환매신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2007. 3. 19. 청구인들의 배우자이자 부친인 고 이○○(2007년 수용당시 생존하였으며 2011. 8. 18. 사망하였다) 외 12인이 합유하였던 ○○구 ○○동 430-44 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 공익사업(도시계획시설사업, ○○동 430-20~454-60 간 도로개설사업)에 사용하기 위하여 수용하였고, 2015. 3. 18. 이 사건 토지가 공익사업에 사용되지 않게 되어 각 환매권자에게 환매신청 안내공문을 발송한 후 반송된 건에 대하여 2015. 3. 26. 환매신청 안내공문을 공시 송달하였다. 나. 이에, 이 사건 토지의 합유자들 중 고 이○○의 자녀 중 하나인 청구인 선정대표자 이○○이 2015. 9. 8. 피청구인에게 환매신청을 하였으나, 피청구인은 이○○에게 이 사건 토지는 13인이 합유한 토지로서, 이○○이 이 사건 합유토지의 환매권을 행사하기 위해서는 고 이○○이 유일한 잔존 합유자여야 포괄승계인으로서 청구인들에게 환매권이 생기는 것이므로, 기 증빙된 고 이○○외의 12인의 사망여부를 증빙할 것을 요청하였다. 다. 청구인들은 2015. 9. 15. 피청구인에게 나머지 합유자 12인에 대한 소유권 관계를 차후 법적절차를 거쳐 규명하고자 하며, 합유자 중 1명인 윤○○이 1960년대 실종되어 추후 법원에 소송을 제기하여 판결을 통해 사망여부를 결정해야하므로 그 이후 환매를 신청할 것임을 내용으로 하는 ‘환매신청권 거절에 대한 답변서’를 제출하였다. 라. 이에 피청구인은 2015. 9. 17. 청구인들의 환매신청의 요건을 갖추지 못한 환매권 신청접수는 불가하다고 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였으며, 청구인은 위 회신을 환매신청거부처분으로 보고 이에 불복하여 그 처분의 취소를 구하는 이 사건 심판청구를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조, 제92조 및 동법 시행령제50조 규정에 의하면 환매권은 취득일 당시 토지소유자 또는 포괄승계인에게 발생하는바, 이 사건 토지의 합유자 중 1인인 청구인 부친 고 이○○이 2007. 3. 16. 토지수용당시 생존해 있었고, 다른 합유자 중 1인인 윤○○은 1960년대에 실종 추정되어 추후 법적절차를 거쳐 실종 및 사망여부가 확정될 것이어서 청구인들이 포괄승계인인 권리자이므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 나. 민법 제274조 제1항에 의하면 “합유는 조합체의 해산 또는 합유물의 양도로 인하여 종료된다.”고 규정하고 있는바, 이 사건 토지의 합유관계는 토지수용으로 종료되는 것이므로, 이 사건 토지가 수용당시까지 합유토지였음을 근거로 최종생존자만이 환매권자라고 하는 피청구인의 주장은 이유 없다. 3. 피청구인 주장 가. 대법원 1994. 2. 25. 선고 93다39225판결에 따르면, 부동산 합유자 중 일부가 사망한 경우에는 합유자 사이에 특별한 약정이 없는 한 사망한 합유자의 상속인은 합유자로서의 지위를 당연 승계하는 것이 아니고, 잔존합유자가 2인 이상일 경우에는 잔존합유자의 합유로 귀속되고, 잔존합유자가 1인일 경우에는 잔존합유자의 단독소유로 귀속된다. 나. 합유등기의 사무처리에 관한 예규 2호의 라목의 (3)은 “잔존합유자가 1인인 경우에는 그 단독소유로 하는 합의명의인 변경등기 신청을 할 수 있다. 이 경우 그 등기의 신청서에는 등기원인으로서 사망한 합유자들의 사망일자와 사망의 취지를 모두 기재하고, 그들의 사망사실을 증명하는 서면을 첨부하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 또한 2호 라목 (4)에서는 그 잔존합유자도 사망한 때에는 그 잔존합유자의 상속인은 바로 자기 앞으로 상속등기를 할 수 있도록 규정되어 있으며, 이 때에도 등기신청서에는 사망을 증명하는 서류를 첨부하도록 되어있다. 다. 그럼에도 불구하고 청구인은 합유자 중 12명이 사망하였고, 합유자 중 1인인 윤○○이 실종 추정하고 있다고 ‘환매신청권 거절에 대한 답변서’에 적시하였을 뿐이며, 고 이○○외의 11인의 사망에 대한 어떠한 증빙도 하지 않아 잔존합유자의 권리승계인임을 인정할 수 없어 청구인 적격이 없다. 라. 또한, 청구인이 환매신청 기간에 두 차례 방문하여 신청접수 자체를 거부당했다고 주장하나, 2015. 9. 8.에는 청구인 선정대표자만 방문하여 단독으로 환매의사를 밝혔을 뿐이며, 2015. 9. 17.에는 2015. 9. 15. 우편 접수한 ‘환매신청권 거절에 대한 답변서’에 대한 답변을 받기 위해서 방문하여 피청구인은 청구인 선정대표자에게 이 사건 토지의 정당한 권리자임을 입증하여 신청하여야 함을 안내하였을 뿐이므로 청구인들의 주장은 이유 없다. 마. 따라서 청구인의 청구는 청구인 적격이 없는 자의 청구이므로 각하되거나, 이유 없으므로 기각되어야 한다. 4. 관계법령 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지는 2007. 3. 16. ‘○○구 ○○동 430-20~454-60 간 도로개설사업’을 위한 토지수용당시 조○○외 12인의 합유토지였다. 나. 청구인들은 토지수용당시 이 사건 토지의 합유자 중 1인인 고 이○○의 배우자 및 자녀들이며, 고 이○○은 2011. 8. 18. 사망하였다. 다. 피청구인은 수용되었던 토지가 공익사업에 더 이상 필요없게 되자, 2015. 3. 9. 각 환매권자들을 대상으로 환매토지 발생에 따른 통지를 하였고, 2015. 3. 18. 토지수용당시의 이 사건 토지의 합유자들을 대상으로 ‘○○구 ○○동 430-20~454-60 간 도로개설사업 편입 보상 토지 환매 공고’ 및 ‘송달불능에 따른 환매권의 통지 공시송달 공고(서울특별시 ○○구 공고제2015-○1○○호)’를 하여 환매통지를 받은 날 또는 공고를 한 날로부터 6개월 내에 환매신청을 할 수 있음을 공시 송달하였다. 라. 청구인들은 2015. 9. 14. 청구인에게 우편으로 제출한 ‘환매신청권 거절에 대한 답변서’에서 이 사건 토지의 합유자들의 소유권 관계는 추후 법적절차를 통해 규명할 예정이고, 이들 중 대부분은 2007년 이전에 사망하였으며 합유자 중 1인인 윤○○은 1960년대 실종된 상태로, 윤○○에 대한 법원 판결 후 피청구인에게 환매에 대한 소유권이전 청구를 하겠다고 하였다. 마. 이에 피청구인은 청구인들의 ‘환매신청권 거절에 대한 답변서’ 및 합유재산의 환매권행사에 대한 법률자문 결과 ①생존자 또는 최종 사망자의 상속인이 환매권자이고, ②최종생존자라고 주장하는 합유자의 상속인이 환매권자가 되기 위해서는 최종 생존자임이 증명되어야 하며, ③환매권을 행사하려면 토지에 대해 받은 보상금을 사업시행자에게 지급해야 하고, ④환매권 행사기한이 도과되면 환매권은 소멸된다는 의견을 받아 이러한 요건을 갖추지 못한 환매권 신청접수는 불가하다고 2015. 9. 17. 회신하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제91조 제1항은 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있고, 동조 제4항은 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동된 경우 사업시행자와 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의하되, 협의가 성립되지 아니하면 그 금액의 증감을 법원에 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 심판청구에 관하여 본다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제91조에 규정된 환매권은 상대방에 대한 의사표시를 요하는 형성권의 일종으로서 재판상이든 재판 외이든 위 규정에 따른 기간 내에 행사하면 매매의 효력이 생기는 바(대법원 2008. 6. 26. 선고 2007다24893 판결 참조), 이러한 환매권의 존부에 관한 확인을 구하는 소송 및 구 공익사업법 제91조 제4항에 따라 환매금액의 증감을 구하는 소송 역시 민사소송에 해당한다(대법원 2013.02.28. 선고 2010두22368 판결). 따라서, 청구인이 이 사건 토지를 환매하고자 한다면 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조의 규정에 따라 환매를 신청하고, 피청구인이 환매에 응하지 않을 경우 피청구인을 상대로 환매권존재확인을 구하는 소송을 제기하는 것이 타당하며, 청구인이 행정처분이라고 주장하는 피청구인의 2015. 9. 17. 회신은 청구인의 환매권의 존재를 부인하는 견해를 밝힌 의사의 통지 내지 사실행위에 불과하여 이를 두고 청구인의 환매권존재 여부에 법률적 영향을 미치는 공권력의 행사로서의 행정처분이라고 할 수 없고, 그 자체로서 직접적인 법률효과가 발생하는 행위에도 해당하지 아니한다. 따라서, 청구인의 이 사건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 삼아 제기한 부적법한 청구라고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.