환지계획(변경) 인가처분 취소청구 등

1. 사건개요 ○○○○○구역 도시개발사업(이하 ‘이 사건 도시개발사업’이라 한다)은 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○번지 일원 227,004㎡(이하 ‘이 사건 도시개발구역’이라 한다)에서 환지방식에 의한 사업으로, 청구인 ○○○은 위 도시개발구역 내에 8,787㎡ 토지를 소유한 조합원이고, 청구인 ○○건설산업 주식회사(이하 ‘○○건설’이라 한다)는 위 도시개발구역 내에 47,825㎡ 토지를 소유한 조합원이다. 피청구인은 2009. 5. 1. ○○○○○구역 도시개발사업조합(이하 ‘이 사건 도시개발조합’이라 한다)에게 이 사건 도시개발사업 설립 인가 승인, 2017. 4. 14. ○○시 고시 제2017-131호로 이 사건 도시개발사업 구역(변경)·개발계획(변경) 및 실시계획(변경) 인가 고시, 2017. 6. 28. 이 사건 도시개발사업 환지계획 인가, 2017. 7. 3. 이 사건 도시개발사업 환지예정지 지정 통보, 2018. 2. 6. ○○시 고시 제2018-027호로 이 사건 도시개발사업 구역 개발계획 및 실시계획 변경 인가, 2018. 7. 6. 이 사건 도시개발조합에게 이 사건 사업 환지계획(변경) 조건부 인가 통보를 하였고, 이 사건 도시개발조합은 2018. 7. 9. 토지소유자 및 이해관계인에게 이 사건 도시개발사업 환지예정지(변경) 지정을 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자의 지위 및 이 사건 도시개발구역 내 토지 현황 가) 이 사건 도시개발사업조합은 이 사건 도시개발구역에 대해서 환지방식에 의한 도시개발사업을 추진하기 위하여 2009. 5. 1. 피청구인으로부터 인가를 받아 설립된 조합으로 현재 조합원은 505명, 임원진은 조합장 1인, 이사 6인, 감사로 구성되어 있다. 조합원 505명은 이 사건 도시개발구역 내 토지소유자로 등기된 자의 수인데 그 중 241명의 등기는 청구외 ○○○○○○(이하 ‘○○○○○○’라 한다)의 지분쪼개기로 창출된 명의신탁등기로 무효이어서 그들은 실제 소유자가 아니고, 167명은 빌라 소유자이나 그들은 ○○○○○○에게 자기 토지 지분을 매도하고 그 대금을 수령한 상태이어서 토지소유자나 조합원으로 볼 수 없으므로 이들을 제외하면 실제 토지소유자이면서 조합원의 자격을 가진자는 약100명에 불과하다. 조합장과 이사 6인 등 총 7인의 이사회 구성원 중 5인은 ○○○○○○ 측에 보유 부동산을 매각키로 약정한 조합원으로서 조합의 임원진은 조합 전체의 공평하고 객관적인 이익 배분을 위해 활동하는 것이 아니라 ○○○○○○의 이익을 위해 활동하고 있다. 나) 청구인 ○○○은 이 사건 도시개발구역 내에 8,787㎡의 토지를 소유하는 자로서 조합원이자 이사이다. 청구인 ○○건설은 이 사건 도시개발구역 내에 47,825㎡ 토지를 소유하는 자로서 대지주 조합원의 하나이다(대지주 조합원으로는 ○○○○○○, ○○개발산업 주식회사가 있었고, ○○개발주식회사의 토지 소유권은 ○○○건설주식회사가 인수하였다). 2) 이 사건 도시개발구역 내 토지 현황 이 사건 도시개발구역 사업부지는 ○○동 ○○○번지를 비롯한 313필지 227,004㎡이고, 조합원 토지 소유 현황은 ○○○○○○ 82,945㎡, ○○○○○○(개인공유, 현금청산대상) 3,492㎡, 청구인 ○○건설 47,825㎡, 청구인 ○○○ 8,787㎡, ○○도교육감 등 83,951㎡ 이다. 그런데 ○○○○○○(개인공유, 현금청산대상)에 포함된 ○○○-○번지와 ○○○-○○번지의 경우 공유자 241명 앞으로 각 1.5㎡씩 지분이전등기가 경료되어 있고, 이는 ○○○○○○가 조합설립 당시 인가에 필요한 동의율 충족 및 조합 운영권 장악을 목적으로 불법 명의신탁한 지분 쪼개기를 한 결과이다. 3) 사실관계 및 관련 주장 가) ○○○○○구역 도시개발사업 추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다), ○○○○○○, 청구인 ○○건설, ○○산업개발, ○○건설은 2008. 3.경 이 사건 사업을 도시개발법에 따라 환지방식의 도시개발사업으로 발생되는 공동주택용도 등의 개발용지를 ○○○○○○, ○○건설, ○○산업개발에게 배분하는 것과 관련하여 ○○○○○구역 도시개발사업 업무추진 약정서를 체결하였다. (1) 추진위원회와 대행업체 ○○건설은 토지소유자로부터 동의서 징구, 제반 인허가 및 행정업무, 개발사업 관련 용역 수행 및 감독업무를 수행 및 대행 (2) 대지주 3사는 조합운영비, 공사비 등 제반 사업비용을 부담하고 조합설립 이전에 사업수행과 관련한 용역의 계약 체결 업무를 수행 (3) 대지주 3사가 부담하는 사업비용은 추후 설립된 조합에 대한 환지처분 완료 전까지의 대여금으로 처리하고 대여기간(환지처분 완료 전) 내에 현금 변제 또는 3사가 요구하는 경우 체비지로 대물변제 (4) 추진위원회는 개발사업 시행 후 장래 배분(공급)할 용지의 지분을 대지주 3사가 소유권을 확보한 토지에 대하여 추후 인가받을 환지계획 내역에 의거 집단환지로 배정 (5) 업무추진약정서 체결 시점 기준 미매입지는 ○○○○○○, 청구인 ○○건설, ○○산업이 40 : 40 : 20의 비율로 매입하고, 추후 추가매입토지의 공유지분에 대한 정리는 업무추진약정서 체결 시점의 기매입토지에 대한 감정평가 총액을 기준으로 하여 정산하기로 하며, 평가금액은 감정평가기관 2개소로 하여금 평가하도록 하여 산술평균 (6) 대지주 3사의 사업비용의 분담비율은 ○○○○○○, 청구인 ○○건설, ○○산업이 40% : 40% : 20% 나) 업무추진약정 체결 목적과 이유 (1) 추진위원회는 조합운영비를 비롯한 공사비 등 사업비용을 대지주 3사로부터 안정적인 장기간 차용하는 금전을 마련할 필요가 있었다. 이에 따라 추진위원회는 대지주 3사에게 그들이 소유한 토지에 대하여 집단환지(공동주택용지)로 배정해주기로 약속하는 대신에 그 대가로 변제기를 환지처분 완료시까지 장기간 금전을 차용할 수 있는 권리를 확보하였다. (2) ○○○○○○(실제 소유자 겸 운영자 ○○○ 회장)는 2006. 12.경 이 사건 도시개발구역 내 ○○동 ○○○-6 토지를 매수하면서 ○○○○○○의 직원들, 가족들 및 지인들을 동원하여 각 지분면적 1.5㎡으로 각 지분이전등기를 경료하는 지분쪼개기를 하였다. 지분쪼개기를 한 이유는 조합설립 안건이 통과되도록 하는 것을 비롯하여 도시개발법상 필수적인 토지소유자의 2분의 1 이상의 동의 요건이 충족되도록 함에 있다. ○○○○○○는 2007. 5. 29. ○○동 ○○○-○4 토지를 매수하고 2007. 6. 28. ○○토지신탁(주) 앞으로 신탁등기를 경료하여 두었다. 2008. 9. 18. 위 토지를 ○○○○○○ 앞으로 소유권이전등기를 경료하고 2008. 9. 19. ○○○○○○의 직원, 가족 및 지인들에게 매매 또는 증여를 원인으로 각 지분이전등기를 하였다. (3) 이 사건 도시개발조합은 2009. 3. 27. ‘○○○○○구역 도시개발사업조합’창립총회를 개최하여 조합설립 안건에 대하여 전체 토지소유자 547명 중 347명에 대한 동의를 받았다. 그 후 이 사건 도시개발조합은 토지소유자 8명으로부터 추가로 조합설립 동의서를 받아 전체 소유자 547명 중 355명에 대한 동의를 받았음을 전제로 2009. 4.경 ○○시장에게 도시개발조합 설립인가 신청을 하였고, ○○시장은 2009. 5. 1. 이 사건 도시개발사업 조합설립을 인가하였다. 위 547명 중 ○○○○○○에 의하여 작출된 조합원 241명이 포함되어 있는 점, 241명중 ○○○-6 토지 지분소유자 108명과 ○○○-○4 토지 지분소유자 128명이 포함되어 있는 점 등을 볼 때 실제 소유자로 동의한 자는 121명에 불과하다. 이후 2009. 6. 18. ○○시장은 이 사건 조합을 사업 시행자로 지정하고 이를 조합에게 통보하였다. (4) 이 사건 도시개발구역 내 토지에 대한 평가를 실시하기 위하여 2014. 7. 11. 평가업체로 ○○○○평가법인(이하 ‘○○○○’이라 한다)과 ○○○○평가법인(이하 ‘○○○○’이라 한다)을 선정하여 감정평가를 하도록 한 결과 ○○○○○○의 토지가 1,155억, 청구인 신안건설의 토지가 692억원으로 감정되었다. ○○감정의 청구인 ○○건설의 토지에 대한 2009. 1. 15.자 담보가치 평가액 751억원과 비교할 때 납득이 되지 않는 금액이었다. 이에 청구인 ○○건설은 감정결과에 대한 이의신청서를 제출하여 2015. 7. 21. 한국감정원에 재감정을 의뢰하였고, 감정 결과 ○○○○○○의 토지는 1,158억원, 청구인 ○○건설의 토지는 768억원을 감정되었고 ○○감정 및 ○○감정의 평가는 표준지공시지가를 잘못 선정하는 등 심각한 문제점이 있었다. 이 사건 조합은 2015. 11. 24. ○○감정과 ○○감정에게 감정평가를 요청하였으나 감정평가가 불가하다는 회신을 하였다. 이사회 결정에 따라 이 사건 조합은 새로운 감정평가업체로 ○○감정평가법인(이하 ‘○○○○’이라고 한다)과 ○○감정평가법인(이하 ‘○○○○’이라고 한다)을 선정하고 용역계약을 체결한 후 ○○감정과 ○○감정은 2016. 6. 감정평가서를 제출하였는데 ○○감정 및 ○○감정의 평가액보다 금액이 상승한 토지는 289필지의 53.6%인 155필지나 된다. 2016. 11. 29. 새로 선출된 조합장 ○○○은 2017. 2. 28. 긴급 이사회를 소집하고 ○○감정과 ○○감정의 각 감정평가서를 이용하여 환지계획을 수립하고 감정용역비를 지급하는 것을 의결하였다. 2017. 4. 27. 조합 정기총회에서 위 이사회 결의를 의결하였다. 이에 따라 조합은 종전 토지에 대한 권리면적을 산정하고 이 사건 도시개발구역 내 2블럭에 있는 청구인 ○○○ 및 ○○건설 소유 토지에 대한 환지예정지를 2블럭 토지로 지정하고, 3블럭에 있는 ○○○○○○ 및 ○○○건설 소유의 토지에 대한 환지예정지를 3블럭 토지로 지정하는 제자리 환지 방식의 환지계획을 수립하여 2017. 5.경 피청구인에게 환지계획인가신청을 하였고, 피청구인은 2017. 6. 28. 이 사건 조합에 대하여 환지계획인가처분을 하였다. 이후 2017. 7. 3. 이 사건 조합은 조합원들에게 각 통보하고 공고하였다. (5) 청구인은 2017. 7. 28. 피청구인과 이 사건 조합을 상대로 2009. 5. 1. 조합설립인가처분이 무효임을 확인하고 2017. 7. 3. 환지예정지지정처분의 취소를 구하는 소(○○○지방법원 2017구합 ○○○○○)를 제기하여 진행중이다. 무효 확인을 구하는 사유는 지분쪼개기에 의하여 창출된 토지소유자 241명의 동의서를 제외하는 경우 토지소유자 2분의 1 이상의 동의 요건이 충족되지 않음에도 ○○시장이 위 조합설립인가처분을 한 것은 도시개발법 제13조 제3항의 규정을 위반하는 것이고 하자가 중대하고 명백하므로 무효라는 것이다. 또한 2017. 7. 3.자 환지예정지지정처분의 취소를 구하는 사유는 위 조합설립인가처분이 무효가 되면 위 환지예정지지정처분은 권한 없는 자에 의해 이루어진 것이므로 무효이고, 이 사건 조합의 환지계획은 ○○감정과 ○○감정의 잘못된 감정결과에 기초한 것이어서 위법한 것임에도 위 환지예정지지정처분을 한 것은 위법하다는 것이다. (6) 이 사건 조합은 2018. 3. 22.자 정기총회에서 2017. 6. 28. 인가를 받은 환지계획(제자리환지방식)상 공동주택용지 2블럭에 있는 청구인 ○○건설의 환지를 공동주택용지 3블럭으로 이전하고 3블럭에 있는 ○○○○○○의 환지를 2블럭으로 이전하는 안건을 상정하여 통과되었다. ○○○○○○는 ○○건설과 공동으로 빌라 구분소유자 167명이 보유한 10,584㎡와 ○○○○○○가 1블럭에서 건축하는 공동주택 167세대를 상호 교환키로 하는 부동산 교환계약을 체결하였다. 이는 조합 전체의 이익보다는 ○○○○○○의 이익을 위한 방향으로만 환지계획을 변경한 것이다. 이 사건 조합은 ○○시장의 2018. 7. 6.자 환지계획(변경) 조건부 인가처분 전 ○○○ 외 17명을 상대로 부동산인도 및 퇴거 단행 가처분신청(○○○지방법원 ○○지원 2018카합5064)을 하였고 진행중이다. ○○시장이 2018. 7. 6.자 환지계획(변경) 조건부 인가처분을 하자 이 사건 조합은 2018. 7. 9. 청구인들에게 환지예정지(변경)지정 통보를 하고 공고하였다. 청구인들은 2018. 8. 7. 이 사건 조합을 상대로 주위적으로 2018. 3. 22.자 정기총회의 결의가 무효임을 확인하고 예비적으로 위 결의의 취소를 구하는 소(의정부지방법원 2018구합14382)를 제기하여 진행중이다. 위 소 제기 근거는 위 정기총회의 결의가 제자리환지 방식을 정한 조합 정관에 위배되고 도시개발법에서 정한 서류(환지예정지도 등)가 제출되지 않아 도시개발법을 위반한 것이라는 것이다. 한편 청구인들은 2018. 7. 9.자 환지예정지지정처분 집행을 정지하는 소(2018아50226)를 제기하였고 진행중에 있다. 4) 2009. 5. 1.자 조합설립인가처분의 무효 가) 구 도시개발법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21019호로 전부개정되기 전의 것) 제5조의 2 제2항 제1, 2, 4호, 제25조는 공람공고일 이전에 토지 소유권을 여러 명이 공유하는 경우 토지소유자 수를 산정하는 방법에 관한 규정이 없었다. 그러다가 도시개발법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21019호로 전부 개정된 것) 제6조 제2항 제2호에 토지소유권을 여러 명이 공유하는 경우에는 다른 공유자의 동의를 받은 대표공유자 1명만을 해당 토지소유자로 볼 것이라는 규정이 신설되었다. 위 구 도시개발법 시행령 제6조 제2항 제2호 및 제5호의 입법취지는 형식적인 지분 분할 등 편법 또는 탈법적인 방법으로 토지소유자의 수를 증가시켜 동의 요건을 충족하는 것을 방지함에 있다(○○고등법원 2011누1○○○○○○○○). ○○○○○○는 ○○○-6 토지와 ○○○-○4 토지에 관하여 지분쪼개기로 형식적인 토지 소유자 241명을 양산하였다. 위 지분쪼개기로 한 지분이전등기는 제3자 명의신탁등기로 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」 제4조 제1항, 제2항에 의하여 무효이고, 전 소유자가 위 토지의 법률상 소유자이다. 한편, ○○○○○○의 실제 운영자 겸 소유자 ○○○ 회장은 이 사건 조합의 이사회 모임에서 241명이 실제 토지 소유자가 아니라는 점과 조합원의 자격이 없다는 점을 인정한 바 있다. 나) ○○○○○○는 ○○○○○지구도시개발사업, ○○○○○지구도시개발사업, ○○○○지구도시개발사업을 모두 같은 방식으로 추진한 사실이 있다. 다) 피청구인의 2009. 5. 1.자 조합설립인가 처분은 토지소유자 547명 대비 355명 동의에 의한 도시개발법이 정한 토지주 동의율 50%이상의 요건을 달성한 것을 전제로 하나 지분소유자 241명을 제외하여야 하고 그 중 조합설립에 동의한 236명은 동의자 수에서 제외되어야 하므로 도시개발법의 토지주 동의율 50% 이상의 요건을 충족하지 못하므로 조합설립인가처분의 위법성은 중대하고 명백한 것이므로 당연 무효이다. 5) ○○시장의 2017. 6. 28.자 환지계획 인가처분의 무효 위 2009. 5. 1.자 조합설립인가처분이 당연 무효인 이상 이 사건 조합은 환지계획인가신청 권한을 가지지 아니한다. 따라서 피청구인의 2017. 6. 28.자 환지계획 인가처분은 권한이 없는 조합에 의해 신청된 인가처분이므로 도시개발법을 위반하여 당연 무효이다. 6) 피청구인의 2017. 7. 3.자 환지예정지지정처분의 무효 2017. 7. 3.자 환지예정지지정처분 또한 권한 없는 조합에 의해 이루어진 것이므로 당연 무효이다. 7) 행정소송에서 법원감정인에 의한 감정을 하기로 결정 청구인이 이 사건 조합을 상대로 제기한 ○○○지방법원 2017구합○○○○○○ 조합설립인가무효확인 등 사건에서 재판부는 이 사건 도시개발구역 내 토지에 대한 환지전후 가격에 대한 감정을 하기로 결정하였다. 8) ○○시장의 2018. 7. 6.자 환지계획(변경) 조건부 인가처분의 무효 또는 취소의 당위성 가) 무효 2009. 5. 1. 자 조합설립 인가 처분이 당연 무효인 이상 2018. 3. 22. 이 사건 조합이 조합총회에서 2017. 6. 28. 인가를 받은 환지계획 변경안을 상정하여 통과시킨 의결은 당연 무효이다. 위 정기총회에는 ○○○○○○에 의하여 형식적인 조합원으로 작출된 241명 대부분이 참석하여 찬성하였는데, 위 241명은 토지소유자 수 및 조합원 수에서 제외되어야 것이므로 위 정기총회는 성립요건(50% 이상 출석) 및 의결요건(50%이상)을 충족하지 아니한다. 따라서 피청구인의 2018. 7. 6.자 환지계획(변경) 조건부 인가처분은 권한이 없는 이 사건 조합에 대한 인가 처분이므로 도시개발법을 위반하여 당연 무효이다. 나) 취소 (1) 2018. 7. 6.자 조건부 인가처분은 2009. 5. 1.자 조합설립 인가처분이 당연 무효이고, 2018. 3. 22.자 정기총회에서 환지계획 변경안건의 의결이 당연 무효임에도 피청구인은 이러한 점을 간과하였다. (2) 이 사건 조합의 환지계획 변경사유는 체비지를 매각한 다음 그 매각대금으로 기반시설 설치 등 사업비용을 충당하여야 하는데 체비지가 몰려있는 2블럭은 청구인들과 ○○○○○○ 등 공유자들의 동의하에 체비지 매각이 가능한데 청구인들이 체비지 매각에 반대하여 체비지 매각이 불가능함에 따라 청구인들의 환지예정지를 2블럭에서 3블럭으로 이전하는 대신 체비지 매각에 동의하는 조합원들을 2블럭에 환지를 준 것이라는 취지이다. 그러나 이 사건 도시개발사업은 체비지를 매각하여 사업비를 충당하는 사업이 아니라 업무추진약정서의 내용에 따라 대지주 3사가 사업비를 먼저 분담하여 진행하는 사업이다. 대지주 3사는 ○○○○○○ 40%, 청구인 ○○건설 40%, ○○○건설 20% 비율로 이 사건 도시개발사업에 소요되는 비용 부담을 하기로 약정하였고, 이 사건 조합은 환지처분 완료 전까지 장기간 위 대여금을 사업비로 사용하다가 이를 대지주 3사에게 변제하되 체비지로도 대물변제가 가능하도록 하였다. 또한 조합장의 배임행위가 있었다. 이러한 점들에 대해 사실인식을 제대로 하지 아니한 피청구인의 사실오인 또는 판단 오류가 있었다. 9) 피청구인의 2018. 7. 9.자 환지예정지(변경)지정처분의 무효 또는 취소의 당위성 가) 무효 2009. 5. 1.자 조합설립 인가처분이 당연 무효이고, 2018. 7. 9.자 환지예정지 지정처분이 당연 무효이며, ○○시장의 2018. 7. 6.자 환지계획변경 조건부 인가처분이 무효이므로 2018. 7. 9. 환지예정지(변경)지정처분 또한 무효이다. 나) 취소 (1) 2018. 7. 9.자 환지예정지(변경)지정처분은 도시개발법 제28조 제2항 및 환지의 방식은 종전 토지 또는 이와 대등하다고 인정되는 위치에 환지가 지정되는 제자리환지가 원칙이라고 천명한 조합 정관에 위배되어 위법하다. 피청구인은 대지주 3사 소유의 토지들의 위치와 면적, 그리고 평가 가격을 고려하여 2017. 7. 3.자 환지예정지지정처분시까지의 모든 절차와 단계에서 제자리환지 원칙을 지켰던 것이고, 조합원들은 아무런 행정절차적 이의를 제기하지 아니하였던 것이다. 전지환지 방식을 채택할 아무런 사정이 없음에도 전지환지 방식을 채택한 이 사건 처분은 위법하다. (2) 청구인들은 이 사건 사업약정 당시의 배분비율에 따라 권리면적을 조합으로부터 매수할 수 있는 권리가 있음에도 불구하고 청구인들 소유 토지에 대하여 3블록 내 토지로 환지한다면 매수할 수 있는 권리면적이 2,098㎡에 불과하여 사실상 조합으로부터 권리면적을 배분받을 수 없는 결과가 초래되는 것이다. 위 사실은 피청구인도 알고 있어서 이 사건 조합이 제출한 환지계획 변경 인가 신청에 대하여 인가처분을 하면서도 청구인들, 조합 및 사업자간 체결한 업무추진 약정서를 이행할 것을 조건으로 달았다. (3) 공동주택용지 2블록은 대규모 녹지공간과 상업지역, 그리고 교육시설로의 접근성이 모두 뛰어나 공동주택 3개 블록 중 가장 알자배기 블록으로 평가받고 있고, 환지감정평가(○○감정 및 ○○감정의 각 감정결과)에서도 가격 평가가 우월한 것으로 나타났다. 그래서 이 사건 조합은 ○○○○○○ 소유 토지를 공동주택용지 3블록에서 2블록으로 변경하고, 청구인들 소유 토지에 대하여 공동주택용지 3블록으로 변경하여 이 사건 처분을 한 것이다. 청구인들 소유 토지를 2블록 내 토지로 환지할 경우 이익은 125,951,529,000원이 되는데 반해 3블록 내 토지로 환지할 경우 이익은 72,734,321,000원에 불과하여 청구인들이 입게 되는 사업손실은 53,217,208,000원에 달한다. 10) 결론 「도시개발법」 제77조는 “이 법에 따라 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 행정심판법에 따라 행정심판을 제기할 수 있다. 다만, 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 위 규정의 전단은 임의적 행정심판 제기를 규정한 것이고, 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 대하여는 지정권자인 ○○시장에게 행정심판을 필수적으로 제기하여야 하는 것인 양 해석되기도 하나, 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 대한 행정심판의 제기 또한 임의적인 것으로 행정심판전치주의 원칙에 기한 필수적인 것이라고 할 수는 없다. 그럼에도 이 사건 심판청구를 제기하게 된 것은 이 사건 조합이 ○○○○○○에 의하여 장악되어 조합원들 사이의 권리와 이익의 균형을 도모하지 아니하고 ○○○○○○의 권리와 이익만을 도모하는 방향으로 이 사건 도시개발사업을 진행하고 있음을 피청구인에게 알리면서 비정상적인 이 사건 도시개발사업수행에 제동을 걸고 정상적인 방향으로 이 사건 도시개발사업을 진행하도록 하기 위함이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 조합설립 인가처분 무효 확인 청구에 관하여 가) 이 사건 조합설립 인가처분의 경위 도시개발법 제13조에 따르면 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상의 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합설립의 인가를 받아야 하고, 이와 같이 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 하며, 이러한 동의자수의 산정방법 및 동의절차, 그 밖에 필요한사항은 대통령령으로 정하다고 규정하고 있다. 피청구인은 위와 같은 관련법령에 따라 이 사건 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자 및 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 확인한 후 2009. 5. 1. 이 사건 도시개발사업 조합설립을 인가하는 처분을 한 것이다. 나) 이 사건 조합설립 인가처분의 당연무효 여부 (1) 동의자수의 확인절차 청구인들은 인가요건 중 해당 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의 산정절차에 문제점이 있다는 이유로 이 사건 조합설립 인가처분이 무효라고 주장하고 있다. 그런데 피청구인은 신청인이 제출한 동의서가 형식적으로 진정한 것인지 여부를 심사하여 이를 판단하면 족한다고 할 것이다. 제출된 동의서가 진정한 것인지 여부까지 심사하여야 할 실질적인 심사의무는 없다고 할 것이며, 현실적으로도 모든 동의서를 개별적으로 확인한다는 것은 물리적으로 가능하지 않다고 할 것이다. 그렇다면 피청구인은 제출된 서류를 기초로 신청서의 효력 유무를 심사하여야 할 것이다. 이러한 방법에 의한 심사 결과 형식적으로 부진정한 즉 위조된 서면에 의한 신청이라고 인정될 경우 이를 각하하여야 할 직무상의 의무가 있을 뿐이라고 할 것이다. 이 사건의 경우 위 동의서 등에 기재 사항이 일부 흠결되어 있거나 조잡하게 기재되어 있는 등 그 외형과 작성 방법에 비추어 위조된 것이라고 쉽게 의심할 만한 객관적 상황이 존재하는 것도 아니므로 결국 피청구인은 이 사건 신청에 대한 형식적 심사의무를 다하였다고 보아야 할 것이다. 한편, 청구인들은 이 사건 각 토지가 사실은 불법적으로 명의신탁된 것이므로 해당 토지 소유자의 동의가 무효라고 주장하며 관련자들을 상대로 형사고발을 한 사실이 있다. 그러나 해당 형사사건에서 위 각 토지에 관한 명의신탁이 존재하지 아니함이 밝혀진 바 있다. (2) 행정처분의 당연무효 판단기준 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것이지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다고 할 것이다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615). 또한, 현재 이 사건 도시개발사업은 이미 상당부분 진척되어 있어 현 시점에서 이 사건 조합설립 인가처분을 무효화하는 것은 위 처분에 의하여 이미 사실관계를 형성하여 온 다수의 다른 이해관계인들에 대한 극심한 혼란을 초래한다고 할 것이어서 위 처분을 무효로 볼 필요와 그 처분의 무효로 인하여 발생할 수 있는 현저히 공공복리를 해치는 사태 등을 비교·교량하여 이 사건 처분의 당연무효 여부를 판단해야 한다고 할 것이다. (3) 이 사건의 경우 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 각 토지는 불법적으로 명의신탁된 것이 아님이 관련 형사사건에서 이미 밝혀졌을 뿐만 아니라, 피청구인은 등기의 추정력에 따라 등기부상의 기재를 기초로 판단할 수밖에는 없다고 할 것이므로 따라서 백보 양보하여 가사 이 사건 동의서에 일부 하자가 존재한다고 하더라도 이는 취소사유가 될 수 있을 뿐이며, 그 하자가 중대하고 객관적으로 명백하여 당연 무효의 사유가 된다고 볼 수는 없을 것이다. 2) 이 사건 환지계획 인가처분 무효 확인 청구에 관하여 가) 이 사건 환지계획 인가처분의 당연무효 여부 「도시개발법」 제28조에 따르면 시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 종전의 토지와 환지의 위치·지목·면적·토질·수리(水理)·이용 상황·환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정한 환지 계획을 작성하여야 하고, 같은 법 제29조에 따라 위 환지 계획에 대한 시장 등의 인가를 받아야 한다. 이와 관련하여 청구인들은 피청구인의 이 사건 조합설립 인가처분이 당연무효이므로, 이 사건 환지계획 인가처분은 권한이 없는 이 사건 조합에 의하여 작성된 환지계획을 인가한 것이므로 이 또한 당연무효에 해당한다고 주장한다. 그러나 이 사건 조합설립 인가처분이 당연무효가 아님은 앞서 본 바와 같고 피청구인은 적법하게 설립된 이 사건 조합이 작성한 환지계획에 대하여 관련 법령에 따른 인가처분을 한 것이므로 결국 이 사건 환지계획 인가처분에는 아무런 하자도 존재하지 않는다고 할 것이다. 3) 이 사건 환지계획(변경) 조건부 인가처분 무효 확인 및 취소 청구에 관하여 가) 이 사건 환지계획(변경) 조건부 인가처분의 위법 여부 청구인들은 이 사건 환지계획 인가처분의 경우와 동일하게 피청구인은 이 사건 조합설립 인가처분이 당연무효이므로 이 사건 환지계획(변경) 조건부 인가처분은 권한이 없는 이 사건 조합에 의한 것이므로 이 또한 당연무효에 해당한다고 주장하나 이 또한 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 조합설립 인가처분이 당연무효가 아니므로 이를 전제로 한 청구인들의 주장은 그 자체로 이유가 없음이 명백하다고 할 것이다. 또한, 청구인들은 피청구인을 상대로 제기한 행정소송(○○○지방법원 2017구합○○○○○○호)에서 법원 감정이 진행 중인 것과 관련하여 위 감정 실시가 종전의 ○○감정 및 ○○감정의 각 감정결과가 위법함을 방증하고 있다는 취지로 주장하나 이는 명백히 사실과 다를 뿐만 아니라 아직 위 법원감정의 결과가 나오지도 아니하였다는 점에서 아무런 근거가 없는 주장에 불과하다고 할 것이다. 4) 결론 청구 요지는 피청구인의 2009. 5. 1.자 이 사건 조합설립 인가처분이 당연무효이므로 이에 후행하는 처분 또한 당연무효가 된다는 것에 다름 아니라 할 것이다. 그러나 이 사건 조합설립 인가처분에는 아무런 하자가 없을 뿐만 아니라 백보 양보하여 일부 하자가 존재하더라도 이는 중대·명백하여 당연무효에 이를 정도가 아님은 자명하다고 할 것이다. 한편, 이 사건 행정심판과 동일한 내용의 행정소송이 현재 진행 중에 있는 점을 고려하여 주고, 청구인들의 이 사건 심판청구는 위 행정소송 외에도 현재 진행 중인 다른 사건들과 마찬가지로 단지 시간을 벌기 위한 수단에 지나지 않음을 참작하여 주기 바란다(청구인은 이 사건 조합을 상대로 이 사건 조합의 2018. 7. 9.자 환지예정지지정처분에 대한 집행정지 신청을 하였으나 2018. 10. 16. 기각되었다). 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시개발법】 제4조(개발계획의 수립 및 변경) ④ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. 제13조(조합 설립의 인가) ① 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다. ② 조합이 제1항에 따라 인가를 받은 사항을 변경하려면 지정권자로부터 변경인가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 신고하여야 한다. ③ 제1항에 따라 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. ④ 제3항에 따른 동의자 수의 산정방법 및 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제28조(환지 계획의 작성) ① 시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 다음 각 호의 사항이 포함된 환지 계획을 작성하여야 한다. <개정 2011. 9. 30., 2013. 3. 23.> 1. 환지 설계 2. 필지별로 된 환지 명세 3. 필지별과 권리별로 된 청산 대상 토지 명세 4. 제34조에 따른 체비지(替費地) 또는 보류지(保留地)의 명세 5. 제32조에 따른 입체 환지를 계획하는 경우에는 입체 환지용 건축물의 명세와 제32조의3에 따른 공급 방법ㆍ규모에 관한 사항 6. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사항 ② 환지 계획은 종전의 토지와 환지의 위치ㆍ지목ㆍ면적ㆍ토질ㆍ수리(水利)ㆍ이용 상황ㆍ환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다. ③ 시행자는 환지 방식이 적용되는 도시개발구역에 있는 조성토지등의 가격을 평가할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 대통령령으로 정하는 공인평가기관이 평가하게 하여야 한다. ④ 제3항에 따른 토지평가협의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 규약ㆍ정관 또는 시행규정으로 정한다. ⑤ 제1항의 환지 계획의 작성에 따른 환지 계획의 기준, 보류지(체비지ㆍ공공시설 용지)의 책정 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정할 수 있다. 제29조(환지 계획의 인가 등) ① 행정청이 아닌 시행자가 제28조에 따라 환지 계획을 작성한 경우에는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 인가를 받아야 한다. ② 제1항은 인가받은 내용을 변경하려는 경우에 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 행정청이 아닌 시행자가 제1항에 따라 환지 계획의 인가를 신청하려고 하거나 행정청인 시행자가 환지 계획을 정하려고 하는 경우에는 토지 소유자와 해당 토지에 대하여 임차권, 지상권, 그 밖에 사용하거나 수익할 권리(이하 "임차권등"이라 한다)를 가진 자(이하 "임차권자등"이라 한다)에게 환지 계획의 기준 및 내용 등을 알리고 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 서류의 사본을 일반인에게 공람시켜야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 9. 30.> ④ 토지 소유자나 임차권자등은 제3항의 공람 기간에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 시행자는 그 의견이 타당하다고 인정하면 환지 계획에 이를 반영하여야 한다. ⑤ 행정청이 아닌 시행자가 제1항에 따라 환지 계획 인가를 신청할 때에는 제4항에 따라 제출된 의견서를 첨부하여야 한다. ⑥ 시행자는 제4항에 따라 제출된 의견에 대하여 공람 기일이 종료된 날부터 60일 이내에 그 의견을 제출한 자에게 환지 계획에의 반영여부에 관한 검토 결과를 통보하여야 한다. 제77조(행정심판) 이 법에 따라 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 「행정심판법」에 따라 행정심판을 제기할 수 있다. 다만, 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 한다. 【도시개발법 시행령】 부칙 <대통령령 제21019호, 2008. 9. 18.> 제3조(공유토지의 토지소유자 동의조건 및 국민주택규모 이하 공동주택용지 공급가격에 관한 적용례) 공유토지의 토지소유자 동의조건 등에 관한 제6조제2항제2호ㆍ제3호 및 제5호, 제25조제1항제1호ㆍ제2호 및 제4호, 제32조제2항제1호의 개정규정과 국민주택규모 이하 공동주택용지 공급가격에 관한 제58조제1항제5호의 개정규정은 이 영 시행 후 최초로 도시개발사업을 제안하는 분부터 적용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 둥기사항증명서, 정관, 업무추진약정서, 감정평가서, 이 사건 처분서들, 불기소이유통지, 결정문(○○○지방법원 2018아○○○○○) 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○○○○○구역 도시개발사업은 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○번지 일원 227,004㎡에서 환지방식에 의한 사업으로, 청구인 ○○○은 위 도시개발구역 내에 8,787㎡ 토지를 소유한 조합원이고, 청구인 ○○건설은 위 도시개발구역 내에 47,825㎡ 토지를 소유한 조합원이다. 나) 2008. 3. 경 ○○○○○구역 도시개발추진위원회, ○○○○○○, 청구인 ○○건설, ○○산업개발 및 ○○건설간 업무추진약정서를 체결하였는데 약정서 제3조(업무분담) 제2항 제1호에는 3개사(○○○○○○, 청구인 ○○건설, ○○산업개발)는 조합운영비, 공사비 등 개발사업에 소요되는 비용을 부담한다고 되어 있고, 제6조(개발사업 비용의 분담비용결정) 제1항에는 “도시개발사업의 원활한 추진을 위하여 제3조 제2항에 해당하는 소요비용의 분담비율은 업무편의상 잠정적으로 위 3개사가 각각비율을 40%, 40%, 20%로 하되”라고 기재되어 있고, 이 사건 조합은 2008. 8. 25. 피청구인에게 사업제안을 하였다. 다) 이 사건 조합은 2009. 4.경 피청구인에게 도시개발조합설립 인가 신청을 하면서 첨부한 조합설립인가 동의율 총괄표에는 토지주 547명(면적 202.227.00㎡) 중 355명(151,791.43㎡)이 동의하였다고 기재되어 있고, 피청구인은 2009. 5. 1. 이 사건 조합에게 ○○○○○구역 도시개발조합 설립인가 승인을 통보하였다. 라) 위 도시개발구역 내 ○○동 ○○○-6번지 토지의 등기사항전부증명서에는 2006. 10. 30. 매매을 원인으로 지분 168분의 1.5는 ○○○ 등 약112명이 공유자로 기재되어 있고, ○○동 ○○○-○4번지 토지의 등기사항전부증명서에는 2008. 9. 17. 매매를 원인으로 지분 242분의 1.5는 강신국 등 약129명이 공유자로 기재되어 있다. 마) 이 사건 조합 정관 제34조 제2호에는 “환지의 위치는 종전 토지 또는 이에 대등하다고 인정하는 위치에 지정함을 원칙으로 하되, 보류지(체비지·공공시설용지 등) 및 집단환지 등의 지정으로 종전 토지의 위치 등에 환지를 지정할 수 없는 경우에는 다른 위치로 지정할 수 있다.”고 되어 있고, 제4호에는 “토지이용계획상 계획에서 정한 내용에 적합하게 토지를 이용하기 위하여 필요한 토지는 다른 위치로 환지할 수 있다.”라고 되어 있다. 바) 이 사건 조합은 ○○감정과 ○○감정을 감정업체로 선정하여 감정평가를 하였으나, 청구인 ○○건설과 ○○○○○○로부터 이의신청이 있어 한국감정에 다시 감정평가를 의뢰하여 재평가하였고, 이후 ○○감정과 ○○감정이 다시 감정평가하였는데 감정내역은 아래와 같다. 사) 피청구인은 2017. 4. 14. ○○시 고시 제2017-131호로 ○○○○2 도시개발사업 구역(변경)·개발계획(변경) 및 실시계획(변경) 인가 고시를 하였고, 2017. 6. 28. ○○○○2 도시개발사업 구역 환지계획을 인가하였으며, 이 사건 조합은 2017. 7. 3. 토지소유자 및 이해관계인에게 ○○○○○구역 도시개발사업 환지예정지 지정 통보하였다. 이후 피청구인은 2018. 2. 6. ○○시 고시 제2018-027호로 ○○○○2 도시개발사업 구역 개발계획 및 실시계획 변경 인가를 하였다. 아) 이 사건 조합은 2018. 3. 22. 정기총회를 개최하여 환지계획을 변경하는 안건을 의결하였는데 청구인의 환지를 공동주택용지 2블럭에서 공동주택용지 3블럭으로 변경하는 내용이 포함되어 있었고, 2018. 3. 27. 위 정기총회 의결내용을 토지소유자 및 이해관계인에게 공람공고하였다. 자) 이 사건 조합은 2018. 4.경 ○○○○○구역 도시개발사업 환지계획(변경)인가신청을 피청구인에게 하였고, 피청구인은 2018. 7. 6. 이 사건 조합에게 ○○○○○구역 도시개발사업 환지계획(변경) 조건부 인가 통보를 하였고, 이 사건 조합은 2018. 7. 9. 토지소유자 및 이해관계인에게 ○○○○2구역 도시개발사업 환지예정지(변경) 지정 통보하였다. 차) 청구인 ○○건설은 피청구인 및 이 사건 조합을 상대로 조합설립인가무효확인등을 구하는 소(○○○지방법원 2017구합12570)를 제기하여 진행중이고, 청구인 ○○○ 및 ○○건설은 총회결의 무효확인 등을 구하는 소(○○○지방법원 2018구합14382)를 제기하여 진행중인데, 청구인 ○○○ 및 ○○건설은 이 사건 조합을 상대로 이 사건 조합이 2018. 7. 9. 청구인에게 한 환지예정지지정처분은 위 당사자 사이의 ○○○지방법원 2018구합14382 총회결의 무효확인 등 사건의 판결 확정시까지 집행을 정지하는 신청을 하였으나 청구인들에게 2블록 체비지에 대한 배타적 권리가 존재한다고 단정하기 어려운 점, 도시개발법 규정상 제자리환지원칙조차 폐지된 사정 등을 이유로 기각되었다. 카) 청구인 ○○건설은 ○○동 ○○○-6번지와 ○○동 ○○○-○4번지 토지 관련 ○○○○○○ 회장인 ○○○을 업무상배임과 부동산실권리자명의등기에관한법률 위반 혐의로 고소하였으나 혐의없음으로 불기소처분되었다. 2) 「도시개발법」제13조제1항 및 제3항에 의하면 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 하고, 제1항에 따라 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 하며, 같은 법 제28조제1항에 의하면 환지 계획은 종전의 토지와 환지의 위치ㆍ지목ㆍ면적ㆍ토질ㆍ수리(水利)ㆍ이용 상황ㆍ환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제29조에 의하면 행정청이 아닌 시행자가 제28조에 따라 환지 계획을 작성한 경우에는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 한편, 「도시개발법」 제77조에 의하면 이 법에 따라 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 「행정심판법」에 따라 행정심판을 제기할 수 있지만 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 피청구인이 2009. 5. 1. ○○○○구역 도시개발사업조합에게 한 ○○○○○구역 도시개발사업조합설립 인가처분이 무효임을 확인하는 청구부분에 대한 판단 청구인들은 도시개발법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21019호로 전부 개정된 것) 제6조 제2항 제2호에 토지소유권을 여러 명이 공유하는 경우에는 다른 공유자의 동의를 받은 대표공유자 1명만을 해당 토지소유자로 볼 것이라는 규정이 신설되었는데, 이 사건 사업대상지 내의 토지인 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○-6 토지의 지분소유권자 약108명과 ○○○-○4 토지의 지분소유권자 약128명은 위 규정에 따라 이 사건 조합의 조합원이 아니어서 조합설립에 동의하는 서류를 제출할 수 없음에도 불구하고, 피청구인은 그들이 제출한 동의서에 기초하여 2009. 5. 1.자 조합설립인가처분을 하였으므로, 위 처분은 도시개발법 제13조 제3항의 토지주 동의율에 관한 요건(토지 면적의 2/3 이상, 토지 소유자 총수의 1/2 이상)을 충족하지 못한 것이고, 이러한 하자는 중대·명백한 것이므로 위 처분은 당연무효의 처분이라고 주장한다. 살피건대, 위 도시개발법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21019호로 전부 개정된 것)의 부칙 제3조는 위 제6조 제2항 제2호의 개정규정의 적용대상사업에 관하여 ‘이 영 시행후 최초로 도시개발사업을 제안하는 분부터 적용한다’라고 규정하고 있고[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]], 기록에 의하면, 이 사건 사업은 2008. 8. 25.에 최초 사업제안이 이루어진 것이므로, 청구인들이 주장하는 개정된 도시개발법시행령의 법조항은 이 사건 조합의 설립인가와 관련하여 적용될 수는 없다고 할 것이다. 또한, 기록에 의하면, 이 사건 조합설립인가처분은 토지주 547명(면적 202,227㎡) 중 355명(151,791,43㎡)의 동의율{면적기준 75.05 % (=151,791㎡/202,227㎡ × 100) 〉2/3 (66.66%), 토지주 기준 64.89 % ( = 355/547 × 100) 〉1/2 (50%) }에 기초하여 이루어진 것이므로, 도시개발법 제13조 제3항의 토지주 동의율에 관한 요건(토지 면적의 2/3 이상, 토지 소유자 총수의 1/2 이상)을 충족한 것으로서 아무런 위법·부당함이 없다고 할 것이다. 4) 나머지 청구부분들에 대한 판단 청구인들의 이 사건 청구 중 나머지 청구부분들은 모두 ‘피청구인이 2009. 5. 1. ○○○○○구역 도시개발사업조합에게 한 ○○○○○구역도시개발사업 조합설립 인가처분이 도시개발법 제13조 제3항의 토지주 동의율에 관한 요건을 충족하지 못한 것이고, 이러한 하자는 중대·명백한 것이므로 위 처분은 당연무효의 처분임’을 전제로 한 것이나, 앞서 제1항에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 2009. 5. 1. 고양식사2구역 도시개발사업조합에게 한 고양식사2구역도시개발사업 조합설립 인가처분은 적법·타당한 것이다. 따라서, 청구인들의 주장{피청구인의 2009. 5. 1. 조합설립인가처분이 도시개발법 제13조 제3항의 토지주 동의율에 관한 요건을 충족하지 못한 것이고, 이러한 하자는 중대·명백한 것이므로 위 처분은 당연무효의 처분이고, 따라서 이에 기초하여 ① 피청구인이 2017. 6. 28. ○○○○○구역도시개발사업조합에게 한 환지계획인가처분이 무효이고, ② 환지계획(변경) 조건부 인가처분과 관련하여 주위적으로, 피청구인이 2018. 7. 6. ○○○○○구역도시개발사업조합에게 한 환지계획(변경)조건부인가처분이 무효이고, 예비적으로, 피청구인이 2018. 7. 6. ○○○○○구역도시개발사업조합에게 한 환지계획(변경)조건부인가처분은 취소되어야 한다}는 주장은 아무런 이유가 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 모두 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. [별지 2] 청구취지 가. 피청구인이 2009. 5. 1. ○○○○○구역 도시개발사업조합에게 한 ○○○○○구역 도시개발사업조합 설립 인가처분이 무효임을 확인한다. 나. 피청구인이 2017. 6. 28. ○○○○○구역 도시개발사업조합에게 한 환지계획 인가처분이 무효임을 확인한다. 다. 환지계획(변경) 조건부 인가처분과 관련하여 1) 주위적으로, 피청구인이 2018. 7. 6. ○○○○○구역도시개발사업조합에게 한 환지계획(변경) 조건부 인가처분이 무효임을 확인한다. 2) 예비적으로, 피청구인이 2018. 7. 6. ○○○○○구역도시개발사업조합에게 한 환지계획(변경) 조건부 인가처분을 취소한다. 【각주】 1) 위 개정령의 시행시기는 부칙 제1조에 의하여 2008. 9. 22.이지만, 몇 개의 경과조항이 있고 제6조 제2항 제2호도 이러한 경과규정에 해당한다.