대체로 따르고 있는 것으로 판단됨. 다만, 시설 설치에 따른 일부 생태계 훼손 및 경관변화가 예상됨 ○ (기술성) 청구인의 계획은 삭도 가이드라인을 대체로 준수하고 있는 것으로 판단됨. 다만, 설악산 특성상 기상상황(풍속, 낙뢰)이 수시로 변화함으로 안전도 확보가 추가적으로 보강되어야 함 ○ (공익성) 설악산국립공원의 보전과 지원을 위하여 운영수익의 환경보전기금 적립과 지역사회의 통합발전을 위한 방안을 제시하고 있음 차. 국공위(제113차)는 2015. 8. 28. 위 자.의 민간전문위원회 종합검토보고서를 첨부하여 이 사건 공원계획변경안을 심의하였는데, 합의에 이르지 못하여 무기명 투표로 표결한 결과 다음과 같은 7가지의 조건을 붙여 가결(투표인원 17명 중 조건부가결 12, 유보 4, 기권 1)하는 내용으로 이 사건 공원계획변경안에 대한 조건부 승인을 하였다. 다 음 - ○ 삭도 가이드라인 및 시범사업 검토기준에 부합함을 인정하나, 부대조건[ㆍ 탐방로 회피체계를 확실히 보완하고 ② 산양문제를 추가 정밀조사하고 멸종위기종에 대한 보호대책을 수립하며 ③ 시설 안전대책 보완(지주사이의 거리, 풍속영향, 낙뢰나 돌풍에 대비하여 지주마다 풍속계 설치) ④ 상부정류장 주변 식물보호대책 추진 ⑤ 5년간 모니터링해야 하므로 객관적 위원회를 구성하는 등 사후관리 모니터링 시스템 마련 ⑥ 양양군과 공원관리청이 삭도를 공동으로 관리하고 ⑦ 운영수익 15% 또는 매출액의 5% 설악산 환경보전기금 조성]을 부여(이하 위 부대조건 ① ~ ④를 ‘이 사건 부대조건’이라 한다) 카. 환경부장관은 2015. 9. 14. 「자연공원법」 제15조에 따라 설악산국립공원계획을 다음과 같이 변경고시(환경부고시 제2015-180호)하였다. 다 음 - ○ 공원시설계획 - (총괄) 교통ㆍ운수시설 중 삭도 : 1개에서 2개로 1개 신설 - 금회 변경되는 공원시설 개요 ㆍ 교통ㆍ운수시설(삭도) : 1개 노선에서 2개 노선으로 변경 (1) 설악동 삭도(기정) 설악동 소공원 ~ 권금성 1.2km (2) 설악산 오색삭도(변경) 오색리 466번지 ~ 끝청 하단 3.5km (신설) ≪ 공원계획 변경 조건 ≫ ㆍ 탐방로 회피대책 강화방안 강구 ㆍ 산양 문제 추가조사 및 멸종위기종 보호대책 수립 ㆍ 시설 안전대책 보완[지주 사이 거리, 풍속영향, 지주마다 풍속계 설치(낙뢰, 돌풍 대비)] ㆍ 상부정류장 주변 식물보호대책 추진 ㆍ 사후관리 모니터링 시스템 마련(객관적 위원회 구성) ㆍ 양양군-공원관리청 간 삭도 공동관리 ㆍ 운영수익의 15% 또는 매출액의 5% 설악산 환경보전기금 조성 타. 청구인이 이 사건 사업에 대한 환경영향 평가항목ㆍ범위 등을 결정하기 위해 2015. 10. 8. 피청구인에게 환경영향평가협의회를 구성ㆍ운영해 줄 것을 요청하자, 피청구인은 환경영향평가협의회를 구성하였고, 위 환경영향평가협의회에서 다음과 같은 심의 결과를 2015. 10. 16. 청구인에게 통보하였으며, 청구인은 2015. 10. 23. 이 사건 사업에 대한 ‘환경영향평가 항목 등의 결정내용’을 공고(양양군 공고 제2015-791호)하였다. 다 음 - ○ 본 사업은 국립공원 내에서 시행되는 사업으로 평가항목을 최대한 확대하여 사업시행으로 인한 환경영향을 면밀히 평가하여야 함 ○ 국공위에서 제시된 부대조건 이행방안과 헬기 소음 시뮬레이션 결과를 제시해야 함 파. 피청구인은 2015. 11. 9. 청구인에게 위 ‘환경영향평가 항목 등의 결정내용’에 대하여 ‘국립공원을 지키는 시민의 모임’으로부터 제출받은 다음의 의견서를 통보하였다. 다 음 - ○ 국공위의 부대조건부 가결의 의미는 7가지 조건을 사업계획에 철저히 반영해야만 실질적으로 케이블카 사업이 가능하므로 현재 진행 중인 환경영향평가 항목 및 범위에서 별도의 평가항목으로 설정되어 철저한 검토가 이루어져야 함 하. 청구인은 2015. 12. 24. 피청구인에게 초안평가서를 제출하였고, 피청구인은 청구인이 본안평가서 작성 시 반영하고, 사업시행으로 인한 환경영향을 최소화할 수 있는 구체적인 저감방안을 수립·제시토록 하기 위하여 초안평가서에 대한 검토의견을 2016. 2. 2. 청구인에게 송부하였다. 거. 청구인은 피청구인의 초안평가서 검토의견을 반영하여 본안평가서를 작성한 후 2016. 7. 26. 피청구인에게 제출하였는데, 본안평가서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. 다 음 - □ 이 사건 부대조건 이행내용 ○ 탐방로 회피대책 강화방안 강구 - 탐방예약제는 공원관리청과 협의 후 진행 - 물리적 통제방안 제시[산책로 이탈방지(산책로데크 높이 2m, 난간높이 1.2m), CCTV설치, 이탈자 처리, 조기경보, 자동추적 기능 등] - 산책로 규모 축소[당초 655m(면적 2,756㎡) → 변경 248m(면적 1,791㎡)] - 기존탐방로 이탈방지 방안 제시(금지행위 안내판, 이탈방지 휀스, 기존탐방로 입산통제, 교육·홍보 등을 통한 통제, 상주관리인 배치 등) ○ 산양문제 추가조사 및 멸종위기종 보호대책 수립 - 산양조사(현장조사: 6회, 무인카메라 70대 설치, 산양배설물, 털 등 DNA조사) - 공사 시 산양 보호대책(주요 번식기 및 분만기 헬기공사 지양 또는 공사시간 및 강도조절, 회피로 주변 먹이주기로 산양 유도, 지주공사 시 단계별 방안 수립) - 멸종위기동물 보호대책(육상비오톱 조성, 미소서식지 제공, 먹이주기 및 미네랄블록 제공, 인공둥지 설치 및 저진동ㆍ저소음 장비 운용 등) ○ 시설안전대책 보완 - 안전관리 운영관리방안 수립 - 삭도시설 운행방안 수립(시험운전방안, 풍속에 따른 속도제한, 탑승 및 운행중지 조건) ※ 평균풍속이 10~15m/s 감속운행, 15m/s이상시 운행중지 - 비상구동 및 단계별 구조[(1단계: 구동부 조치, 2단계: 상부정류장 조치, 3단계: 승객구조(로프, 헬기)]대책 - 강풍에 대한 안전대책(WIND SHEAVE: 강풍대비용 어셈블리, 풍향계 및 풍속계 설치) ○ 상부정류장 주변 식물보호대책 추진 - 훼손지 식생복원 계획 수립 - 데크 및 산책로 하부 보호방안(T형 지주데크 및 빛 투과 그레이팅 시공, 지주간격 확보 및 기둥높이 2m로 계획) - 산책로 규모 축소, 공사 시 보호방안(헬기로 자재운반 및 케이블웨이 시공), 외부종자 유입방지(작업인부 투입 전 에어샤워기 통과, 하부정류장 에어브러쉬 및 흡입식 진동매트 설치) □ 평가항목별 현황 ○ 동ㆍ식물상 - 현지조사 시 확인된 희귀식물은 총 26종으로, 멸종위기종은 이노리나무 1종, 위기종은 눈향나무, 국화방망이 2종, 취약종은 주목, 백작약, 나도옥잠화, 눈측백, 세잎승마, 자주솜대, 금강초롱꽃, 금강제비꽃, 홀아비바람꽃 8종, 약관심종은 세잎종덩굴, 과남풀, 연영초, 금강애기나리, 금마타리, 만병초, 도깨비부채, 태백제비꽃, 꽃개회나무, 등칡, 참배암차즈기 12종, 자료부족종은 토현삼, 도라지모시대, 왕죽대아재비 3종이 확인됨. 현지조사시 확인된 희귀식물 26종 중 지주지점 및 상부정류장 부지와 주변 지역에서 확인되어 영향범위 내에 분포하는 종은 국화방망이, 백작약, 나도옥잠화, 연영초, 만병초, 참배암차즈기 6종으로 조사됨 - 상부정류장의 식생형은 신갈나무-분비나무 군락이며, 층위별 종구성이 극상림을 이루는 자연림으로 식생보전등급 1등급에 해당됨 - 현지조사 결과 조사지역에서 확인된 포유류는 총 5목 12과 20종이 조사되었고, 법정보호종은 산양(멸종위기Ⅰ등급, 천연기념물), 수달(멸종위기Ⅰ등급, 천연기념물), 하늘다람쥐(멸종위기Ⅱ등급, 천연기념물), 담비(멸종위기Ⅱ등급), 삵(멸종위기Ⅱ등급), 무산쇠족제비(멸종위기Ⅱ등급) 등 총 6종이 확인되었으며, 조류는 총 9목 29과 67종으로 법정보호종은 독수리(멸종위기Ⅱ등급, 천연기념물), 수리부엉이(멸종위기Ⅱ등급, 천연기념물), 까막딱따구리(멸종위기Ⅱ등급, 천연기념물), 새호리기(멸종위기Ⅱ등급), 긴꼬리딱새(멸종위기Ⅱ등급), 긴점박이올빼미(멸종위기Ⅱ등급) 등 총 6종이 확인됨 - 사업노선을 포함한 독주골, 온정골, 설악골 지역 인근의 산양개체군 조사결과 동정된 개체는 성체 20개체, 아체 4~7개체 총 24~27마리 정도의 개체 서식이 확인되었고, 동정 불가능한 개체가 다수 있어 더 많은 개체가 남설악 주변에서 확인될 가능성이 높음. 이들 개체들의 배설물 흔적, 사진촬영 자료 등을 비교했을 때 독주골 지역이 산양의 밀도가 가장 높고, 설악골, 온정골 순으로 높은 밀도를 나타냄. 사업지구는 능선부를 포함하고 있어 산양의 밀도는 낮게 나타났지만, 이들 골짜기를 연결하는 연결통로의 역할과 일부 개체들의 활동공간으로 이용됨 ○ 토지이용 - (지주타입 결정) 일반적으로 높이 30m 기준으로 이하일 경우 튜브타입, 이상일 경우 레티스 타입으로 시공하고 있으나, 본 삭도시설은 국립공원 내 위치함에 따라 훼손면적을 최소화, 주변과의 조화 및 헬기를 이용한 지주조립에 따른 작업 효율성을 고려, 지주형식은 튜브타입으로 선정 ○ 지형ㆍ지질 - (백두대간 분포현황) 본 사업노선은 환경부고시 제2015-180호에 따른 국립공원 내 삭도시설이며, 하부정류장을 제외한 나머지 지역이 백두대간 핵심구역 안에 포함 ○ 대안의 설정 및 평가 - 사업노선 검토 : 3개의 대안노선을 환경성ㆍ기술성ㆍ경제성 측면에서 종합 고려하여 최적노선으로 결정 ㆍ (장점) ⓐ 이 사건 검토기준에 부합된 노선임 ⓑ 야생동물은 멸종위기 동물(산양, 담비, 삵, 하늘다람쥐 등)의 배설물은 일부 발견되었으나, 서식지가 아닌 이동통로로 추정. 특이식생 없음 ⓒ 과거 탐방로(야영장)로 이용한 노선(지주, 정류장) 설치로 환경훼손 최소화 가능 ⓓ 조망권은 동해와 주전골, 한계령, 점봉산, 서북능선 등이 조망됨 ⓔ 대청봉과 중청봉 및 동해안 일출 조망 가능 ㆍ (단점) ⓐ 설악산 천불동계곡, 공룡능선 등 조망 불가능 ⓑ 삭도노선이 44번 국도 상공을 넘어감 ㆍ (최적노선 결정이유) ⓐ 사업노선은 최소한의 중간지주(6개)를 설치하여 끝청 하단(1,480m)까지 올라가는 노선으로서 상부정류장에서 조망은 대청봉, 중청봉 및 동해안 일출 등을 볼 수 있는 곳으로 탐방객을 만족시킬 수 있는 최적의 장소임 ⓑ 상부정류장은 환경훼손을 최소화하면서 특이식생 및 멸종위기야생동물 주요 서식지가 아닌 지역으로 환경적 훼손을 최소화하면서 자연친화적 공원환경 조성에 기여할 수 있는 노선으로 평가됨 ⓒ 하부정류장은 지역상권과 연계활용이 가능하며 지역주민과 상생하여 주변 활성화를 실현할 수 있는 지역임 - 산책로 대안 검토 : 4개안에 대한 검토결과 탐방객의 체류공간, 산림훼손, 기존 탐방로 활용, 시공성, 조망권 등을 검토한 결과 가장 적합한 1안을 선정 너. 피청구인은 본안평가서의 검토를 위해 구 협의업무 처리규정 제10조에 따라 갈등조정협의회를 구성하였으며, 2016. 8. 25.부터 2016. 10. 17.까지 5차례에 걸쳐 갈등조정협의회를 개최하였는데, 위 협의회의 안건 및 회의결과의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 제1차 회의(2016. 8. 25. 개최) - 안건 : ① 갈등조정협의회 운영규정 제정 ② 환경영향 갈등조정 안건 및 범위 등 - 결과 : ① 피청구인은 갈등조정협의회에서 권고·조정한 사항을 협의 내용에 반영 ② 국공위가 부가한 부대조건 중 환경영향평가에서 검토해야 할 5개 조건을 안건으로 함 ③ 민관합동 현지조사단을 갈등조정협의회 위원으로 구성하고, 필요시 전문가를 추가함 ○ 제2차 회의(2016. 9. 8. 개최) - 안건 : ① 탐방로 회피대책 ② 산양 등 멸종위기종 보호대책 - 결과 : ① 기존 탐방로 이탈방지 강화를 위해 청구인은 탐방로 폐쇄·제한, 감시초소 설치 등에 대해 공원관리청과 협의하고 그 결과를 제시·논의함 ② 산양조사 신뢰도 제고를 위해 기 운영 중인 무인센서 카메라(70대) 조사는 9월말까지 실시한 결과와 요청한 자료를 정리하여 제4차 회의 시 갈등조정협의회에 제시·논의함 ○ 제3차 회의(2016. 9. 28. 개최) - 안건 : ① 시설 안전대책 보완 ② 상부정류장 주변 식물보호대책 추진 등 - 결과 : ① 지형안정성 및 기상예측 자료를 구체적으로 제시하고, 그에 따른 시설물 안전운영 방안을 마련토록 평가서를 보완하며, 탐방시설 동선계획 및 안전대책을 구체적으로 제시하여야 함 ② 상부정류장 주변 법정 보호식물 등 식생훼손을 최소화할 수 있는 다각적인 대안을 비교·분석하고, 불가피한 경우 이식계획 및 관리방안을 구체적으로 수립토록 평가서를 보완함 ○ 제4차 회의(2016. 10. 11. 개최) - 안건 : ① 평가서 거짓부실 작성 의혹 관련 ② 탐방로 회피대책, 산양 등 멸종위기종 보호대책, 상부정류장 주변 식물보호대책은 제5차 회의에서 의결함 - 결과 : ① 국정감사에서 제기된 의혹(유령전문가, 현지조사표 문제)에 대하여 청구인은 사실관계를 명확히 파악 후 그 결과를 피청구인에 제출하여야 함 ② 탐방로 회피대책이 미흡하므로 공원관리청과 추가 협의, 산양 등 멸종위기종에 대한 추가조사를 실시하고 그 결과를 바탕으로 영향예측 및 저감방안을 구체적으로 제시, 상부정류장 부지 식생에 대한 충분한 현황자료를 제시하고 그 결과를 바탕으로 입지 및 시설물(데크 등) 규모 등에 대한 다각적인 대안을 비교·검토하여 제시, 헬기작업 시 안전 및 환경영향에 대한 저감방안