환지예정지지정처분등취소청구

1. 사건개요 피청구인이 대전광역시 ○○구 ○○동ㆍ△△동 일원의 토지(면적 : 62만4,425㎡)상의 ‘○○지구토지구획정리사업’에 대하여 1999. 4. 13. 환지계획인가를 하고 청구인등 토지소유자에게 환지예정지지정사항을 통지한 후, ○○위원회가 청구인의 2000. 6. 29.자 진정과 관련하여 2000. 8. 23. 피청구인에게 청구인의 종전토지(○○동 62-26번지)에 대한 비교표준지를 변경하여 재평가하는 것이 타당하다는 의견을 냄에 따라 피청구인이 2000. 10. 7. 청구인에게 비교표준지를 변경한 재감정평가결과를 회신하였으며, 피청구인은 청구인에 대한 지장물보상협의(2000. 3. 29. 및 2000. 6. 5.) 및 지장물철거명령(2000. 8. 2.)을 하였으나 청구인이 자진철거에 응하지 아니하자 2000. 10. 17. 청구인에게 지장물철거를 위한 행정대집행 1차 계고처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인의 토지를 평가함에 있어 건설교통부장관이 지정ㆍ고시한 비교표준지를 선정하여 평가하지 않고 다른 지역의 표준지를 선정하여 평가하였고, ○○위원회에서 비교표준지 선정의 부적절함을 지적하고 시정요구를 하자 피청구인이 재평가시에 이를 적용하여 평가하였으나 이번에는 감정평가의 중요요소인 개별지역요인을 현저하게 낮추어 평가함에 따라 토지평가금액이 최초의 평가금액과 동일하게 산정되었다. 나. 청구인 소유 토지의 1999년 비교표준지의 공시지가는 1.8%가 상승하였으나 피청구인은 지가변동율이 9.4% 하락한 것으로 평가하였는 바 이는 토지를 평가함에 있어 토지의 환경ㆍ이용상황ㆍ지가변동율 등을 고려하여 평가하도록 하고있으나 피청구인은 토지구획정리대상지구의 지가변동율을 적용하지 않고 대전광역시 ○○구 자연녹지지역의 전체 지가변동율을 적용하였기 때문인데, 토지구획정리사업과 관련하여 지가변동율을 적용하는 경우에는 해당 지역의 지가변동율을 적용하는 것이 타당하다. 다. 청구인 소유 토지의 개발전 기준가격은 1㎡당 24만800원으로 산정하고 개발후의 토지가격은 85만6,800원으로 3.56배 높게 평가하여 감보율을 산정하였으며 감보토지(25평)에 대하여는 해당금액으로 재구입(6천200만원)하도록 하고 있는 바, 동 금액은 토지구획정리가 완료되는 시점을 기준으로 복리계산하는 경우 훨씬 높아지는데 토지구획정리가 완료된 시점에서 공시지가가 현저하게 낮을 경우 해당 지역주민의 손실에 대해 어떻게 책임질 것인지에 대한 피청구인의 명백한 입장표명이 있어야 한다. 라. ○○위원회의 시정요구에 따라 해당 토지를 재평가하는 경우 재평가를 시행하는 시점을 기준으로 토지가격을 산정하지 않고 협의성립시의 최초가격으로 평가한 것은 위법하고, 토지에 대한 재평가시 협의성립시의 감정평가기관을 재선정하여 평가한 것은 재평가의 공정성이 없는 것이다. 마. 환지계획은 종전의 토지 및 환지의 위치ㆍ지목ㆍ면적ㆍ토질ㆍ수리ㆍ이용상황ㆍ환경 등을 종합적으로 고려하여 정하도록 하고 있으며 제자리환지가 원칙임에도, 전답으로 사용되고 있던 토지소유자에게 본인소유의 대지로 환지를 지정하고 본인의 환지는 인근지역으로 지정한 것은 위법한 행정이다. 바. 피청구인으로부터 토지구획정리공사가 1999년초에 실시되므로 주택을 전세 및 임대해서는 안된다는 통보를 받고 청구인이 임대를 하지 않았는데 사업이 1년이상 지연되어 임대수입이 감소하였고, 오랫동안 빈집상태가 되어 감정평가시 주택평가액이 현저히 낮게 평가되었으므로 부당하다. 사. 토지구획정리대상지구는 최근 경기장 및 대단위 아파트가 조성되는 등 개발이 한창 진행되는 지역으로서 지가의 자연적 상승 가능성이 굉장히 높은 곳이나 개발이 진행되기 이전인 1997년을 기준으로 산정된 공시지가를 적용하여 평가한 것은 감정평가요소인 지역요인을 무시한 행정이다. 아. 위와 같은 피청구인의 행정처분이 위법ㆍ부당함에도 불구하고 피청구인이 청구인의 주택을 행정대집행법에 의하여 강제철거를 한다는 것은 심히 부당하며, 보상협의가 이루어지지 않은 경우 보상계약체결에 대한 성실한 자세를 보여야 함에도 협의노력을 기울이지 않고 강제철거에 의존하는 행정은 헌법상 보장된 국민의 재산권을 심히 침해하는 행정이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 청구인의 청구취지 1의 경우, 피청구인은 1999. 1. 20. 환지계획공람을 거쳐 1999. 4. 13. 환지계획인가 및 환지예정지지정통보를 하였는데, 청구인이 2000. 10. 31. 심판청구를 하였으므로 행정심판청구기간을 도과하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. (본안에 대한 답변) 가. 이 건 사업지구의 환지계획은 대전광역시△△ㆍ○○지구토지구획정리사업시행조례에 의한 평가식 환지계산방법으로 하였고, 2개의 공인감정평가기관에 의뢰하여 평가하였으며, 인근 표준지중 비교성이 가장 높은 지역을 비교표준지로 선정하여 평가하였으므로, 비교표준지의 선정 및 개별지역요인의 적용이 부당하다는 청구인의 주장은 이유없다. 나. 청구인의 토지에 대한 평가시 적용한 지가변동율(△9.14%, 1998. 9. 4. ○○구녹지지역)은 건설교통부장관이 분기별로 조사ㆍ발표하는 지가변동율로서 청구인의 토지가 소재하는 지역내 용도지역별 지가변동율을 적용한 것이므로 지가변동율적용이 잘못되었다는 청구인의 주장은 이유없다. 다. 청구인의 토지에 대한 감보율(48.5%)은, 청구인 토지의 개발전 감정평가금액은 ㎡당 32만7,000원이고 개발후 평가금액은 ㎡당 75만5,000원으로 평가하여 산정되었음에도, 청구인이 개발전 평가금액을 ㎡당 24만800원으로, 개발후 평가금액을 ㎡당 85만6,800원으로 평가하여 반영함으로써 감보율이 높아졌다고 주장하는 것은 사실과 다르다. 라. ○○위원회의 시정요구에 따라 비교표준지를 변경ㆍ선정하여 재감정평가하는 때의 감정평가시점은 당초의 평가시점(사업지구시행인가일인 1998. 9. 4.)과 동일하여야 하는 것은 당연하고, 인근 토지와의 형평성등을 감안할 때 동일 감정평가기관이 평가하는 것이 타당하다. 마. 청구인의 환지예정지를 종전 토지위치에 지정하지 않고 인접지역으로 이동하여 지정한 것은 위법하다고 주장하나, 대전광역시△△ㆍ○○지구토지구획정리사업시행조례시행규칙 제4조의 규정에 의하여 청구인의 토지에 접한 토지(○○동 62-34번지, 소유자 : 조○○)가 도로로 지정되어 청구인의 종전토지의 위치로 이동됨에 따라 청구인의 토지는 순차적으로 현 환지위치로 이동된 것이므로 청구인의 주장은 이유없다. 바. 청구인은 피청구인의 사업지연으로 임대수입이 감소되었고 또 빈집상태에서 감정평가를 하여 감정금액이 낮아졌다고 주장하나, 청구인의 주택에는 1999. 5.까지 세입자가 거주하였고 그 이후 청구인이 이사와서 현재까지 거주하고 있으며, 청구인 주택의 평당 단가는 114만490원으로서 당시 거주중인 인근 동일여건의 주택의 감정평가금액과 비교해볼 때 낮은 것이 아니다. 사. 청구인은 이 건 사업지역의 지가는 자연적 상승가능성이 상당히 높은 곳임에도 피청구인이 개발전 산정된 공시지가를 적용한 것은 지역요인을 무시한 행정이라고 주장하나, 관계법령에 의하면 공공사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 당해 평가대상 토지가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 당해 사업으로 인한 지가변동분을 제외하도록 되어있고, 동 사업지구내 모든 토지에 대하여 동일한 조건을 부여하여 평가함으로써 감보율산정 등에 영향이 없으므로 청구인의 주장은 이유없다. 아. 피청구인은 1999. 12. 28. 보상협의통보이후 3차례에 걸쳐 협의문서(2000. 3. 29, 2000. 6. 5, 2000. 8. 2.)를 보냈고 여러 차례 방문을 하였으나 협의가 되지 않았으며, 사업지역내의 주변건물은 모두 철거되었음에도 타인의 환지예정지에 위치한 청구인 소유의 주택 한 동만이 철거되지 않아 사업추진에 막대한 지장을 주고 있어서 피청구인이 2차례의 철거명령후 부득이 행정대집행법에 의한 1차계고처분을 한 것이므로, 피청구인이 보상협의노력을 기울이지 않고 행정대집행법에 의한 강제철거에만 의존하여 부당하다는 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 및 제18조 행정대집행법 제2조 및 제3조 토지구획정리사업법 제46조ㆍ제47조 및 제56조 대전광역시봉명ㆍ○○지구토지구획정리사업시행조례 제13조 대전광역시봉명ㆍ○○지구토지구획정리사업시행조례시행규칙 제4조 나. 판 단 (1) 피청구인 등이 제출한 ○○지구토지구획정리사업환지계획인가 및 지정통지, 지장물보상계획 공고문, 지장물보상협의 촉구공문, 행정대집행 1차계고 통보공문, ○○위원회 민원처리결과통보공문, 환지예정지 위치도 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1998. 9. 4. 대전광역시공고 제1998-290호로 대전광역시 ○○구 ○○동ㆍ△△동 일원의 토지(면적 : 62만4,425㎡)에 대하여 ‘○○지구토지구획정리사업’(사업기간 : 1998. 9. 4.～2001. 12. 30.)을 인가하였다. (나) 피청구인은 1999. 1. 20. ○○지구토지구획정리사업의 환지계획에 대한 공람공고를 하였고, 청구인은 공람기간(1999. 1. 20.～1999. 2. 4.)내에 공람을 마쳤다. (다) 피청구인은 1999. 4. 13. 위 ○○지구토지구획정리사업에 대한 환지계획을 인가하고, 같은 일자로 청구인 등 토지소유자에게 환지예정지지정사항을 통보하였는 바, 환지계획 토지 62만4,425㎡는 일반지 24만1,501.4㎡, 체비지 8만6,908.1㎡ 및 공공용지 29만6,015.5㎡로 구성되어 있고, 평균감보율은 48.7%로, 환지예정지지정의 효력발생일은 1999. 4. 13.로 되어있다. (라) 피청구인은 1999. 9. 13. ○○지구토지구획정리사업 지장물보상계획을 공고하고, 토지소유자 등이 동 보상계획을 열람기간(1999. 9. 13.～1999. 10. 1.)내에 열람하고 이의가 있는 경우에는 동 기간내에 서면으로 이의신청하도록 하였다. (마) 피청구인은 1999. 12. 28. ○○지구토지구획정리사업지구내 지장물보상비 지급결의를 하였는 바, 청구인에 대한 지장물보상비는 2,458만9,050원으로 산정되었다. (바) 피청구인이 청구인의 지장물에 대하여 보상내역을 통보하고 보상협의를 요청하였으나 협의에 응하지 않자, 피청구인은 2000. 3. 29. 청구인에게 2000. 4. 6.까지 관계서류를 구비하여 보상금청구를 하도록 지장물보상협의를 촉구하는 공문을 발송하였다. (사) 피청구인은 2000. 6. 5. 청구인에게 2000. 6. 12.까지 관계서류를 구비하여 보상금청구를 하도록 협의촉구공문을 다시 발송하면서, 미협의시에는 부득이 토지구획정리사업의 절차에 따라 강제철거하게 되며 철거비용은 청구인이 부담하게 됨을 통지하였다. (아) 피청구인은 2000. 8. 2. 청구인에게 토지구획정리사업의 원활한 추진을 위하여 청구인의 지장물을 2000. 8. 30.까지 철거하도록 지장물철거통지를 하였고, 동 기일까지 철거되지 않으면 행정대집행법에 따라 대집행으로 철거되며 청구인이 비용을 부담하여야 한다는 내용을 함께 통지하였다. (자) 청구인은 2000. 6. 29. ○○위원회에 이 건 토지구획정리사업과 관련하여 진정을 내었고, ○○위원회는 2000. 8. 23. 피청구인에게 청구인의 종전토지인 ○○동 62-26번지에 대하여는 같은 동 145-6번지를 비교표준지로 정하여 재평가해주는 것이 타당하다는 공문을 시행하고 처리결과를 회신하도록 하였으나, 기타 청구인이 주장하는 환지지정의 부당성이나 과도면적(체비지)에 대한 청산금조기징수의 부당성 및 영업보상 등의 불합리성에 대하여는 관계법령 등을 참고해볼 때 청구인의 주장이 수용되기 어렵다고 청구인에게 통보하였다. (차) 청구인에 대한 환지지정의 부당성여부와 관련한 ○○위원회의 심의결과에 의하면, 청구인의 토지에 대한 환지계획은, 대전광역시봉명ㆍ○○지구토지구획정리사업시행규칙 제4조의 규정에 의하여 계획도로 중심선의 교점을 포함한 토지를 1순위로 하고 청구인의 토지는 2순위에 해당되어 이에 따라 피청구인이 순차적으로 이동환지를 해준 것으로 판단되므로 피청구인의 환지계획에 특별한 하자가 있다고 볼 수 없다고 검토하였다. (카) 피청구인은 2000. 10. 7. 청구인 소유의 토지(○○동 62-26번지)에 대한 비교표준지를 종전 “○○동 80-2번지” 토지에서 “○○동 145-6번지” 토지로 변경하여 재감정평가를 한 결과 청구인의 종전토지(○○동 62-26번지)의 정리전 단가는 ㎡당 32만7,000원으로 당초와 변경이 없다고 회신하였다. (타) 피청구인은 2000. 10. 17. 청구인에게 이 건 사업지구내 환지계획선 및 공공시설용지에 저촉되는 청구인의 지장물을 2000. 10. 28.까지 이전하지 않으면 사업의 원활한 추진을 위하여 강제철거한다는 내용으로 행정대집행 1차 계고처분을 하였다. (2) 먼저, 청구취지 1에 대하여 살피건대, 행정심판법 제18조의 규정에 의하면, 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90이내에 제기하여야 하며, 또한 심판청구는 처분이 있은 날부터 180일을 경과하면 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 제기하지 못한다고 되어있는 바, 피청구인은 1999. 4. 13. 이 건 토지구획정리사업의 환지계획을 인가하고 환지예정지지정을 결정하여 1999. 4. 14. 청구인 등 토지소유자들에게 환지예정지지정사항(환지예정지지정의 효력발생일 : 1999. 4. 13.)을 등기우편으로 발송하였으며 청구인의 주소지로부터 통지서가 반송된 사실이 없는 반면, 청구인은 이 건 환지예정지지정에 대하여 2000. 10. 31. 심판청구를 제기하였으므로 이 건 청구는 심판청구기간을 도과하여 제기되어 부적법한 심판청구라 할 것이다. 둘째, 청구취지 2에 대하여 살피건대, 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 동법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있으며, 이 경우 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는 것인 바, 피청구인이 2000. 10. 7. 청구인의 토지에 대한 비교표준지를 변경ㆍ선정하고 재감정평가를 한 결과를 청구인에게 통보한 회신은, 피청구인이 청구인의 요청과 ○○위원회의 권고에 따라 시정조치를 하고 그에 따른 결과를 청구인에게 알린 것으로서 그 자체로는 청구인의 권리ㆍ의무에 직접 법률상 변동을 가져오는 행정처분이라고 할 수 없으므로, 이 건 청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항을 그 대상으로 한 것이어서 부적법한 심판청구라 할 것이다. 셋째, 청구취지 3에 대하여 살피건대, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 청구인에 대하여 수회에 걸쳐 지장물보상협의를 촉구하고 2000. 8. 2. 지장물철거명령을 하였으나 청구인이 이에 응하지 않아 결국 2000. 10. 17. 청구인에게 지장물철거를 위한 대집행 1차계고를 하게된 것인 바, ○○위원회의 심의결과 및 관계법령의 규정을 종합하여 볼 때 이 건 사업지구내의 환지계획이 위법하거나 부당하다고 볼 근거가 없는 점, 피청구인이 제출한 현장사진에 의하면 청구인의 주택이 위치해있는 지역의 주변건물들은 모두 철거되었으나 청구인의 주택만이 철거되지 않고 있어 사업추진에 지장을 초래하고 있음을 볼 때 청구인의 철거명령불이행을 계속 방치하는 것은 공익에 해가 된다고 인정되는 점, 또한 피청구인이 청구인에게 대집행 1차계고를 하기 전에 수회 협의촉구를 하고 철거명령을 하는 등 계고처분을 함에 있어서 달리 절차상의 하자가 있다고 인정되지 아니하는 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인의 이 건 대집행 1차계고처분은 관계법령 등에 따라 적법하게 행하여졌다고 할 것이므로 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 청구취지 1과 청구취지 2는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하고, 청구취지 3은 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.