18개 골판지 원단 제조ㆍ판매사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 대영포장(주) 등 3개 사업자의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 1 이의신청인 대영포장 주식회사, 신대한판지 주식회사, 주식회사 광신판지(이하 회사명을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)를 포함한 18개 사업자들은 2007년 7월경부터 2011년 6월경까지 모임 등을 통해 총 6차례에 걸쳐 골판지 원단 판매가격의 인상 폭, 원단 판매가격의 구성요소인 원지가격과 가공비의 하한선 및 거래처 등급별 가공비를 합의하여 결정하고 이를 실행하였다(이하 '원사건 공동행위’라 한다). 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 원사건 공동행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호에 위반되는 것으로 판단하여 이의신청인들에게 <별지>와 같이 시정명령 및 과징금 납부명령을 부과하기로 의결하였다. 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 상생협약 체결로 이전 행위는 중단되었고 이후 행위는 더 이상 부당한 공동행위가 아니라는 주장 관련 3 이의신청인들은 2008. 6. 23.자 '제지ㆍ골판지ㆍ지함 조합 간 상호공존을 위한 상생협약(이하 '상생협약’<각주>1</각주>이라 한다)’ 체결을 계기로 원사건 공동행위가 2009년 8월 이전 행위(이하 '1차 행위’라 한다)와 그 이후의 행위(이하 '2차 행위’라 한다)로 구분되고 1차 행위와 2차 행위는 주체, 의도, 내용 등이 본질적으로 다른 별개의 행위라고 주장하면서, ① 1차 행위는 늦어도 상생협약 체결로 인해 가격 결정 방식이 수요자와의 협상 방식으로 전환된 시점인 2009년 8월경에 중단ㆍ종료되었고, ② 2차 행위는 원단 업계 및 지함 업계 대표들, 즉 공급자와 수요자가 협상을 통해 원단 가격의 인상 폭과 시기를 합의한 것이므로 경쟁관계에 있는 사업자 간에 가격 결정을 합의한 것이 아니며, 또한 상생협약을 통한 골판지 관련 업계 내의 극심한 분쟁의 해소를 위한 것이어서 법 제19조 제2항의 공동행위 인가의 실질적 요건에 부합하므로 부당한 공동행위에 해당하지 않는다고 주장한다.<각주>2</각주>4 그러나, 아래와 같은 이유를 종합해 보면 상생협약 체결로 원사건 공동행위가 중단되거나 부당한 공동행위가 성립되지 않는다는 이의신청인들의 주장은 이유 없다. 5 첫째, 원사건 공동행위에서의 '경쟁관계에 있는 다른 사업자’는 공급자와 수요자 간, 즉 원단 공급업체와 수요업체인 지함업체를 의미하는 것이 아니라, 이의신청인들을 포함한 피심인들인 원단업체들을 말한다. 따라서 이의신청인들이 원단 공급업체와 수요업체인 지함업체 간의 합의를 전제로 경쟁사업자 간의 합의가 아니여서 공동행위가 아니라는 주장은 원사건 공동행위의 본질을 의도적으로 축소 또는 왜곡하는 것에 불과하다 할 것이다. 6 둘째, 원사건 공동행위의 동기나 목적, 합의양태, 합의실행 과정을 보면, 경쟁관계에 있는 피심인들이 경쟁을 회피하여 안정적으로 원단 판매가격을 인상하기 위해 상생협약 체결과 무관하게 매년 인상요인이 있을 때마다 각 사 임직원이 수차례 모임을 갖고 구체적인 인상 폭, 가공비 인상수준, 인상시기를 합의하고 곧바로 실행한 것이며, 원심결 피심인들 간 합의내용이나 모임에 참석한 임직원들의 진술서를 보아도 피심인들 간의 합의가 단순히 상생협약을 통한 가격협상 과정에 제시하기 위해서 이번 가격인상안을 정한다는 등의 내용은 어디에도 없고 이를 입증할 어떤 증거도 없다. 따라서 이의신청인들이 주장하는 것처럼 원사건 공동행위가 최초 상생협약 체결시점을 기준으로 1, 2차 행위로 인위적으로 구분되어 별개의 다른 행위로 인정될 수 없으며, 피심인들 간의 합의를 단순히 상생협약 체결의 준비단계에 불과하다고 볼 수도 없다. 7 셋째, 원단 조합과 지함 조합 간에 체결되었다는 상생협약 관련해서는, 우선 원단업체들이 원단 조합 대표에게 각 사의 원단 판매가격 결정에 관한 협상 권한을 위임했다는 그 어떤 증거도 없고, 2008년 6월과 2010년 3월에 체결된 상생협약의 내용<각주>3</각주>을 보더라도 가격인상 시 충분한 유예기간을 설정하도록 노력하고 상호 소통과 고통을 분담한다는 추상적이고 포괄적인 내용만을 담고 있을 뿐 상생협약체에서 최종적으로 가격을 결정하고 여기서 정해진 가격에 따라 원단업체들이 각 사의 공급 가격을 일률적으로 적용하는 구조가 아닌 것이 분명하다. 오히려 상생협약 체결 경위<각주>4</각주>, 시기<각주>5</각주>등을 감안해 볼 때 사전에 원심결 피심인들 간 가격인상 폭 등에 대해 합의한 후 가격 인상에 따른 수요자인 지함업체의 반발을 줄이고, 피심인들 간에 이미 합의된 가격인상의 실행을 보다 용이하게 하기 위한 수단으로 조합을 통해 수요자 측과 협상하는 모양새를 갖추는 차원에서 상생협약을 이용한 것으로 보는 것이 타당하고, 2011년 7월에 체결된 상생협약도 같은 맥락이라고 볼 수 있다. 따라서 상생협약 체결로 인해 가격 결정 방식이 수요자와의 협상 방식으로 전환되어 부당한 공동행위에 해당하지 않는다는 이의신청인들의 주장은 이유 없다.<각주>6</각주>8 넷째, 법 제19조 제2항의 공동행위 인가 관련해서는 실제 이의신청인들을 포함한 피심인들이 원사건 공동행위에 대해 공동행위 인가를 신청하여 위원회로부터 인가를 받은 사실이 없으므로 이에 대한 주장 또한 이유 없다. 나. 계열사인 신대양제지의 화재사고로 인한 추가 과징금 감경 주장 관련 9 이의신청인들은 계열사인 신대양제지로부터 원재료인 원지의 상당량을 구매해 왔는데, 2016. 6. 9. 신대양제지 시화공장의 화재사고로 인하여 원재료 수급에 심각한 차질이 발생하였다고 주장하면서, 신대양제지가 화재로 인하여 부득이 부족한 원지 물량을 해외에서 수입하여 이의신청인들에게 공급하고 있으나, 수입가격이 기존에 신대양제지로부터 구매하던 가격보다 상당히 높은 수준이어서 이로 인한 이의신청인들의 향후 손실이 상당할 것으로 예상되므로 과징금을 추가로 감경할 필요가 있다고 주장한다. 10 살피건대 ① 국내 원지 공급 시장에서 신대양제지가 차지하는 점유율은 2014년 판매량 기준으로 약 13.4∼14.5% 수준<각주>7</각주>인 점 등을 감안할 때 신대양제지의 원지 공급 차질이 원지 수급 시장에 미치는 영향이 크다고 보기 어렵고<각주>8</각주>, 가사 어느 정도 영향을 미친다고 하더라도 이의신청인들은 원지 구매선 변경 내지 다변화 등으로 피해를 최소화할 수 있는 점, ② 이의신청인들은 향후 입게될 수도 있는 손실을 막연하게 주장하고 있는 것에 불과하고, 이미 이의신청인들의 현실적 과징금 부담능력 등과 관련된 주장은 원심결에서 충분히 검토된 사항<각주>9</각주>인 점 등을 고려할 때 원심결과 달리 판단할 사유가 없으므로 이의신청인들의 주장은 이유 없다. 3. 결론 11 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인들의 주장은 모두 이유 없으므로 이 사건 이의신청을 기각한다.