환매액 착오기재로 인한 추가납부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인과 동생인 이○○는 ○○시 ○○동 산○○-6(임 1,003㎡), 산○○-7(임 39㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 각 1/2씩 공동소유하고 있던 사람으로, 이 사건 토지가 피청구인이 추진하던 ○○~○○간 도로확포장공사 부지로 편입됨에 따라 피청구인은 2004. 10. 20. 청구인의 이 사건 토지 지분 1/2을 공공용지로 협의 취득하였고, 2005. 5. 12. 이○○ 지분 1/2을 협의취득 하였다. 그러나 ○○~○○간 도로확포장공사가 토지소유자들의 보상협의 거부 등으로 타절준공되면서 이 사건 토지는 도로공사 부지에서 제외되고 ○○신도시(○○지구) 택지개발사업 부지로 편입됨에 따라 피청구인은 2013. 4. 11. 청구인 등에게 환매권을 통지하였다. 이 사건 토지를 감정평가한 ㈜○○감정과 ㈜○○감정은 이 사건 토지의 매입시점에 따른 지가변동률만을 적용하여 청구인 지분 1/2의 환매가격을 61,359,500원으로, 이○○ 지분 1/2의 환매가격을 81,124,000원으로 결정하였고, 이에 따라 청구인은 2013. 10. 10. 환매가격 61,359,500원에 이 사건 토지 1/2지분에 대하여 피청구인과 환매계약을 체결하였으나 이○○는 환매계약을 체결하지 않았다. 환매계약 체결 후 청구인측에서 공동소유임에도 환매가격이 다른 이유에 대하여 이의를 제기하자 피청구인이 ㈜○○감정과 ㈜○○감정에 확인한 결과 이 사건 토지는 지분의 위치가 특정되지 않았으므로 환매가격은 청구인과 이○○ 지분의 감정가액을 산술평균한 금액으로 하였어야 하나 청구인과 이○○의 감정가액을 산술평균하여 산정하지 못한 착오가 있었다는 회신을 받은 후 피청구인은 2014. 1. 23. 청구인에게 산술평균가격 71,241,750원을 환매가격으로 하여야 한다며 차액 9,882,250원 추가납부를 안내하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 피청구인은 2004. 10. 20. 청구인 소유의 이 사건 토지 1/2 지분에 대하여 공공용지 협의취득으로 약3~4천만원 정도에 소유권을 이전해 갔다. 이후 해당사업이 취소되어 피청구인은 청구인에게 환매통지를 하였고 청구인은 2013. 10. 10. 환매에 동의하여 금61,359,500원을 피청구인에게 지급하고 소유권을 이전해 왔다. 그런데 피청구인은 2014. 1. 24. 청구인에게 환매액에 착오가 있었다며 9,882,250원 추가납부 처분을 하였다. 그러나 이 사건은 대금을 완납하고 소유권이 이전되어 종료된 사안이므로 신뢰보호 원칙을 위반한 것이고, 또한 환매금액의 증감은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제91조제4항에 따라 법원에 청구하여야 하는 것이며, 청구인은 피청구인이 변경된 금액을 제시하였다면 환매를 받지 않았을 수도 있으므로 이 사건 처분을 취소하여야 한다. 나. 피청구인 주장 환매금액 추가납부 안내는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제91조제4항에 따른 단순고지에 불과하여 행정처분에 해당하지 않으므로 청구를 각하하여야 하고, 같은 법 같은 조 제1항, 제4항에 따른 환매권에 해당한다. 이 사건 환매금액 추가납부 안내는 청구인 측에서 이 사건 토지가 공동소유인데 환매금액이 상이하다는 주장을 하여 재검토한 것으로 청구인의 금액은 당초보다 9,882,250원 높아진 반면 이○○의 환매금액은 9,882,250원 낮아지게 되므로 전체적으로는 변동이 없음에도 추가납부 사항만 주장할 뿐 감액될 수 있는 환매금액에 대하여는 함구하고 있다. 이는 청구인이 당초 환매금액 61,359,500원보다 낮은 금액으로 환매를 받고자 하였으나 재검토 결과 본인의 예상이 틀렸음을 알고 담당팀장에게 여러차례 없었던 일로 하자는 제안을 한 것으로 미루어 알 수 있다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제91조제4항에 따르면 토지의 가격이 취득일 당시에 비해 현저히 변동된 경우 사업시행자와 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의하는 것이 원칙이고 협의가 성립되지 아니할 경우 금액의 증감을 법원에 청구하는 것이므로 이 사건 환매금액 추가납부 안내는 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】[시행 2013.3.23.] [법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정] 제4조(공익사업) 이 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다. 1. 국방ㆍ군사에 관한 사업 2. 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만ㆍ주차장ㆍ공영차고지ㆍ화물터미널ㆍ궤도(軌道)ㆍ하천ㆍ제방ㆍ댐ㆍ운하ㆍ수도ㆍ하수도ㆍ하수종말처리ㆍ폐수처리ㆍ사방(砂防)ㆍ방풍(防風)ㆍ방화(防火)ㆍ방조(防潮)ㆍ방수(防水)ㆍ저수지ㆍ용수로ㆍ배수로ㆍ석유비축ㆍ송유ㆍ폐기물처리ㆍ전기ㆍ전기통신ㆍ방송ㆍ가스 및 기상 관측에 관한 사업 3. 국가나 지방자치단체가 설치하는 청사ㆍ공장ㆍ연구소ㆍ시험소ㆍ보건시설ㆍ문화시설ㆍ공원ㆍ수목원ㆍ광장ㆍ운동장ㆍ시장ㆍ묘지ㆍ화장장ㆍ도축장 또는 그 밖의 공공용 시설에 관한 사업 4. 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 학교ㆍ도서관ㆍ박물관 및 미술관 건립에 관한 사업 5. 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택 건설 또는 택지 조성에 관한 사업 6. 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 통로, 교량, 전선로, 재료 적치장 또는 그 밖의 부속시설에 관한 사업 7. 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 주택, 공장 등의 이주단지 조성에 관한 사업 8. 그 밖에 다른 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업[전문개정 2011.8.4.] 제16조(협의) 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제17조(계약의 체결) 사업시행자는 제16조에 따른 협의가 성립되었을 때에는 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결하여야 한다.[전문개정 2011.8.4.] 제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. ② 제1항에 따라 재결을 신청하는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 수수료를 내야 한다. <개정 2013.3.23.>[전문개정 2011.8.4.] 제30조(재결 신청의 청구) ① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다. ② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조제2항을 준용한다. 제50조(재결사항) ① 토지수용위원회의 재결사항은 다음 각 호와 같다. 1. 수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법 2. 손실보상 3. 수용 또는 사용의 개시일과 기간 4. 그 밖에 이 법 및 다른 법률에서 규정한 사항 ② 토지수용위원회는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위에서 재결하여야 한다. 다만, 제1항제2호의 손실보상의 경우에는 증액재결(增額裁決)을 할 수 있다.[전문개정 2011.8.4.] 제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자"라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다. ② 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 해당 사업에 이용하지 아니하였을 때에는 제1항을 준용한다. 이 경우 환매권은 취득일부터 6년 이내에 행사하여야 한다. ③ 제74조제1항에 따라 매수하거나 수용한 잔여지는 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매할 수 없다. ④ 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동된 경우 사업시행자와 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의하되, 협의가 성립되지 아니하면 그 금액의 증감을 법원에 청구할 수 있다. ⑤ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 환매권은 「부동산등기법」에서 정하는 바에 따라 공익사업에 필요한 토지의 협의취득 또는 수용의 등기가 되었을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다. ⑥ 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득하거나 수용한 후 해당 공익사업이 제4조제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우 제1항 및 제2항에 따른 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산(起算)한다. 이 경우 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관은 공익사업이 변경된 사실을 대통령령으로 정하는 바에 따라 환매권자에게 통지하여야 한다.[전문개정 2011.8.4.] 제92조(환매권의 통지 등) ① 사업시행자는 제91조제1항 및 제2항에 따라 환매할 토지가 생겼을 때에는 지체 없이 그 사실을 환매권자에게 통지하여야 한다. 다만, 사업시행자가 과실 없이 환매권자를 알 수 없을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다. ② 환매권자는 제1항에 따른 통지를 받은 날 또는 공고를 한 날부터 6개월이 지난 후에는 제91조제1항 및 제2항에도 불구하고 환매권을 행사하지 못한다.[전문개정 2011.8.4.] 【행정심판법】[시행 2012.7.1] [법률 제11328호, 2012.2.17, 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 환매협의요청서, 감정평가 자문의뢰 및 회신, 환매액 착오기재로 인한 추가납부 안내 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인과 동생인 이○○는 ○○시 ○○동 산○○-6(임 1,003㎡), 산○○-7(임 39㎡)를 각 1/2씩 공동소유하고 있었으며, 이 사건 토지가 피청구인이 추진하던 ○○~○○간 도로확포장공사 부지로 편입됨에 따라 피청구인은 2004. 10. 20. 청구인의 이 사건 토지 지분 1/2을 공공용지로 협의 취득하였고, 2005. 5. 12. 이○○ 지분 1/2을 협의취득 하였다. 나) ○○~○○간 도로확포장공사가 토지소유자들의 보상협의 거부 등으로 2005. 12월 타절준공되면서 이 사건 토지는 도로공사 부지에서 제외되어 ○○신도시(○○지구) 택지개발사업 부지로 편입됨에 따라 피청구인은 2013. 4. 11. 청구인 등에게 환매권을 통지하였다. 다) 이 사건 토지를 감정평가한 ㈜○○감정과 ㈜○○감정은 이 사건 토지의 매입시점에 따른 지가변동률만을 적용하여 청구인 지분 1/2의 환매가격을 61,359,500원으로, 이○○ 지분 1/2의 환매가격을 81,124,000원으로 결정하였고, 이에 따라 청구인은 2013. 10. 10. 환매가격 61,359,500원에 이 사건 토지 1/2지분에 대하여 피청구인과 환매계약을 체결하였으나 이○○는 환매계약을 체결하지 않았다. 라) 청구인측은 환매계약 체결 후 공동소유자임에도 환매가격이 다른 이유에 대하여 이의를 제기하였으며 피청구인이 ㈜○○감정과 ㈜○○감정에 확인한 결과 이 사건 토지는 지분의 위치가 특정되지 않았으므로 환매가격은 청구인과 이○○ 지분의 감정가액을 산술평균한 금액으로 하였어야 하나 청구인과 이○○의 감정가액을 산술평균하여 산정하지 못한 착오가 있었다는 회신을 받았고, 이에 따라 피청구인은 2014. 1. 23. 청구인에게 산술평균가격 71,241,750원을 환매가격으로 하여야 한다며 차액 9,882,250원 추가납부를 안내하였다. 2) 본안 심리에 앞서 이 사건 청구가 적법하게 제기되었는지에 대하여 살펴본다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조제4항에서 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동된 경우 사업시행자와 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의하되 협의가 성립되지 아니하면 그 금액의 증감을 법원에 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 대법원도 “환매권의 존부에 관한 확인을 구하는 소송 및 환매금액의 증감을 구하는 소송 역시 민사소송에 해당한다.(대법원 2013.02.28. 선고 2010두22368 판결 참조)”라고 판시하고 있음을 볼 때 이 사건은 민사소송의 대상이고 따라서 피청구인의 추가납부 안내는 행정처분이 아닌 의무이행의 催告라 할 것이므로 이 사건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 행정심판을 청구한 부적법한 청구이다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.