환경영향평가업 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 환경영향평가업을 등록한 업체들인데, ○○외곽순환고속도로 건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 대한 사후환경영향조사서(이하 ‘이 사건 조사서’라 한다)를 거짓으로 작성하였다는 이유로 피청구인이 2018. 9. 12.자로 청구인들에게 3개월(2018. 10. 1. ~ 2018. 12. 31.)의 업무정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 이 사건 조사서 중 대기질 측정 부분을 사후에 확인을 해보니 대기질 측정을 하도급받아 수행했던 청구외 ㈜○○기술단의 측정방법에 일부 잘못이 있었던 것은 사실이나, 이는 측정 시간ㆍ횟수의 문제일 뿐 이로 인해 환경영향이 적은 것으로 인지되도록 하지 않았으므로 환경영향평가법령상의 ‘거짓 작성’에 해당하지 않으며, 청구인들은 대기질 측정 전문업체인 ㈜○○기술단이 제공한 시험성적서를 신뢰하여 반영한 것이고 위 거짓 작성에 관여하지도 않았으므로 이 사건 처분은 책임주의 원칙에 반한다. 나. 또한 피청구인이 거짓 작성이라고 한 이 사건 조사서는 「환경영향평가법」에 따른 ‘환경영향평가서등’에 속하지 않으므로 이 사건 처분은 근거가 분명하지 않는 등 위와 같은 사정을 종합해 보면, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인들의 행위는 환경현황을 조사하지 않거나 일부만 조사하고도 환경현황을 적정하게 조사한 것처럼 이를 환경영향평가서등에 제시한 경우에 해당하여 사후환경영향조사서의 ‘거짓 작성’에 해당하고, 청구인들은 이 사건 조사서의 하도급 부분에 대해 관리책임이 있음에도 불구하고 대기질 측정을 담당한 ㈜○○기술단에서 제출한 용역 결과에 대하여 적정성 여부에 대한 확인을 소홀히 하였다. 나. 또한 사후환경영향조사서는 「환경영향평가법」 제53조제1항에서 규정한 ‘환경영향평가서등’에 당연히 포함되므로, 이러한 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인들의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 환경영향평가법 제2조, 제22조, 제36조, 제53조, 제54조, 제56조, 제58조, 제72조 환경영향평가법 시행령 제31조, 제77조, 별표 3 환경영향평가법 시행규칙 제19조, 제23조, 제28조, 별표 1, 별표 2, 별표 3 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 제2조 환경영향평가업 등록 등의 업무 위탁기관 지정 고시 제2조, 별표 환경정책기본법 제3조, 제12조 환경정책기본법 시행령 제2조, 별표 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 환경영향평가업 등록증, 「환경영향평가법」 위반 대행업체 행정처분의뢰 공문, 사후환경영향조사 결과통보서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가업 등록을 한 업체들이고, 청구인들의 제1종 환경영향평가업 등록증의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ (주)○○엔지니어링 종합건축사무소, 등록번호: 제한-0○○호 ○ 주사무소 : ○○도 ○○시 ○○로○○번길 41(○○동, ○○빌딩) ○ 평가담당부서 : ○○도 ○○시 ○○로○○번길 41(○○동, ○○빌딩) ○ 실험실 - 측정대행계약체결 : 한국○○○개발(주), ㈜○○○환경, ○○대학교공업기술연구소, ○○종합환경(주), ㈜○○종합엔지니어링, ㈜청○○환경, ㈜○○산업, ㈜○○기술단 ○ 기타 : 제1종 환경영향평가업 등록에 관한 규정을 준수하여야 함 (발행 : 2014. 9. 1.) □ (주)한국○○기술, 등록번호: 제한-0○○호 ○ 주사무소 : ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 4845 ○ 평가담당부서 : 서울특별시 ○○구 ○○동 546-1 ○ 실험실 - 측정대행계약체결 : ㈜청○○환경, ○○환경종합(주), 한국○○○개발(주), ㈜○○○환경, ㈜비○○기술연구소, ㈜대○○환경 ○ 기타 : 제1종 환경영향평가업 등록에 관한 규정을 준수하여야 함 (발행 : 2012. 8. 9.) 나. 청구인 1.은 2012. 3. 9. ㈜○○기술단과 이 사건 사업의 사후환경영향조사 중 환경질조사 분야에 대한 용역 계약을 체결하였는데, 주요 계약내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 계약서 명칭 : 인력지원협정서 ○ 협정명 : ○○외곽순환 고속도로 건설사업 사후환경영향조사 중 환경질조사분야 ○ 협정금액 : 363,000,000원 ○ 협정기간 : 2011. 12. 12. ~ 2015. 12. 15. 다. 청구인들은 2017. 1. 10. 한국도로공사 ○○○사업단과 이 사건 사업에 대한 사후환경영향조사 용역(7차) 계약을 체결하였는데, 주요 계약내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 용역명 : ○○외곽순환고속도로 건설사업 사후환경영향조사 용역(7차) ○ 계약금액 : 692,000,000원 (총 용역부기금액 : 3,072,460,000원) ○ 계약기간 : 2017. 1. 11. ~ 2017. 12. 31.(355일) ○ 기타사항 : 총계약기간 2011. 8. 1. ~ 2017. 12. 31. 라. 청구인 1. 대표이사 조○○, 상무 이○○과 피청구인 소속 오○○, 김○○이 2018. 4. 20. 서명한 확인서 및 그 붙임자료 중 시험성적서, 측정기초자료, 사실확인서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 확인서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885403"></img> □ 붙임자료 ○ 시험성적서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885405"></img> ○ 측정기초자료 - 기초자료(1일분 발췌 정리) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885409"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885411"></img> ○ 사실확인서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885413"></img> 마. 위 라.항의 붙임자료 중 시험성적서 등을 포함한 각종 자료를 기초로 청구인들은 이 사건 사업 사후환경영향조사 용역에 대한 2017년(2016년 4분기 ~ 2017년 3분기) 사후환경영향조사결과 보고서(이 사건 조사서)를 작성하여 2017년 11월 경 한국도로공사 ○○○건설사업단에 제출하였고, 그 내용 중 위 시험성적서에 대한 부분의 기재사항은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885419"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885421"></img> 바. ○○강유역환경청장은 2018. 4. 27. 피청구인에게 「환경영향평가법」 제36조제3항에 따라 사후환경영향조사서를 검토한 결과 청구인들의 위법사항이 확인되어 행정처분을 의뢰한다는 취지의 공문을 시행하였고, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 「환경영향평가법」 제36조제3항에 따라 사후환경영향조사서 검토 결과 아래의 위법사항이 확인되어 행정처분을 의뢰함 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885423"></img> 사. 위 바.항의 공문에 첨부한 환경부장관의 2018. 2. 12.자 환경영향평가법령 해석 관련 질의 회신 공문의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 질의 내용 ○ 제1종 환경영향평가업 A사는 사후환경영향조사서를 작성하는 과정에서 환경질 등 기초자료(하도급 측정대행업체 B사)의 거짓 자료 작성여부를 인지하지 못하고 사후환경영향조사서를 작성ㆍ제출한 경우 「환경영향평가법 시행규칙」 제23조 별표 2 ‘환경영향평가서등의 거짓ㆍ부실 작성 판단기준’의 적용 가능 여부 ○ 환경영향평가서등 거짓 작성이 적용되면 처벌 주체는 조사서 작성자인 A업체(평가업) 또는 거짓 자료를 제출한 B업체(측정업)인지 * 측정업체인 B사는 환경질 측정자료(대기질, 소음 등)의 일부만 조사하고 적정하게 한 것으로 거짓 측정기록부 등 기초자료와 증빙자료를 A사에 보고 □ 검토 결과 ○ 「환경영향평가법」 제56조제1항에 따르면 환경영향평가업자는 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 또는 부실하게 작성하지 아니하여야 함 - 따라서, 환경영향평가업체가 작성ㆍ제출한 사후환경영향조사서가 같은 법 시행규칙 별표 2의 환경영향평가서등의 거짓ㆍ부실 작성 판단 기준에 해당되는 경우라면 같은 법 제58조제1항제8호(준수사항 위반)에 의한 행정처분대상이 될 것임 - 또한, 측정대행업체의 위법사항에 대해서도 관련 법령에 따라 적의 조치하여야 할 것임 아. 위 바.항의 ○○강유역환경청장의 행정처분 의뢰 공문에 따라 피청구인은 2018. 6. 28. 청구인들에게 「환경영향평가법」 제58조제1항제8호에 근거하여 업무정지 6개월의 처분을 할 예정이라는 행정처분 사전통지를 하였다. 자. 청구인들은 2018. 8. 27. 피청구인에게 사후환경영향조사서의 거짓 작성은 환경영향이 적다고 오인하도록 하는 내용이 포함되어야 하나 이 사건 조사서는 환경영향이 적은 것으로 인지되도록 작성하지 아니하였고, 거짓 작성에도 관여하지 아니하였으며, 이 사건 조사서는 ‘환경영향평가서등’에 해당하지 아니하여 「환경영향평가법」 제56조의 규정 대상이 아니라는 취지의 의견을 제출하였다. 차. 피청구인은 청구인들의 관계 법령 위반사항은 인정되지만 직접적인 고의성이 있다고 보기 어려워 그 위반 정도가 경미하다고 판단하여, 당초 예정했던 처분에 대해 기준 일수의 2분의 1의 범위에서 감경하여 청구인들에게 2018. 9. 12.자로 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「환경영향평가법」 제2조제2호ㆍ제4호, 제22조제5호, 제36조제1항, 제53조제1항, 같은 법 시행령 제31조, 별표 3, 같은 법 시행규칙 제19조, 별표 1 등에 따르면, 「도로법」 제2조제1호 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 도로의 건설사업 중 4킬로미터 이상의 신설에 해당하는 사업은 환경영향평가의 대상사업으로 이를 시행하려는 사업자는 환경영향평가를 실시하여야 하고, 또한 위 사업은 사업 착공 시부터 사업 준공 후 3년까지 그 사업이 주변 환경에 미치는 영향을 조사(이하 ‘사후환경영향조사’라 한다)하는 사후환경영향조사 대상사업으로 그 조사 결과를 환경부장관, 승인기관의 장에게 통보하여야 하며, 환경영향평가등을 하려는 자는 환경영향평가업의 등록을 한 자(환경영향평가업자)에게 ‘환경영향평가등의 평가서 초안 및 평가서, 사후환경영향조사서, 약식평가서, 법 제33조에 따른 환경보전방안’(이하 ‘환경영향평가서등’이라 한다)의 작성을 대행하게 할 수 있다고 되어 있다. 2) 「환경영향평가법」 제2조제4호, 제53조제5항, 제54조, 제56조제1항제5호 등에 따르면, ‘환경영향평가등’이란 전략환경영향평가, 환경영향평가 및 소규모환경영향평가를 말하는데, 환경영향평가등을 하려는 자는 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 또는 부실하게 작성하지 아니할 것, 환경영향평가업자와 환경영향평가서등의 작성에 관한 대행계약을 체결하는 경우에는 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료 및 환경영향 예측ㆍ분석 결과를 거짓으로 작성하거나 평가에 영향을 미치는 중요한 자료를 누락하는 등 부실하게 작성하도록 요구하지 아니할 것 등의 사항을 지켜야 한다고 되어 있고, 환경영향평가등을 대행하는 사업인 환경영향평가업을 하려는 자(환경영향평가업자)는 자신이 대행하는 환경영향평가등의 대행 업무를 다른 자에게 재대행하게 하지 아니하여야 하나 대기질의 조사ㆍ측정은 「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」 제16조에 따른 측정대행업자에게 재대행하게 할 수 있다고 되어 있다. 또한 같은 법 제56조제1항제2호, 같은 법 시행규칙 제23조, 별표 2 제1호 등에 따르면, 환경영향평가업자가 지켜야 할 사항 중에는 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 또는 부실하게 작성하지 아니할 것의 규정이 있는데, 환경영향평가서등의 거짓 작성에 대한 판단기준 중 현황자료 등을 사실과 다르게 작성하여 환경영향이 적은 것으로 인지되도록 하는 경우로는 환경현황을 조사하지 않거나 일부만 조사하고도 환경현황을 적정하게 조사한 것으로 환경영향평가서등에 제시한 경우, 환경영향평가서등의 현황조사 및 작성 등에 참여하지 않았음에도 참여한 것으로 거짓 작성한 경우 등을 규정하고 있다. 3) 「환경영향평가법」 제58조제1항제8호, 같은 법 시행규칙 제28조, 별표 3 등에 따르면, 환경부장관은 환경영향평가업자가 같은 법 제56조제1항제2호를 위반하여 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 작성하거나 환경영향평가서등을 부실하게 작성한 경우 중 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 작성한 경우에는 1차 위반 시 업무정지 6개월, 2차 위반 시 등록취소라고 규정되어 있는데, 행정처분권자는 위반행위의 내용으로 보아 그 위반의 정도가 경미하거나 위반행위가 고의나 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우 등 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 개별기준에도 불구하고 업무정지의 경우는 그 처분기준 일수의 2분의 1의 범위에서 경감할 수 있다고 되어 있다. 4) 한편, 「환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정」(환경부고시 제2017-215호)(이하 ‘환경영향평가서 작성규정’이라 한다) 제2조제7호에 따르면, ‘사후환경영향조사’란 「환경영향평가법」 제36조제1항에 따라 사업 착공 시부터 발생될 수 있는 환경 피해를 방지하고, 당초의 환경영향평가가 적정하게 실시되었는가를 파악하기 위하여 사업자가 행하는 주변 환경에 대한 조사ㆍ분석 및 평가 행위를 말한다고 되어 있다. 5) 「환경영향평가법」 제72조, 같은 법 시행령 제77조, 「환경영향평가업 등록 등의 업무 위탁기관 지정 고시」(환경부고시 제2018-87호) 제2조, 별표 등에 따르면, 같은 법 제58조에 따른 환경영향평가업자에 대한 등록취소 또는 영업정지의 처분에 대한 환경부장관의 권한은 지방환경관서의 장에게 위임되어 있고, 같은 법 제54조에 따른 환경영향평가업의 등록 및 변경등록에 관한 환경부장관의 권한은 사단법인 환경영향평가협회에 위탁되어 있다. 6) 「환경정책기본법」 제3조제8호, 제12조, 같은 법 시행령 제2조, 별표 등에 따르면, "환경기준"이란 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 국가가 달성하고 유지하는 것이 바람직한 환경상의 조건 또는 질적인 수준을 말하며, 국가는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려하여 환경기준을 설정하여야 하고, 환경 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 하며, 이산화질소(NO2)의 환경기준은 24시간 평균치는 0.06ppm 이하, 1시간 평균치는 0.10ppm 이하이고, 미세먼지(PM-10)의 환경기준은 24시간 평균치는 100㎍/㎥ 이하이며 1시간 평균치는 규정하고 있지 않다. 나. 판 단 1) 먼저 청구인들의 주장 중 ‘사후환경영향조사서’는 「환경영향평가법」에 따른 ‘환경영향평가서등’에 속하지 않으므로 이 사건 처분은 근거가 분명하지 않다고 주장하나, 「환경영향평가법」 제53조제1항에 따르면 환경영향평가등을 하려는 자가 환경영향평가업자에게 작성을 대행할 수 있는 환경영향평가서등에는 ‘사후환경영향조사서’가 포함되어 있으므로 이에 대한 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 다음으로 청구인들은 청구인 1.로부터 대기질 측정을 하도급받아 수행했던 ㈜○○기술단의 측정방법에 일부 잘못이 있었던 점은 인정하면서도, ‘환경영향이 적은 것’으로 인지되도록 하지 않았으므로 환경영향평가법령상의 ‘거짓 작성’에 해당하지 않는다고 주장하므로 살펴본다. 「환경영향평가법 시행규칙」 별표 2 제1호에서 환경영향평가서등의 거짓 작성에 대한 판단기준 중 하나로 현황자료 등을 사실과 다르게 작성하여 환경영향이 적은 것으로 인지되도록 하는 경우를 규정하면서, 이에 해당하는 경우로서 환경현황을 조사하지 않거나 일부만 조사하고도 환경현황을 적정하게 조사한 것으로 환경영향평가서등에 제시한 경우를 규정하고 있으므로, 환경현황을 조사하지 않거나 일부만 조사하고도 환경현황을 적정하게 조사한 것으로 환경영향평가서등에 제시하면 곧바로 거짓 작성에 해당하는 것이다. 따라서 이에 대한 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다. 또한 청구인들은 거짓 작성에 관여하지 아니하였기에 이 사건 처분은 책임주의 원칙에 반한다고 주장하나, 청구인들은 환경영향평가법령상 환경영향평가서등의 작성을 대행하는 자로서 대기질의 조사ㆍ측정을 측정대행업자에게 재대행하게 하였다 하더라도 환경영향평가등을 하려는 자가 지켜야 할 준수사항인 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 또는 부실하게 작성하지 아니할 것, 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료 및 환경영향 예측ㆍ분석 결과를 거짓으로 작성하거나 평가에 영향을 미치는 중요한 자료를 누락하는 등 부실하게 작성하도록 요구하지 아니할 것 등의 사항을 환경영향평가업자인 청구인들도 마땅히 지켜야 할 것인바, 청구인들은 청구인들이 작성하여 제출한 환경영향평가서가 거짓 또는 부실하게 작성된 것이라면 이에 대한 책임이 있다 할 것이다. 3) 위 인정사실에 따르면, 청구인들이 대기질의 조사ㆍ측정을 재대행토록 한 ㈜○○기술단은 측정기초자료에서 확인되는 바와 같이 이 사건 사업과 관련한 20개 지점에서 PM-10과 NO2 2개 항목에 대해 각 1시간씩 측정하였음에도 청구인들에게 제출한 시험성적서에는 환경기준 항목을 24시간 평균치의 값인 PM-10은 ‘100㎍/㎥ 이하’로, NO2는 ‘0.06ppm 이하’로 각각 기재한 후 그 하단의 측정값은 위 1시간 측정 결과값을 그대로 기재함으로써 마치 1시간 측정값이 24시간 측정값인 것으로 오인하도록 측정 내용을 거짓 또는 부실하게 작성한 점이 인정되고, 청구인들은 위와 같이 거짓 또는 부실하게 작성된 시험성적서를 제출받아 이를 검토함에 있어 그 기초자료를 함께 제출토록 하여 시험성적서의 각 기재 내용이 관계 법령을 준수하였는지 여부를 검토ㆍ확인하였어야 함에도, 중대한 과실로 위 내용을 그대로 인정하여 청구인들이 수행하는 이 사건 조사서에 잘못된 시험성적서의 내용을 포함하여 작성하였는바, 청구인들도 위 기초자료를 확인하지 아니한 점을 인정하고 있고, 위와 같이 잘못된 작성은 측정기초자료를 성실히 확인했다면 특별한 전문지식 없이도 충분히 거짓 또는 부실하게 작성되었는지 여부를 알 수 있었을 것으로 보이는바, 이러한 청구인들의 행위는 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 작성한 경우에 해당한다고 할 것이다. 4) 따라서 위와 같은 여러 가지 사정을 고려하면 청구인들이 환경영향평가법령을 위반한 사실이 인정되고, 피청구인은 실제 처분에서는 「환경영향평가법 시행규칙」 별표 3 제1호마목에 따라 당초 예정했던 처분 기준일수를 2분의 1로 감경하는 기준을 적용하였으며, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 사실관계를 오인하거나 절차상 잘못이 있는 등 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 사정도 없는바, 청구인들이 환경영향평가법령을 위반했다는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.