환지계획 변경인가 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 2016. 4. 22. 청구 외 ○○○○구역 도시개발사업조합장에게 ○○○○구역 도시개발사업 환지계획 변경인가 통보를 하였고, 청구인들은 위 변경인가가 법령상 근거 없이 이루어진 것이라고 하여 그 취소를 구하는 심판 청구를 하였다. 이후 청구인들은 위 통보에 대하여 취소 또는 무효확인을 구하는 것으로 청구를 변경하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 2015. 6. 4. ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○, ○○○○-○ 토지 1,277.60㎡(이하 ‘이 사건 토지’)를 매수하였다. 2) 위 매매가 완성되고 얼마되지 않은 2016. 1.경 청구인들은 위 부동산 관련 ○○○○구역 도시개발조합(이하 ‘이 사건 조합’)으로부터 환지계획 변경 공람 공고 알림이라는 우편물을 받아 보고 그 연유를 알아 보기 위해 매도인을 방문하였다. 3) 이 사건 조합의 주장에 의하면 이 사건 토지가 개방되어 평가 요인이 변경되었으므로 평가액이 변경된 것이라고 한다. 즉 이 사건 토지 평가요인 변경전 감정평가액이 금3,688,431,200원이었으나 이후에는 총 1,549,830,700원이 증가되었다. 4) 이 사건 조합은 2015. 6. 4. 이 사건 토지 소유자가 청구인들로 바뀌자마자 2010~2011년 환지계획 당시 변경된 사항을 적용하여 재평가를 한 것으로 볼 수 있다. 예전에 변경된 사항을 부동산 매매 직후 비로소 반영한 것을 보면 이 사건 조합과 매도인들이 사전 모의했다고 볼 수밖에 없다. 5) 청구인들은 2016. 5. 2. 피청구인이 환지예정지 변경 지정 공람 공고 알림(○○○○ 2016-78호), ○○시‘도시정비과-4917호’로 ○○○○구역 도시개발사업 환지개발사업 환지계획 변경인가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 것을 알게 되었다. 피청구인은 위 실시계획이 변경된 이유로, 평가 요인이 변경되었음을 들고 있고 그 평가 요인의 변경내용으로는 차폐녹지 휴식공간 계획의 존재를 들고 있다. 그러나 위와 같은 계획의 존재는 매우 불확실하며, 그럼에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인들이 피청구인에게 환지계획변경이 위법하다는 민원을 제기한 바 있으며, 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령」제83조 규정에 의거 국토교통부에 타당성조사를 의뢰할 수 있음을 회신한 바, 본 심판청구 권은 소권의 남용에 해당하여 권리보호의 이익이 없다. 2) 이 사건 조합은 「도시개발법」관련규정에 따라 이 사건 환지계획을 변경함에 있어서 2개 공인감정평가기관의 감정평가와 토지평가협의회의 심의를 거쳐 가격을 결정하고 일반인에게 공람을 거친 바 절차적 흠결은 없다. 3) 이 사건 청구인들의 환지예정지가 속한 C블럭에 대해 당초 환지계획 인가시 가격평가 참작사유와 달리 실시계획 변경인가와 이를 통한 토지의 실제이용현황 및 경제적 가치 등에 상당한 차이가 발생한 바 이에 따른 환지계획변경은 적법하고 청구인들의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도시개발법】 제28조(환지 계획의 작성) ① 시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 다음 각 호의 사항이 포함된 환지 계획을 작성하여야 한다. 1. 환지 설계 2. 필지별로 된 환지 명세 3. 필지별과 권리별로 된 청산 대상 토지 명세 4. 제34조에 따른 체비지(替費地) 또는 보류지(保留地)의 명세 5. 제32조에 따른 입체 환지를 계획하는 경우에는 입체 환지용 건축물의 명세와 제32조의3에 따른 공급 방법·규모에 관한 사항 6. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사항 ② 환지 계획은 종전의 토지와 환지의 위치·지목·면적·토질·수리(水利)·이용 상황·환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다. ③ 시행자는 환지 방식이 적용되는 도시개발구역에 있는 조성토지등의 가격을 평가할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 대통령령으로 정하는 공인평가기관이 평가하게 하여야 한다. ④ 제3항에 따른 토지평가협의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 규약·정관 또는 시행규정으로 정한다. ⑤ 제1항의 환지 계획의 작성에 따른 환지 계획의 기준, 보류지(체비지·공공시설 용지)의 책정 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정할 수 있다. 【도시개발법 시행규칙】 제26조(환지 계획에 포함되어야 하는 내용) ① 법 제28조제1항제1호에 따른 환지 설계(이하 "환지설계"라 한다)에는 축척 1천2백분의 1 이상의 환지예정지도, 환지전후대비도, 과부족면적표시도 및 환지전후 평가단가 표시도가 첨부되어야 한다. ② 시행자는 법 제28조제1항제3호에 따른 청산 대상 토지 명세를 작성할 때에는 법 제30조 및 법 제31조에 따라 환지대상에서 제외하는 토지에 대하여도 영 제62조제1항 후단에 따른 권리면적(이하 "권리면적"이라 한다)을 정하여야 한다. ③ 법 제28조제1항제6호에서 "국토교통부령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 수입·지출 계획서 2. 평균부담률 및 비례율과 그 계산서(제27조제3항에 따라 평가식으로 환지 설계를 하는 경우로 한정한다) 3. 건축 계획(입체 환지를 시행하는 경우로 한정한다) 4. 법 제28조제3항에 따른 토지평가협의회 심의 결과 제27조(환지 계획의 기준) ① 시행자는 법 제28조제1항에 따른 환지 계획(이하 "환지 계획"이라 한다)을 작성할 때에는 환지계획구역(환지방식으로 도시개발사업이 시행되는 도시개발구역의 범위를 말하며, 법 제5조제1항제3호에 따라 도시개발구역이 둘 이상의 사업시행지구로 분할되는 경우에는 그 분할된 각각의 사업시행지구를 말한다. 이하 같다)별로 작성하여야 하며, 실시계획 인가 사항, 환지계획구역의 시가화 정도, 토지의 실제 이용 현황과 경제적 가치 등을 종합적으로 고려하여야 한다. ② 환지의 방식은 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. 평면 환지: 환지 전 토지에 대한 권리를 도시개발사업으로 조성되는 토지에 이전하는 방식 2. 입체 환지: 법 제32조에 따라 환지 전 토지나 건축물(무허가 건축물은 제외한다)에 대한 권리를 도시개발사업으로 건설되는 구분건축물에 이전하는 방식 ③ 환지설계는 평가식(도시개발사업 시행 전후의 토지의 평가가액에 비례하여 환지를 결정하는 방법을 말한다. 이하 같다)을 원칙으로 하되, 환지지정으로 인하여 토지의 이동이 경미하거나 기반시설의 단순한 정비 등의 경우에는 면적식(도시개발사업 시행 전의 토지 및 위치를 기준으로 환지를 결정하는 방식을 말한다. 이하 같다)을 적용할 수 있다. 이 경우 하나의 환지계획구역에서는 같은 방식을 적용하여야 하며, 입체 환지를 시행하는 경우에는 반드시 평가식을 적용하여야 한다. ④ 환지의 위치는 다음 각 호의 사항을 고려하여 시행자가 정한다. 이 경우 토지나 건축물의 환지는 같은 환지계획구역에서 이루어져야 한다. 1. 평면 환지: 환지 전 토지의 용도, 보유 기간, 위치, 권리가액, 청산금 규모 등을 고려하여 정한다. 2. 입체 환지: 토지 소유자 등의 신청에 따라 정하되, 같은 내용의 신청이 2 이상인 경우에는 환지 전 토지 또는 건축물의 보유 기간, 거주 기간(주택을 공급하는 경우에 한정한다), 권리가액 등을 고려하여 정한다. ⑬ 시행자는 법 제29조제2항에 따라 환지 계획을 변경하는 경우에는 환지계획 당시의 방식 및 기준에 따라야 한다. 다만, 환지계획구역이 변동되는 등의 사유로 당초의 방식 또는 기준을 따를 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 제27조의2(환지설계 시 토지 등의 평가액) ① 환지설계 시 적용되는 토지·건축물의 평가액은 최초 환지계획인가 시를 기준으로 하여 정하고 변경할 수 없으며, 환지 후 토지·건축물의 평가액은 실시계획의 변경으로 평가 요인이 변경된 경우에만 환지 계획의 변경인가를 받아 변경할 수 있다. ② 환지설계 시 제26조제4항제1호에 따른 평균부담률은 50퍼센트를 초과할 수 없다. 다만, 환지계획구역의 토지 소유자 총수의 3분의 2 이상이 동의(시행자가 조합인 경우에는 총회에서 의결권 총수의 3분의 2 이상이 동의한 경우를 말한다)하는 경우에는 이를 초과할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 환지설계 기준에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다. 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인들은 청구외 ○○○○구역 도시개발사업조합장에게 환지계획(변경)공람에 관한 의견을 제출하였고 위 ○○○○구역 도시개발사업조합장은 2016. 2. 2. 청구인에게 청구인의 의견을 ‘미반영’한다는 취지의 회신을 하였다. 나) 피청구인은 2016. 4. 22. 청구 외 ○○○○구역 도시개발사업조합장에게 ‘○○○○구역 도시개발사업 환지계획(변경)인가통보’를 하였고, 같은 달 29. 청구인들에게 ‘환지예정지(변경) 지정 공람·공고 알림’을 하였다. 다) 청구인들은 2016. 7. 20에 위 2016. 4. 22.자 통보를 취소하여 달라는 심판청구를 제기하였다. 2) 「도시개발법」제28조제1항에 의하면 도시개발사업 시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 환지 계획을 작성하여야 하며, 동법 시행규칙 제27조의2제1항에 의하면 환지설계 시 적용되는 토지·건축물의 평가액은 최초 환지계획인가 시를 기준으로 하여 정하고 변경할 수 없으며, 환지 후 토지·건축물의 평가액은 실시계획의 변경으로 평가 요인이 변경된 경우에만 환지 계획의 변경인가를 받아 변경할 수 있다. 3) 청구인은 피청구인이 ○○○○구역 도시개발사업조합에게 한 환지계획변경인가가 위법 부당한 처분이므로 그 취소 또는 무효를 구한다는 주장을 하고 있다. 살피건대, 「행정심판법」제13조제1항에서는 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 하였는데, 「도시개발법」제29조제1항 및 제2항에 의한 시장·군수 등의 인가는 도시개발구역의 토지 소유자가 도시개발을 위하여 설립한 조합의 환지계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위로서 그 기본이 되는 환지계획에 하자가 있을 때에는 그에 대한 인가가 있었다 하여도 기본행위인 환지계획이 유효한 것으로 될 수 없으며, 다만 그 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 하자가 있다면 그 인가처분의 취소를 주장할 수 있다고 할 것이지만, 인가처분에 하자가 없다면 기본행위에 하자가 있다 하더라도 따로 그 기본행위의 하자를 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 하자를 내세워 바로 그에 대한 피고의 인가처분의 취소를 청구할 법률상의 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 1977. 8. 23. 선고 77누38 판결, 1993. 4. 23. 선고 92누15482 판결, 1994. 10. 14. 선고 93누22753 판결, 1995. 12. 12. 선고 95누7338 판결 등 참조)고 할 것이므로, 이 사건 환지계획의 변경인가의 취소를 구하는 이 사건 심판청구는 법률상의 이익이 없어 부적법 각하함이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.