환경영향평가협의기준초과부담금부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인 소속 사업소인 ○○환경사업소(이하 "청구인사업소"라고 한다)에 대하여 2003. 12. 22. 정기점검을 실시한 결과 하수도법시행규칙 제6조에 의한 방류수수질기준과 환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법 제33조에 의한 협의기준을 초과하였다는 이유로 2003. 12. 30. 청구인사업소에 대하여 하수도법 제36조제2항에 의하여 개선명령을 하고, 환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법 제33조에 의하여 2004. 2. 3. 청구인에 대하여 1억 1,950만 3,930원의 환경영향평가 협의기준 초과부담금을 부과(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 방류수의 샘플시료를 채수, 수거하였을 때 이와 동일 시료에 대해 청구인사업소에서도 자체시험분석을 하였고, 인천광역시보건환경연구원에 분석을 의뢰하였으며, 매월 연구조사목적으로 청구인사업소를 방문하는 한국환경수도연구소도 피청구인이 지도점검을 하던 당일 동일한 장소에서 피청구인보다 약 한 시간 늦게 방류수 샘플시료를 채수, 수거하여 시험을 하였는데 모두 기준이내의 측정값으로 회신을 받았는 바, 수질환경보전법상 같은 공인검사기관인 인천광역시보건환경연구원의 시험결과와 환경부로부터 정식으로 수질검사의 측정대행자격을 갖추고 피청구인으로부터도 수질측정대행기관으로 지정받은 한국환경수도연구소의 시험결과가 각각 피청구인의 시험결과와 달리 기준이내의 측정값을 보였고, 수질분석의 결과가 평상시와 현저하게 차이가 발생하였다면 피청구인은 "하수도시설 운영ㆍ관리 업무처리 통합지침"에 의하여 측정기관간의 측정값의 차이에 대한 원인분석을 실시하고, 필요시에는 재시험을 실시하여야 함에도 불구하고 두 기관의 시험결과를 인정하지 않고 일방적으로 법집행을 한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 나. 피청구인은 평상시에도 운전상황에 따라 방류수의 수질이 큰 차이를 보이고 있다는 이유로 "하수도시설 운영ㆍ관리 업무처리 통합지침"을 적용할 수 없다고 주장하나, 최근 3년간 피청구인이 수질을 점검한 결과에 의하면 2001년도 각 분기별 BOD값(7.7, 5.5, 2.2, 11.3)과 2002년도 각 분기별 BOD값(6.9, 17.3, 8.2, 10.8) 및 2003년도 3/4분기까지의 BOD값(8.4, 4.4, 2.3)이 협의기준 이내로 조사되었으므로 2003년도 4/4분기에서만 평상시와 다르게 2～5배 이상 높은 BOD값이 나타났다면 마땅히 위 지침에 의하여 원인규명 등 충분한 조치를 하여야 함에도 불구하고 이를 하지 아니한 것은 부당하다. 다. 시료의 분석은 동일한 시료라고 하더라도 분석하는 사람, 분석기기, 분석방법 등에 따라 차이가 난다고 피청구인도 스스로 인정하면서도 국가공인검사기관인 인천광역시보건환경연구원과 충분히 검증된 민간연구기관의 기준이내 시험분석결과에 대한 정확한 규명을 거치지 아니한 것은 행정편의적 처리로 부당하다. 라. 청구인사업소가 설령 피청구인의 주장을 수용하여 시료채취일의 BOD값이 협의기준을 초과하였다고 하더라도 2003. 12. 23. 협의기준 대상시설에 대하여 유입유량의 조절 및 잉여슬러지량의 조절 등의 사전 조치와 자체수질검사를 실시하여 모든 항목이 정상화를 이루었고 시료채취일의 자체분석결과와 인천광역시보건환경연구원 및 한국환경수도연구소의 검사결과가 협의기준 이내로 판명되어 계속적인 BOD항목의 협의기준초과는 없었던 것으로 보이므로 피청구인이 부과일수를 10일로 산정하는 것은 위법ㆍ부당하므로 취소되거나 부과일수의 재조정이 있어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 행한 이 건 관련 시료채취는 ○○하수처리장 운영관계자의 입회하에 수질오염공정시험방법의 규정에서 정하는 바와 같이 최종 방류구에서 복수시료채취방법에 의하여 적법ㆍ타당하게 실시하였다. 나. 청구인이 원인분석과 재시험을 해야 한다는 이유로 제시한 "하수도시설운영ㆍ관리 업무처리통합지침"은 수질분석결과 수질이 평상시와 현저하게 차이가 발생한 경우에 원인분석과 필요시 재시험의 실시를 규정하고 있는 바, 이 건의 경우 한국환경수도연구소와 인천광역시보건환경연구원 및 피청구인의 분석결과가 3～4배 정도로 현저한 차이가 있고, 피청구인이 최근 3년간 지도ㆍ점검 시 채취한 시료분석결과도 상황조건에 따라 차이가 크게 발생하고 있어 평상시에도 운전상황에 따라 방류수의 수질이 큰 차이를 보이고 있어 위 지침을 적용할 수 없는 것으로 보아야 한다. 다. 피청구인은 수질환경보전법에서 규정하고 있는 오염도검사기관임과 동시에 하수도법상의 지도ㆍ감독기관으로서 다른 연구기관 및 민간연구소의 시험결과를 매번 지도ㆍ점검 시마다 비교검토하여 재조사 등을 하는 것은 행정행위의 낭비라고 판단된다. 라. 시료의 분석은 동일한 시료라고 하더라도 분석하는 사람, 분석기기, 분석방법 등에 따라 오차범위 내에서 각각 다르게 나타나는데 특히 시료채취시간이 경과한 서로 다른 시료는 분석기관별로 측정값이 크게 차이가 날 수밖에 없는 것이고, BOD실험은 시료의 최대보존기간이 48시간으로 이를 경과한 시료에 대한 재검사치는 신뢰성이 없어 기관 간 측정값의 차이에 대한 원인파악이나 재검사는 현실적으로 의미가 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법 제4조제3항, 제33조제1항제4호 및 제38조제1항 동법시행령 제2조제3항, 제29조, 제30조, 별표 1, 별표 2 및 별표 3 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 협의기준 초과내역 알림, 2003년 12월 지도점검결과 기준초과 통보에 따른 의견제출, 하수종말처리시설 개선명령, 수질검사 결과 회신, 처분에 대한 의견서, 개선완료보고서, 협의기준초과부담금 대상시설 조치계획서 및 완료보고서, 조치완료에 따른 확인조사서, 이의신청서, 이의신청에 관한 답변서, 협의기준 초과부담금 부과통지 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 청구인사업소에 대하여 2003. 12. 22. 2003년도 4/4분기 환경기초시설의 지도ㆍ점검을 실시하였는데 시료를 채취하여 분석한 결과 다음과 같이 BOD항목이 환경영향평가 협의기준을 초과하였다는 이유로 청구인사업소에 대하여 협의기준 초과내역과 개선명령을 통보하고, 협의기준초과부담금 대상시설 조치계획서 및 조치완료 이후 조치완료보고서를 각각 제출하도록 2003. 12. 30. 통지하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110378691"> </img> (나) 청구인사업소는 초과사유 및 조치사항에 대하여 시료채취 당일 유입유량의 일시적인 증가로 인한 부하변동과 기온변화로 일시적 수질악화에 따른 초과로 예상하고, 유입동, 폭기조, 침전지 등의 수처리시설 전반에 걸쳐 자체점검 및 분석결과 정상운영 중에 있다는 내용으로 개선완료보고서, 협의기준초과부담금 대상시설 조치계획서 및 협의기준초과부담금 대상시설 조치완료보고서를 각각 피청구인에게 제출하였는데, 조치내역은 폭기조 시설에 대해 폭기조 안정화 유지조치로 기록하였고, 조치완료일은 2003. 12. 23.로 기록하여 2003. 12. 31. 피청구인에게 제출하였다. (다) 피청구인은 2004. 1. 8. 청구인사업소의 협의기준초과부담금 대상시설 조치완료보고에 따라 이를 확인조사하였는데, 확인내역은 다음과 같으며, 같은 날에 피청구인이 채수하여 검사한 결과 BOD항목은 협의기준 이내로 측정되었다. - 다 음 - ○ 시설 운영관련 일지 확인 - 하수 일일처리현황 - 유입펌프동 운전일지 - 오니탕수설비 가동일지 - 하수처리 월보 현황 - 운영협조 사항 등 ○ 2003. 12. 22. ～ 2003. 12. 23.일간 별도의 조치내역 발견치 못함. 일상적 시설ㆍ운영관리 (라) 청구인사업소는 분기별 피청구인의 지도점검 및 방류수 시료채취를 통한 자체시험분석결과에서도 BOD수치는 기준 이내로 적합하게 처리ㆍ유지되고 있고, 일일 1회 이상 방류수를 채수, 자체 시험분석을 통하여 BOD항목을 포함한 전체 법정항목에 대한 수질검사를 실시하고 있는데 방류수 수질기준을 만족하고 있으며, 피청구인이 2003. 12. 22. 지도ㆍ점검을 할 당시 동일 시료를 채수하여 인천광역시보건환경연구원에 시험의뢰를 한 결과 및 한국수도환경연구소의 조사분석결과가 모두 법적기준 이내임을 확인하였다는 이유로 자체시험분석결과와 인천광역시보건환경연구원 및 한국환경수도연구소의 시험결과를 증빙서류로 제출하여 당초의 측정값이 상이한 것을 인정받고자 피청구인에게 2003. 12. 31. 의견서를 제출하였다. (마) 청구인사업소는 피청구인의 개선명령에 대하여 인천광역시환경연구원의 시험결과(채취 당일 동일 장소시료)와 한국환경수도연구소의 분석결과(시료채취 후 한 시간 뒤 동일 장소 시료)에 의할 때 각각 6.1㎎/ℓ과 16.0㎎/ℓ의 시험결과가 나와 모두 기준이내이고, 피청구인에게 의견제출을 하였으나 회신이 없고 반영이 전혀 되지 않은 점을 들어 피청구인이 해당 샘플시료의 정확성 유무 및 샘플분석 날짜의 지연이 없었는지 여부에 대해 재검토 해줄 것을 내용으로 하여 2004. 1. 13. 이의신청을 하였다. (바) 피청구인은 청구인사업소의 이의신청에 대하여 2004. 1. 28. 한국환경수도연구소는 수질환경보전법에서 규정한 검사기관도 아니고, 피청구인과 한국환경수도연구소의 분석결과가 3～4배 차이가 나므로 신뢰할 수 없으며, 시료가 바뀔 가능성도 없는 상황에서 적정한 시간 내에 실험을 하였고 BOD실험은 수질오염공정시험방법 제2장제3항 표1의 "시료의 보존방법"에 4°C 보관으로 권장보존기간은 6시간, 최대보존기간은 48시간으로 명시되어 있으므로 채취 후 48시간이 경과한 시료는 반복실험의 의미가 없다는 내용으로 이의신청에 대한 답변을 하였다. (사) 청구인사업소가 2003. 12. 15.부터 2003. 12. 29.까지 자체적으로 수질을 분석한 기록인 시험종합일지 중 BOD항목(방류수)은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110378689"> </img> (아) 피청구인은 2004. 2. 3. 청구인에 대하여 BOD의 배출농도가 협의기준 농도에 비하여 6.5㎎/ℓ을 초과하였다는 이유로 이 건 처분을 하였는데, 부과산정명세는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110378687"> </img> ○ 시료채취일 : 2003. 12. 22. ○ 조치완료일 : 2003. 12. 31. 가. 오염물질 1㎏당 부과금액 ----------------------------- 250원(A) 나. 오염물질배출량[일일기준초과배출량×배출기간] ---- 17,700.0㎏(B) - 일일기준초과배출량(소숫점첫째자리) [일일유량(㎥/d)×협의기준초과농도(g/㎥)×10?³] = 1,770.0㎏ 272,319 6.5 - 배출기간 : 10일 다. 협의기준초과율별부과계수 ------------------------------ 4.0(C) 라. 연도별부과금산정지수 ------------------------------- 4.0919(D) 마. 지역별 부과계수 --------------------------------------- 1.5(E) 바. 위반횟수별 부과계수 ----------------------------------- 1.1(F) 사. 초과부과금=(A)×(B)×(C)×(D)×(E)×(F) -------- 119,503,930.0원(G) (자) 환경부의 하수도시설운영ㆍ관리업무처리통합지침에 의하면, 하수종말처리시설의 지도ㆍ점검요령에 있어서 채취된 시료는 유역환경청 또는 지방환경청에서 「수질오염공정시험방법」에 의하여 분석하는데, 수질분석결과 수질이 평상시와 현저하게 차이가 발생할 경우 해당 하수종말처리시설과 협의하여 원인분석을 실시하고, 필요시에는 재시험을 실시하여야 한다고 되어 있다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한지에 대하여 살펴본다. (가) 환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법 제33조제1항의 규정에 의하면, 지방환경청장은 하수도법 제2조제5호의 규정에 의한 하수종말처리시설에 대하여 협의내용에 오염물질의 배출농도에 관한 기준(협의기준)이 포함되어 있는 경우에는 협의기준을 초과하여 시설을 운영하는 자에게 대통령령이 정하는 바에 따라 협의기준초과부담금을 부과·징수하도록 되어 있고, 환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법시행령 제30조의 규정에 의하면, 기준초과배출량은 일일기준초과배출량에 배출기간의 일수를 곱하여 산정하는데 일일기준초과배출량은 현지조사ㆍ확인에 따른 오염물질채취일의 협의기준초과농도에 "측정유량"에 의하여 계산한 "일일유량"을 곱하여 산정한 양으로 하고, 배출기간은 오염물질이 배출되기 시작한 날(배출되기 시작한 날을 알 수 없는 경우에는 시료채취일)부터 협의기준에 적합하도록 조치를 완료할 예정일(조치완료예정일)까지로 하도록 되어 있으며, 하수종말처리시설에 대한 유지관리, 지도ㆍ점검업무 등에 관하여 필요한 사항을 규정한 환경부 통합지침인 하수도시설운영ㆍ관리업무처리 통합지침(환경부 하수 67712-1140호)에 의하면, 하수종말처리시설에 대한 지도ㆍ점검은 지방환경청장이 실시하도록 하고 방류수 수질기준을 초과하는 경우 개선명령, 기타 필요한 조치명령을 시행하도록 되어 있으며, 수질분석결과 수질이 평상시와 현저하게 차이가 발생할 경우 해당 하수종말처리시설과 협의하여 원인분석을 실시하고, 필요시에는 재시험을 실시하여야 한다고 되어 있다. (나) 그런데, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 2003년도 4/4분기 청구인사업소에 대한 지도ㆍ점검을 위하여 시료를 채취하여 수거한 일자는 2003. 12. 22.이고, 위 시료를 채취하여 분석한 결과가 환경영향평가 협의기준을 초과하였다는 이유로 청구인사업소에게 협의초과부담금 대상시설 조치계획서 및 조치완료 이후 조치완료보고서를 각각 제출하도록 통지를 한 일자는 2003. 12. 30.이며, 이에 따라 청구인사업소가 조치완료일은 2003. 12. 23.로 기록하여 협의기준초과부담금 대상시설 조치계획서 및 협의기준초과부담금 대상시설 조치완료보고서를 각각 피청구인에게 제출한 일자는 2003. 12. 31.인데, 청구인사업소가 환경영향평가 협의기준을 초과한 객관적인 원인을 분석하여 시설개선조치를 하거나 관리대상 시설의 적정한 운영ㆍ관리 등의 조치를 취하였다면 환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법시행령 제30조에 의하여 배출기간은 배출되기 시작한 날을 알 수 없어 "시료채취일"로부터 "조치완료예정일 또는 조치완료일"까지로 책정하여야 할 것인데, 피청구인이 지도ㆍ점검을 위하여 시료를 채취한 일자에 채취한 시료에 대하여 청구인사업소 외에 두개의 측정기관이 실험분석한 결과가 모두 협의기준이내의 측정치를 보였고, 피청구인이 2004. 1. 8.자 현장조사결과 청구인사업소에서 특별한 개선조치를 한 것으로 확인되지 않았음에도 당일자의 BOD항목의 실험분석결과가 정상적인 협의기준 이내이었으며, 최근 수년간 피청구인의 정기적인 지도ㆍ점검결과에서도 BOD항목의 실험분석결과가 모두 협의기준 이내이었으며, 달리 2003. 12. 22.자 시료의 협의기준위반에 대한 명확한 이유가 발견되지 않은 점을 종합적으로 고려할 때, 청구인사업소가 BOD항목에 있어서 협의기준을 초과한 이유는 일응 적정한 운영과 관리의 부족에 기인한 지도ㆍ점검 당시의 일시적인 수질 악화로 볼 수 있고, 그렇다면 이에 따른 조치도 처리시설에 대한 점검과 적정한 운영관리면 족하다고 할 것이며, 따라서 비록 일상적인 조치로 볼 수 있다고 하더라도 청구인사업소가 적정한 운영과 관리를 위한 조치로 유입동, 폭기조, 침전지 등의 수처리시설 전반에 걸쳐 자체점검 및 분석하여 폭기조 시설에 대해 폭기조 안정화 유지조치를 하였고 그 결과 조치완료일인 2003. 12. 23.에는 정상상태를 유지하고 있으며 청구인사업소의 2003. 12. 23.이후 자체실험분석결과도 BOD항목의 측정치가 협의기준이내를 기록하고 있다면 단지 시설 운영관련 일지의 확인상 별도의 조치내역을 발견할 수 없다는 이유만으로 피청구인이 조치완료일의 다음 날인 2003. 12. 24.부터 2003. 12. 31.까지 별도로 시료를 채취하여 분석한 결과가 없음에도 불구하고 배출기간을 "조치완료예정일 또는 조치완료일"인 2003. 12. 23.까지로 보지 아니하고 "조치완료보고일"인 2003. 12. 31.까지로 보는 것은 청구인사업소로 하여금 실제로 환경영향평가 협의기준을 초과하는 BOD항목을 배출하지 아니한 기간에 대하여도 협의기준초과부과금을 부담하게 되는 부당한 결과를 초래한다고 볼 수 있으므로, 청구인사업소의 자체실험분석결과가 협의기준이내이었던 2003. 12. 24.부터 2003. 12. 31.까지 8일간을 모두 배출기간으로 산입하여 청구인에 대하여 10일간의 협의기준초과부담금을 산정한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 한편, 청구인은 피청구인이 방류수의 샘플시료를 채수, 수거하였을 때 이와 동일한 2건의 시료에 대해 청구인 사업소의 자체시험분석결과 및 인천광역시보건환경연구원의 분석결과와 1시간 후에 시료를 채취한 한국환경수도연구소의 분석결과가 각각 기준이내의 측정값을 보였으나, 피청구인의 측정값은 최근 3년간 각 분기별 BOD값과 다르게 2～5배 이상 높은 BOD값이 나타났으므로 평상시와 현저한 차이가 있는 것으로 하수도시설운영ㆍ관리업무처리 통합지침에 의하여 원인규명, 재시험 등 충분한 조치를 하여야 함에도 이를 행하지 아니한 것은 부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 인천광역시보건환경연구원이나 한국환경수도연구소의 검사결과를 참고할 수는 있다고 할 것이나 그 결과에 구속되지는 않는 점, 한국환경수도연구소가 채취한 시료는 피청구인보다 약 한 시간 정도 늦게 채취되었다고 하고 있어 피청구인이 채취ㆍ수거한 것과 동일한 시료로 볼 수 없는 점, 하수도시설운영ㆍ관리업무처리 통합지침(환경부 하수 67712-1140호)에서 재시험을 실시하도록 정하고 있는 평상시와 수질이 현저하게 차이가 있는 경우에 해당한다고 볼 만한 특별한 사정도 없는 점, 피청구인의 실험분석결과는 26.5㎎/ℓ이어서 그 차이를 현저한 차이로는 보기 어려운 점, 피청구인의 이 건 시료채취와 시료분석과정상 별다른 하자가 보이지 않는 점 등을 종합하여 볼 때, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.