2010년 보령시 마을어장 환경개선 용업사업 등 6건 입찰참가 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 이의신청에 대한 건

1. 원심결의 내용 및 이의신청의 적법성 가. 원심결의 내용 1 이의신청인들은 2010. 6.부터 2010. 12.까지 기간 동안 한국어촌어항협회(이하 '협회’라 한다)가 발주한 총 6건의 보령시 마을어장 환경개선사업 관련 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 결정하기로 합의하고 이를 실행하였다(이하 '원사건 행위’라 한다). 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 이의신청인들이 동일한 장소에서 업무를 수행하고 있는 점, 이의신청인들의 주주 및 임원이 서로 겹치는 점, 보령환경의 입찰 업무를 담당한 임○○ 차장은 해양개발의 차장 직위를 겸임하면서 이의신청인들의 제반 업무를 실질적으로 혼자 처리하였던 점, 이의신청인들 간 낙찰건수가 동일하고 낙찰금액도 유사하였던 점 등을 이유로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 제5항에 따라 합의가 추정되는 것으로 판단하였는바, 원사건 행위에 대하여 법 제19조 제1항 제8호에 따른 행위에 해당하는 것으로 인정하여 <별지>와 같이 과징금 납부명령<각주>1</각주>, 시정명령하기로 의결하였다(공정거래위원회 2011. 10. 14. 제1소회의 의결 제2011-179호). 나. 이의신청의 적법성 3 법 제53조 제1항은 위원회의 처분에 대한 이의신청은 처분의 통지를 받은 날부터 30일 이내에 할 수 있도록 규정되어 있는바, 이의신청인들은 2011. 10. 20. 각 처분의 통지를 받았고 이로부터 30일 이내인 2011. 11. 15. 각 이의신청서를 제출하여 위원회가 이를 접수하였으므로 이 사건 이의신청은 적법하다. 2. 이의신청인들의 주장에 대한 판단 가. 이의신청인들의 주장 1) 합의가 존재하지 않음 4 이의신청인들은 아래와 같은 이유로 원심결 판단에 따른 합의의 추정이 복멸되므로 이의신청인들 간 합의는 존재하지 아니한다는 취지로 주장한다. 5 첫째, 합의 추정 근거 중 동일한 장소에서 업무를 공동으로 처리한 점, 보령환경의 대표사원 문영숙과 그 친족이 해양개발 주식의 60%를 소유하고 있는 점, 해양개발의 대표이사 이창주가 보령환경 주식의 25%를 소유하면서 보령환경의 유한책임사원 및 전무이사로 재직하고 있는 점 등은 지방의 영세한 중소기업의 일반적인 특성에 불과하다. 6 둘째, 보령환경의 입찰 관련 업무를 담당한 임○○ 차장이 해양개발 창립 초기에 이창주 대표이사와의 개인적인 친분 차원에서 해양개발의 일부 업무를 도와준 적은 있으나 해양개발의 차장 직위를 겸임하지는 아니하였고, 본 건 입찰은 지문인식기를 통한 전자입찰 방식으로 진행되었는바, 한 사람이 동시에 여러 회사의 입찰에 참가할 수도 없으므로 임○○ 차장이 해양개발의 입찰 관련 정보를 파악하였을 가능성이 높다고 볼 수는 없다. 7 셋째, 위 협회는 보령시 내부 지침<각주>2</각주>에 근거하여 보령시 관내 어장정화 정비업체를 대상으로 공개 지명경쟁입찰을 실시하였는 바, 2010년 당시 보령시 관내의 어장정화 정비업체는 이의신청인들뿐이었으므로 이의신청인들 중 한 회사는 반드시 낙찰을 받게 되는 점, 연속 유찰이 되더라도 수의계약을 통하여 이의신청인들이 사업에 참가할 수 있는 점<각주>3</각주>, 2009년 기준으로 보령환경과 해양개발 간 매출액이 33:1 수준으로 큰 차이가 있음에도 불구하고 양사가 번갈아 낙찰받기로 합의할 이유가 없는 점 등을 고려할 때 이의신청인들이 원사건 행위를 할 유인이 없다. 8 넷째, 원사건 행위와 관련하여 보령환경의 평균낙찰률이 88.698%, 해양개발의 평균낙찰률이 89.202%로서 높지 않은바, 이의신청인들이 입찰담합을 하였다면 이처럼 낮은 수준으로 투찰하지는 아니하였을 것이라는 점<각주>4</각주>, 입찰공고문에 따른 낙찰하한가는 예정가격의 87.745%이고 위에서 보듯이 이의신청인들의 평균낙찰률은 이에 근접한 수준이므로 원사건 행위를 하지 않았다 하더라도 낙찰가격이 하락하거나 입찰이 유찰되는 것과 같은 경제적 손실의 발생 가능성은 거의 없었던 것으로 보이는 점, 2010. 6. 16. 낙찰된 2건은 모두 보령환경이 낙찰받았는 바, 양사가 번갈아 낙찰받았다고 보기도 어려운 점 등을 고려할 때 이의신청인들이 원사건 행위를 하였다고 볼 수 없다. 9 다섯째, 원심결에서 판단한 합의 추정의 근거와 관련하여 총 6건의 입찰 건 중 4건에서 낙찰자가 더 늦게 투찰하였고 모든 건의 투찰시간이 사업자 간 중첩되지 아니하다는 점, 낙찰건수와 낙찰금액이 비슷하다는 점 등은 단순한 우연의 결과로서 이를 합의 추정의 근거로 볼 수 없다. 2) 입찰참가제한에 따른 이의신청인들의 파산 가능성을 고려하여야 함 10 이의신청인들은 원심결 처분에 따라 과징금이 부과될 경우 입찰 관련 법률에 따라 최장 2년간 입찰참가가 제한될 수 있어 파산할 우려가 있으므로 이러한 사정을 고려하여야 한다고 주장한다. 나. 판단 1) 합의 추정 조항의 의의 11 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 먼저 사업자 사이에 공동으로 법 제19조 제1항 각 호에서 정하고 있는 행위를 하기로 하는 합의, 즉 '의사의 합치’ 또는 '의사의 연락’이 있어야 한다. 여기서 '의사의 합치’ 또는 '의사의 연락’이라 함은 명시적인 합의뿐만 아니라 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해, 암묵적 요해 내지 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>5</각주>12 또한 법 제19조 제5항에 따라 같은 조 제1항 각 호의 행위에 대한 합의가 있었던 것으로 추정하기 위해서는 해당 사업자들이 공동으로 그러한 행위를 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있어야 한다. 13 합의 추정 조항의 취지는 은밀하게 행하여지는 부당한 공동행위의 속성상 그러한 합의를 위원회가 입증하는 것이 쉬운 일이 아니므로 위원회로 하여금 '사업자들의 합의’를 입증하는 것에 갈음하여 '2이상의 사업자가 법 제19조 제1항 각호의 1에 해당하는 행위를 하고 있다는 사실’과 그것이 '일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위’라는 사실의 두 가지 간접사실만 입증하도록 함으로써 부당한 공동행위에 대한 규제의 실효성을 확보하고자 함에 있다.<각주>6</각주>14 합의 추정 조항을 적용하기 위한 조건인 상당한 개연성이 있는지 여부는 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 판단한다. 2) 이의신청인들의 주장에 대한 판단 가) 합의가 존재하는지 여부 15 합의가 존재하지 아니한다는 이의신청인들의 주장은 아래와 같은 점을 고려할 때 이유 없다. 16 첫째, 위 1)에서 살펴 본 바와 같이 합의 추정 조항의 취지는 위원회가 합의를 직접 입증하지 아니하더라도 간접사실을 입증함으로써 부당한 공동행위를 보다 실효성 있게 규제하기 위한 것인바, 이의신청인들이 동일한 장소에서 업무를 처리하였고 그 주주나 임원이 서로 겹쳤던 점 등의 사실은 이의신청인들 간 활발한 접촉이 있었고 그 이해관계도 서로 일치하였을 가능성이 높다고 볼 수 있는 간접사실에 해당하여 이를 담합이 있었다는 상당한 개연성이 존재하였다는 근거로 볼 수 있으므로, 이러한 사실이 지방 영세기업의 일반적인 특성이라는 이유만으로 합의 추정이 부인되지는 아니한다. 17 둘째, 이의신청인들의 직원명부<각주>7</각주>, 이의신청인들이 2010. 10. 20. 제출한 확인서<각주>8</각주>에 따르면 임○○ 차장은 해양개발의 차장으로도 근무하였고 급여도 양사로부터 각 지급받았던 것으로 인정되는 점, 임○○ 차장의 업무용 컴퓨터 내에 양 사의 상호가 기재된 폴더가 존재하였던 점, 동 컴퓨터에서 해양개발의 전자업무시스템(EDI, Electronic Data Interchange) 및 전자우편의 아이디와 비밀번호가 기재된 문서가 발견되었던 점 등을 고려할 때 임○○ 차장이 해양개발의 입찰 관련 정보도 파악하고 있었을 가능성이 높다고 본 원심결의 판단은 타당하다. 18 셋째, 보령시 지침은 발주처인 협회로 하여금 업체 선정시 보령시 관내 사업자의 참여를 우선 고려하도록 규정하고 있을 뿐 반드시 보령시 관내 사업자만이 사업수행을 할 수 있도록 강제하고 있지는 아니하다.<각주>9</각주>또한 연속 유찰이 되더라도 반드시 이의신청인들이 수의계약 대상이 된다고 단정할 수는 없고 수의계약시에는 경쟁입찰에 비하여 이의신청인들에게 불리한 조건이 제시될 가능성이 높은 점, 매출액 차이가 큰 사업자들 간에도 얼마든지 입찰담합이 이루어질 수 있는 점, 관계 법률<각주>10</각주>상 유찰시 입찰참가자와의 수의계약을 하도록 규정하고 있지도 않은 점 등을 고려할 때 이의신청인들이 원사건 행위를 할 유인이 없다고 할 수는 없다. 19 넷째, 원심결에서 제시한 여러 합의 추정의 근거에 비추어볼 때 원사건 행위와 관련하여 이의신청인들의 평균낙찰률이 높지 않다는 사실만으로 합의 추정이 복멸되는 것으로 보기는 어렵고<각주>11</각주>, 원사건 행위가 있었던 기간 전체를 보면 양 사가 각 3건씩 낙찰받았으므로 입찰담합의 외형도 존재하는 것으로 판단된다. 20 다섯째, 원심결에서 제시한 여러 합의 추정의 근거에 비추어볼 때 낙찰건수나 낙찰금액이 유사한 사실은 합의 추정의 근거로 보일 뿐, 이를 이의신청인들의 주장처럼 합의 추정의 복멸 사유로 보기는 어렵다. 나) 입찰참가제한 가능성을 이유로 원심결 처분을 취소하여야 하는지 여부 21 입찰참가제한 여부는 발주처인 중앙행정기관 또는 지방자치단체가 관계 법률에 따라 결정하는 것으로서 위원회에 그 처분권이 유보되어 있지 아니하며 입찰참가 제한 가능성이 있다는 사유만으로는 원심결 처분이 취소되어야 하는 것은 아니므로, 이의신청인들의 위 주장은 이를 받아들이지 아니한다. 3. 결론 22 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인들의 주장은 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.