2008년 해안선 조사측량 및 DB구축 입찰 참가 2개사의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 주식회사 한국해양과학기술, 주식회사 티씨엠플러스(이하 각각 '한국해양과학기술’, '티씨엠플러스’라 한다)는 해안선 측량 및 해양구조물 조사ㆍ설계 용역 사업을 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2008. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144547" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 3 피심인들은 사업보고서 및 결산서를 각각 작성하고 있어 독립된 별개 회사에 해당하지만 아래 <표 2>에서 보는 바와 같이 가족들이 주식의 대부분을 소유하는 사실상 1개 회사이다. <표 2> 피심인들의 주주현황 (2008. 12. 31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144559" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>주식회사 한국해양과학기술 및 주식회사 티씨엠플러스의 각 대표이사를 이진원이 겸임하고 있다.</각주> * 자료출처: 피심인들 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 해안선 조사측량 및 DB구축 사업 시장규모 4 해안선 조사측량 및 DB구축 사업은 우리나라 해안선 13,509㎞에 대한 조사측량과 관련하여 국토의 길이 및 형상 정립, 해양공간정보 확충 및 연안지역 관리의 효율성제고, 연안지역에 대한 자원, 환경, 생태 등 다양한 정보의 데이터베이스(DB) 구축 등을 위하여 국립해양조사원이 2001년부터 2014년까지 추진하는 사업이다. 5 해안선 조사측량 및 DB구축 사업은 총 340억 원 정도의 예산이 소요되는 사업으로서 2007년의 경우 입찰규모는 약 22억 5천만 원이며, 이중 피심인 한국해양과학기술이 낙찰 받은 금액은 입찰규모의 약 45.2%인 10억 18백만 원이다<각주>피심인 티씨엠플러스는 2007년까지는 해안선 조사측량 및 DB구축 사업과 관련한 입찰에 참가하지 않았다.</각주> . <표 3> 해안선 조사측량 및 DB구축 사업 입찰현황 (2008.12.31.기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144561" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>2010. 3. 11. '주식회사 지오피디엠’에서 '주식회사 티씨엠플러스’로 상호 변경되었다.</각주> * 자료출처: 국립해양조사원제출 자료 2) 이 사건 입찰제도 6 인천지방조달청이 2008. 3. 26. 공고한 '2008년 해안선 조사측량 및 DB구축 입찰’(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)은 제한경쟁입찰로서 수로업무법<각주>수로업무법은 2009. 12. 10. '측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률’의 시행으로 폐지되었다.</각주> 제26조에 따라 업종을 '수로조사업’으로 등록한 업체, 소프트웨어산업진흥법 제24조에 따라 업종을 '소프트웨어 사업’으로 등록한 업체 등이 입찰에 참여할 수 있으며, 낙찰자 선정은 입찰참여자의 장비보유, 신용도, 사업실적, 투찰가격 등을 종합하여 평가한 후 평가점수가 85점 이상인 자 중에서 고득점자로 한다. 7 이 사건 입찰은 ① 입찰공고 ② 제안서 및 입찰참여 서류제출 ③ 기술평가 ④ 투찰가격 개찰 ⑤ 우선 협상대상자 선정 및 협상실시 ⑥ 낙찰자 선정 ⑦ 계약의 순으로 이루어졌다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 합의 8 피심인들은 인천지방조달청이 2008. 3. 26. 이 사건 입찰을 공고한 직후 피심인 한국해양과학기술을 낙찰예정자로 정하고 투찰가격을 합의(이하 '이 사건 공동행위’라 한다)<각주>피심인 한국해양과학기술이 이 사건 입찰 공고 직후 피심인 티씨엠플러스에게 들러리로 참가할 것을 요청하였고, 피심인들이 입찰공고일의 다음날 입찰제안서 및 관련서류 작성일정 등을 논의한 사실 등에 비추어 볼 때, 피심인들은 이 사건 입찰과 관련하여 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의한 것으로 볼 수 있다.</각주> 하였으며, 입찰공고일의 다음날인 2008. 3. 27. 오전 11시 경 한국해양과학기술 회의실(501호)에서 모임을 갖고 입찰제안서 및 관련서류 작성일정 등을 논의하였다. 9 당시 모임에는 한국해양과학기술의 *** 부사장, *** 전무, *** 이사, 티씨엠플러스의 *** 이사, *** 부장이 참석하였으며, 이러한 사실은 ***, ***의 업무수첩 및 진술 내용에 의하여 인정된다. <표 4> ***의 2008. 3. 27. 업무수첩(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144563" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> ***의 2008. 3. 27. 업무수첩(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144565" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 6> ***의 2010. 7. 6. 진술서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144567" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 7> ***의 2010. 7. 10. 진술서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144569" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 10 또한, 피심인들은 2008년 4월 초 두 번째 모임을 갖고 입찰 시 제출해야 할 제안서와 각종 부속서류 등에 관해 논의하였으며, 이후 제안서 작성의 진행 상황을 점검하고자 두 세 차례 전화 통화를 하였다. 11 이 같은 사실은 이러한 사실은 ***, ***의 진술 내용에 의하여 인정된다. <표 8> ***의 2010. 7. 6. 진술서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144571" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> ***의 2010. 7. 10. 진술서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144573" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (2) 실행 12 피심인들은 위 합의사항을 실행하기 위하여 투찰일(2008. 4. 8.) 11:30 경에 피심인 한국해양과학기술 회의실(501호)에 모여서 투찰가격, 제안서 등을 서로 확인한 후 같은 장소에서 동일 IP<각주>Internet Protocol의 약자로서 사설IP와 공인IP로 구분할 수 있으며, 공인IP를 사용하게 되면 동일한 건물 내에서는 컴퓨터 상 IP주소가 동일하게 나타난다. 이 사건 공동행위의 경우 공인IP가 동일하다는 의미이다.</각주> 를 사용하여 아래 <표 10>과 같이 투찰하였으며, 투찰결과 한국해양과학기술이 낙찰자로 선정되어 계약을 체결하였다. <표 10> 피심인들의 입찰참여 현황 (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144549" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>낙찰자 선정은 입찰참여자의 장비보유 정도, 신용도, 사업실적, 투찰가격 등을 종합하여 평가한 후 평가점수가 85점 이상인 자 중에서 고득점자로 하는 바, 한국해양과학기술은 94.53점, 티씨엠플러스는 87.36점으로 한국해양과학기술이 낙찰자로 선정되었다.</각주> 13 이러한 사실은 ***, ***의 업무수첩 및 진술서 내용에 의하여 인정된다. <표 11> ***의 2008. 4. 8. 업무수첩(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144551" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> ***의 2008. 4. 8. 업무수첩(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144553" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 13> ***의 2010. 7. 6. 진술서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144555" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 14> ***의 2010. 7. 10. 진술서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144557" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2007. 8. 3. 법률 제8631호로 개정된 것을 말한다.</각주> 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>2007. 11. 2. 대통령령 제20360호로 개정된 것을 말한다.</각주> 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 15 또한, 법 제19조 제1항 각 호에 해당하는 행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참조</각주> 2) 위법성 요건 해당 여부 가) 이 사건 공동행위가 법 제19조 제1항 각 호에 해당하는 행위인지 여부 16 법 제19조 제1항 제8호의 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 입찰에 참가한 사업자들이 낙찰자를 사전에 선정하는 협의를 하거나 상호간에 투찰가격 등을 협의하는 행위를 말한다. 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 이 사건 입찰의 낙찰예정자 및 투찰가격을 결정하기 위한 것이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 해당한다. 나) 합의의 해당 여부 17 부당한 공동행위의 성립요건 중 사업자간의 합의는 '의사의 합치’, '의사의 연락’을 말한다. 여기서 '의사의 합치’, '의사의 연락’이라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지도 포함하는 넓은 개념이다. 18 위 2. 가.의 행위사실을 살펴보건대, 피심인들이 이 사건 입찰에 있어서 사전에 낙찰예정자를 결정하고 정해진 낙찰예정자가 낙찰 받을 수 있도록 다른 피심인이 형식적으로 입찰에 참가한 사실이 관련 증거에 의하여 인정되므로 피심인들 간 합의가 성립되었다고 할 것이다. 다) 경쟁제한성 여부 19 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부는 당해 행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 특정 사업자 또는 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2002. 3. 15. 선고 99두6514 판결 참조</각주> 20 피심인들이 낙찰예정자를 사전에 결정하고 정해진 낙찰예정자가 낙찰 받을 수 있도록 다른 피심인이 형식적으로 입찰에 참가함으로써 경쟁이 실질적으로 소멸되었다는 점, 입찰에 참가하는 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 판단한 투찰가격으로 경쟁하였다면 낙찰가격이 하락할 수 있었다는 점 등을 고려하면, 피심인들의 행위는 당해 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3. 처분 21 피심인들은 자신들만이 참가한 '2008년 해안선 조사측량 및 DB구축 입찰’에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격에 대하여 합의함으로써 경쟁제한효과가 발생된 것으로 인정되지만, 피심인들이 아래에서 살펴보는 바와 같이 사실상 1개 회사로서 상호 경쟁관계에 있다고 보기 어려운 점, 과거 법 위반 사실이 없으며 이 사건 공동행위도 1회 입찰 건에 한정되는 점, 이 사건 입찰은 제한경쟁입찰로서 발주자가 입찰참가 자격요건을 제한함에 따라 피심인들 외 입찰참여 업체가 없었던 점 등을 종합적으로 고려하여 법 제21조에 따라 시정명령만을 부과한다. 4. 자진신고 등에 따른 감경 가. 적용법령 22 피심인 한국해양과학기술은 2010. 6. 29.에 1순위로, 피심인 티씨엠플러스는 같은 날 2순위로 각각 이 사건 공동행위에 대하여 감면신청을 하였는바, 감면신청 당시에 시행중이던 법령을 적용하여 감면 여부 등을 판단한다. 23 피심인들의 감면신청에 적용되는 법령은 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것) 제22조의2, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제35조, 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-46호로 개정된 것)이다. 나. 감면요건 충족여부 1) 한국해양과학기술 24 피심인 한국해양과학기술은 공정거래위원회가 조사를 시작한 후 첫 번째로 감면신청한 자이고, 또한 아래에서 살펴보는 바와 같이 법 시행령 제35조 제1항 제2호의 감면요건을 충족한다. 25 첫째, 한국해양과학기술은 공정거래위원회가 조사를 시작한 후 이 사건 공동행위에 대한 증거를 확보하지 못한 상태에서 조사에 협조한 점이 인정되고,<각주>시행령 제35조 제1항 제2호 가목</각주> 둘째, 부당한 공동행위임을 입증하는데 필요한 증거를 최초로 제공한 점이 인정되며,<각주>시행령 제35조 제1항 제2호 나목</각주> 셋째, 감면신청 이후 조사 종료 시까지 이 사건 공동행위에 참여했던 직원들이 모든 내용을 성실히 진술하였고 이 사건 공동행위의 조사에 적극적으로 협조한 점이 인정되며,<각주>시행령 제35조 제1항 제2호 나목</각주> 넷째, 한국해양과학기술과 인천지방조달청이 계약을 체결한 2008. 4. 21. 이 사건 공동행위가 종료되어 중단된 점이 인정된다.<각주>시행령 제35조 제1항 제2호 나목</각주> 2) 티씨엠플러스 26 피심인 티씨엠플러스는 공정거래위원회가 조사를 시작한 후 두 번째로 감면신청한 자이고, 또한 아래에서 살펴보는 바와 같이 법 시행령 제35조 제1항 제3호의 감면요건을 충족한다. 27 첫째, 티씨엠플러스가 제공한 증거가 이 사건 행위사실을 입증하는 데에 필요한 증거인 점과 두 번째로 감면신청을 한 점이 인정되고<각주>시행령 제35조 제1항 제3호 가목</각주> , 둘째, 감면신청 이후 조사 종료 시까지 이 사건 공동행위에 참가했던 직원들이 모든 내용을 성실히 진술하였고 이 사건 공동행위 조사에 적극적으로 협조한 점이 인정되며, 셋째, 한국해양과학기술과 인천지방조달청이 계약을 체결한 2008. 4. 21. 이 사건 공동행위가 종료되어 중단되었다는 점이 인정된다. 다. 감면 내용 1) 한국해양과학기술 28 법 시행령 제35조 제1항 제2호의 요건을 충족하는 한국해양과학기술에 대해서는 시정조치를 면제하기로 한다. 2) 티씨엠플러스 29 법 시행령 제35조 제1항 제3호의 요건을 충족하므로 시정조치를 감경할 수 있으나, 향후 유사한 법 위반행위의 발생을 방지하는 차원에서 이를 감경하지 아니 한다. 5. 결론 30 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 법 위반 행위로서 시정조치에 대해서는 법 제21조를 적용하는 한편, 자진신고에 대해서는 법 제22조의2 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.