국토이용관리법령 유권해석 질의

가. 서로 상충되는 법령의 내용 「자연공원법 (2001. 3. 28. 「법률 제6450호」로 전문개정되기 전의 것) 제16조 제2항 3호 '나'목 및 '다 목에서는 동 법에 의한 공원구역 중 취락지구에 대한 건축물 등의 설치기준을 환경부령으로 정하도록 위임하였고 「동법시행규칙 제6조 제5항 및 제6항」에서는 취락지구 안에서의 주거용 건축물과 약국 기타 일상용품판매시설 등의 건폐율을 100분의 60이하로 규정하고 있는데, 한편으로 「건축법」 제47조 제2호에서는 도시계획구역이 아닌 구역 또는 지역에서의 건폐율은 60 퍼센트의 범위 안에서 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고, 「동법시행령」 제78조 제2호에서는 「국토이용관리법」 제6조 제5호의 규정에 의한 자연환경 보전 지역에서의 건폐율을 40퍼센트 이하로 규정하고 있습니다. 그렇다면 공원구역 중 취락지구에 대하여서는 두 개의 법령에서 서로 상이한 건폐율을 규정한 결과가 되는데, 동일한 대상에 두 개의 건폐율이 적용될 수는 없기 때문에 두 법령의 내용을 살펴 우선 적용될 법령을 찾아야 할 것입니다. 나. 자연환경보전지역과 공원구역의 관계 「국토이용관리법」 제6조 제5호 및 「제13조의3」의 규정에 의하면 자연환경보전지역은 자연경관· 수자원· 해안 생태계 및 문화재의 보전과 수산자원의 보호·육성을 위하여 필요한 지역으로서, 여기에는 「자연공원법」에 의한 공원구역과 공원보호구역, 「수도법」상의 상수도보호구역, 「문화재 보호법」에 의한 소정의 구역, 「농지법」상의 농업진흥지역, 「산림법」상 보전임지 등이 여기에 해당 합니다. 따라서 공원구역은 자연환경보전지역의 일부를 이루는 것입니다. 다. 특별법 우선의 원칙 앞에서 본 바와 같이 공원구역 중 취락지구에 적용될 건폐율을 각각 달리 정한 두 개의 법령 가운데 어느 법령에 규정된 건폐율을 우선 적용할 것인지에 관하여 살펴본다면, 자연환경보전지역 전체를 적용대상으로 하는 건축법령상의 해당조항이 일반법에 해당하고 공원구역 중 취락지구만을 적용대상으로 하는 자연공원법령상의 해당규정은 특별법에 해당한다고 보아야 하기 때문에 특별법 우선의 원칙에 따라 자연공원법령상의 해당규정이 우선적용 된다고 보아야 할 것입니다. 라.「국토이용관리법」과의 관계 한편 「국토이용관리법」 제15조 제1항 제5호에서는 자연환경보전지역에서의 행위제한을 규정 하면서 「자연공원법」에 의한 공원구역 및 공원보호구역의 행위 제한에 대하여는 「자연공원법」을 적용하도록 하였는데, 이 사안에서 문제된 자연공원법령상의 건폐율 규제도 행위제한의 일종 으로서 「국토이용관리법」의 위 조항에 근거한 것으로 볼 수 있습니다. 따라서 「건축법」 제47조의 건폐율에 관한 규정은 「국토이용관리법」상의 위 조항과도 관련을 맺고 있다고 하겠습니다. 입법체계로 본다면 「국토이용관리법」은 거시적인 국토이용의 관점에서 제반 규제를 규정한 것이고 「건축법」은 미시적 차원에서 건축행위에 대한 규제를 규정한 것으로서 이들 두 법률은 규제 목적에 차이가 있기 때문에 병렬적 지위에서 행위 제한에 관한 사항을 각각 규정할 수 있고 해석상으로도 우열관계에 있다고 보기는 어렵습니다. 따라서 「국토이용관리법」에 근거한 「자연공원법」상의 건폐율 규정과 건축법령상의 건폐율 규정은 입법체계상으로는 일반법·특별법의 관계에 놓여 있는 것은 아니라고 하겠습니다. 그러나, 동일한 지역에 대한 건폐율을 각각 두 법령에서 상이하게 규정하였다면 이를 적용함에 있어서는 위에서 언급한 바와 같이 우선 적용할 법령을 찾아야 할 것입니다. 마. 입법연혁적 근거 그밖에도 「건축법 시행령」의 입법 연혁을 보면 1999. 4. 30. 「대통령령 제16284호」로 개정하기 전까지는 자연공원법령상의 위 규정과 함께 공원구역에 대한 건축 제한에 관하여 「건축법 시행령」 제66조에서 따로 규정하고 있었으나 당시 개정으로 동 조를 삭제하면서 그 삭제 이유로서 공원구역 등에서의 건축 제한에 관하여는 관계법령의 규정에 의하도록 하려는 취지라고 밝히고 있는 점에 비추어 보더라도(당시 건축법 시행령중 개정령 주요골자 참조) 자연공원법령에 규정된 건폐율 규정이 건축법령상의 건폐율에 대한 특례로서 우선 적용된다고 보아야 할 것입니다. (끝)