2010년 보령시 마을어장 환경개선 용역사업 등 6건 입찰참가 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 합자회사 보령환경, 주식회사 해양개발(이하에서 위 피심인들에 대해서는 각각 '보령환경’, '해양개발’이라 지칭하고, 다른 회사를 지칭할 때도 '주식회사’ 등 회사의 종류를 지칭하는 용어는 생략한다)은 해양폐기물 수집ㆍ운반 등 어장정화ㆍ정비업을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (2010. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725335" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료, KIS-LINE 다. 피심인 간 관계 3 보령환경의 전 대표사원<각주>1</각주>최대윤, 최대윤의 배우자 문영숙, 최대윤의 자 최혜림이 보유하고 있는 해양개발의 주식 합계는 2009. 8월 기준으로 총 20,000주 중 60%인 12,000주이고, 해양환경의 설립일인 2009. 8. 13.부터 최대윤과 문영숙은 이사로, 최혜림은 감사로 해양환경의 임원으로 재직하고 있다. 4 또한, 해양개발의 대표이사 이창주는 2010. 10월 기준 보령환경의 주식 총 20,000주 중 25%인 5,000주를 보유하고 있고, 2004. 8. 20.부터 보령환경의 유한책임사원으로 재직하고 있다. 5 한편, 2010. 10월 기준 이창주는 보령환경의 전무를, 보령환경의 총무차장 임채성은 해양개발의 총무차장을 겸직하고 있고, 이창주는 해양개발의 관리업무를 총괄하고, 임채성은 해양개발의 노무, 인사, 계약관리 업무를 담당하고 있다.<각주>2</각주>6 아래 <표 2>와 같이 보령환경과 해양환경 양 사의 대표이사와 주주가 모두 가족이나 지인관계로 구성되어 있고, 해양개발이 사무실을 이전한 2010년 10월 하순까지는 양 사가 같은 사무실을 사용하였으며, 입찰을 비롯한 양사의 주요업무를 보령환경의 총무차장인 임채성이 총괄하여 수행하는 등 양사는 사실상 하나의 사업자와 같이 사업을 영위하여 왔다. <표 2> 피심인의 지분 보유 현황 및 임직원의 겸직 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725341" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 라. 시장구조 및 실태 1) 유류피해지역 어장복원사업 추진현황 7 유류피해지역 어장복원사업이란 2007년 말 충남 태안군 일대에서 발생한 허베이스피리트호 유류 유출사고로 인한 피해지역인 서해안 6개 시ㆍ군<각주>3</각주>에 대한 어장환경을 복원하기 위하여 추진된 사업을 말한다. 8 어장환경의 복원을 위하여 충청남도는 2010년 조업어장 환경개선사업에 28억 원, 마을어장 환경개선사업에 92억 원, 채묘어장 환경개선사업에 20억 원 등 총 140억 원을 투입하면서, 그 중 60%에 해당하는 84억 원을 소속 시ㆍ군별로 배정<각주>4</각주>하여 자체 추진하도록 하였다. 9 이에 따라 보령시는 조업 및 마을어장 환경개선사업의 추진계획 및 세부지침(이하 '보령시 지침’이라 한다)을 수립하여 위탁업무 수행자인 한국어촌어항협회에 통지하였고, 동 협회에서는 위탁 사업지역에 대한 현지 실태조사를 실시한 후 그 결과를 기초로 사업물량, 투입장비, 인력, 사업기간, 소요비용 등 세부계획을 수립하였다. 10 원 발주기관인 보령시의 승인ㆍ위임을 받은 한국어촌어항협회는 2010년도 사업으로 확정된 총 6건의 조업 및 마을어장 환경개선 용역사업을 조달청 나라장터를 통하여 입찰을 실시하였다. 2) 입찰관련 사업개요 11 2010년 보령시가 추진한 조업 및 마을어장 환경개선사업 현황은 아래 <표 3> 및 <표 4>와 같다. <표 3> 2010년 보령시 조업어장 환경개선사업 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725343" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국어촌어항협회 제출자료 <표 4> 2010년 보령시 마을어장 환경개선사업 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725345" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국어촌어항협회 제출자료 3) 이 사건 입찰 개요 12 이 사건 입찰의 개요는 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 이 사건 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725347" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 이 사건 지명경쟁입찰 대상 및 업체 선정기준 13 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법’이라 한다) 시행령 제23조 제1항 제8호<각주>5</각주>및 보령시 지침(3. 가. 사업수행자 선정)<각주>6</각주>에 의거, 보령시 관내 사업자 중 어장관리법 제17조에 따라 어장정화ㆍ정비업자로 등록한 사업자 중 입찰 참가의사가 있는 사업자들을 대상으로 경쟁입찰이 실시되었다. 5) 입찰 진행절차 흐름도 14 이 사건 입찰이 진행된 흐름을 그림으로 나타내면 아래 <그림>과 같다. <그림> 입찰 진행절차 흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725333" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 6) 2010년도 한국어촌어항협회 발주 및 낙찰현황 15 2010년 한국어촌어항협회가 발주한 총 102개 사업 중 99건이 낙찰되었고 평균낙찰률은 87.923%이다. <표 6> 2010년 한국어촌어항협회 발주 및 낙찰현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725349" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국어촌어항협회 7) 어장정비ㆍ정화업자 현황 16 2011. 4월 기준 보령시 등 충청남도 서해안 지역 6개 시ㆍ군에 소재한 어장정비ㆍ정화업자는 총 21개이고, 그 중 4개가 보령시에 소재하고 있다. 다만 이 사건 입찰이 진행된 2010년에는 피심인 보령환경과 해양개발 2개사만 사업을 영위하고 있었다. <표 7> 보령시 등 충남 서해안 지역 소재 어장정비ㆍ정화업자 현황 (2011. 4월 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725351" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국어촌어항협회 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 17 피심인들은 2010. 6. ～ 2010. 12. 기간 동안 한국어촌어항협회가 발주한 총 6건의 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 결정하기로 합의<각주>7</각주>하고, 아래 <표 8>과 같이 이를 실행하였다.<각주>8</각주><표 8> 입찰참여 및 낙찰 내역 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725353" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ~ ④ (생략) ⑤ 2 이상의 사업자가 제1항 각 호의 어느 하나의 해당하는 행위를 하는 경우로서 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다. 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 18 법 제19조 제1항에 따른 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 '합의’를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 19 또한 법 제19조 제5항에 따라 같은 조 제1항 각 호의 행위에 대한 합의가 있었던 것으로 추정하기 위해서는 해당 사업자들이 공동으로 그러한 행위를 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있어야 한다. 20 따라서 법 제19조 제5항에 따라 합의가 추정됨으로써 제1항의 부당한 공동행위를 한 것으로 인정되기 위해서는 첫째, 사업자들이 법 제19조 제1항 각 호의 행위를 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있어야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 법 제19조 제1항 각 호의 행위를 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는지 여부 21 해당 행위를 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는지 여부는 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 판단한다. 22 살피건대, 피심인들은 이 사건 입찰과 관련하여 서로 투찰가격이나 낙찰예정자를 논의 또는 합의하여 입찰에 참가한 사실이 없다고 주장하고 있으나, 아래의 사항을 고려할 때 공동으로 투찰가격이나 낙찰예정자를 결정한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있다고 인정된다. 23 첫째, 피심인들은 모두 동일한 장소(보령시 동대동 1184번지)<각주>9</각주>에서 업무를 공동으로 처리하고 있었다.<각주>10</각주>24 둘째, 위 <표 2>에서 살펴본 바와 같이 보령환경의 대표사원인 문영숙과 그 친족은 해양개발의 주식 지분 60%를 보유하고 있으므로 보령환경이 해양개발의 전반적인 의사결정 및 집행 등에 있어 실질적인 영향력을 행사할 수 있을 것으로 판단된다. 25 셋째, 해양개발의 입찰 관련 업무를 담당한 이창주 대표이사는 보령환경의 주식 지분 25%를 보유하고 있고 보령환경의 유한책임사원<각주>11</각주>및 전무로 재직하고 있으므로 사전에 보령환경의 투찰일, 투찰가격 등 전반적인 입찰업무에 대하여 충분히 인지하고 있었을 가능성이 상당하다. 26 넷째, 보령환경의 입찰 관련 업무를 담당한 임채성 총무차장은 해양개발의 총무차장을 겸직하면서 양 사의 노무, 인사 등 제반 업무를 실질적으로 혼자 처리하고 있었으므로 양 사의 입찰 관련 정보를 파악하고 있었을 가능성이 높다.<각주>12</각주>27 다섯째, 피심인들의 이 사건 입찰에 대한 투찰시간 내역을 살펴보면, 4건의 경우 낙찰사업자가 다른 사업자보다 더 늦게 투찰하였고 모든 건의 투찰시간이 사업자 간 중첩되지 아니하고 있는바, 이는 피심인들 간 낙찰자와 투찰가격을 논의한 결과로 판단된다. <표 9> 입찰건별 투찰시간 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725355" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 28 여섯째, 피심인들은 총 6건의 입찰 중 3건씩을 낙찰받았고, 낙찰금액(총 1,929백만 원)도 보령환경이 973백만원(50.4%), 해양개발이 956백만원(49.6%)으로 거의 균등하게 나타나고 있다. 29 일곱째, 피심인들이 공동으로 투찰가격이나 낙찰예정자를 결정하지 아니하였을 경우 낙찰가격이 하락하거나 입찰이 유찰되는 등 경제적 손실을 입을 수 있는 가능성이 존재하였다. 나) 경쟁제한성 여부 30 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부는 당해 행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 특정 사업자 또는 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>13</각주>31 살피건대, 이 사건 입찰에 참여한 사업자가 피심인들 2개 사업자로 제한된 상황<각주>14</각주>에서 피심인들이 낙찰예정자를 사전에 합의로 결정하고 정해진 낙찰예정자가 낙찰받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참가함으로써 경쟁이 실질적으로 소멸되었다는 점, 이 사건 공동행위가 없었을 경우에는 재입찰이 실시되어 피심인들이 아닌 다른 사업자가 입찰에 참여할 수도 있었다는 점, 입찰에 참가하는 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 판단한 투찰금액으로 경쟁하였다면 낙찰가격이 하락할 수 있었다는 점 등을 고려하면, 피심인들의 행위는 당해 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 32 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 2)에서 살핀 바와 같이, 법 제19조 제5항에 따라 합의가 추정됨으로써 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 33 피심인들이 자신들만 참가한 2010년 보령시 마을어장 환경개선 용역사업 등 6건의 입찰에서 낙찰예정자와 투찰금액에 대하여 합의한 행위는 피심인들의 시장점유율이 사실상 100%에 달하는 등 해당 시장에서 경쟁을 감소시키는 효과가 크다고 인정되므로, 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고 법 제22조 및 제55조의3, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(개정 2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 1. 나. (1) 및 Ⅲ. 2. 다. (1) 의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금의 산정 1) 기본과징금의 산정 가) 관련매출액 34 이 사건 공동행위는 한국어촌어항협회가 발주한 마을어장 환경개선 용역사업 등 입찰과 관련된 것이므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1) 규정에 따라 개별 입찰 건의 계약금액이 관련매출액이 된다. 35 6건의 입찰 건의 계약금액을 합한 1,736,166천 원이 관련매출액이 되고 그 자세한 내역은 아래 <표 10>과 같다. <표 10> 관련매출액 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725337" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 36 이 사건 공동행위는 피심인들만이 이 사건 입찰에 참가하였고 위반행위의 성격상 효율성 증대효과가 거의 없는 점 등 그 내용과 정도를 종합적으로 감안할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하여 7 ~ 10% 범위 내의 부과기준율을 적용할 수 있는 바, 총 계약금액이 17억 원 정도에 불과하여 피심인들 이외의 다른 사업자들에게 미치는 영향이 제한적인 점 등을 고려할 때 그 부과기준율을 7.0%로 한다. 다) 기본과징금의 산정 37 기본과징금은 관련매출액에 부과기준율을 곱하고, 입찰 탈락자에 대하여는 50%를 감액<각주>15</각주>하여 산정한 기본과징금은 보령환경의 경우 91,403,361원, 해양개발의 경우 90,894,132원이다. <표 11> 기본과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725339" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 2) 의무적 조정과징금의 산정 38 이 사건과 관련하여 이 사건 신고접수일(2010. 10.14.)을 기준으로 피심인들의 과거 3년간 법위반 사실이 없는 등 '위반행위의 횟수, 위반행위의 기간 및 부당이득’에 의한 의무적 조정과징금 가중사유에 해당사항이 없으므로 기본과징금과 동일한 금액을 의무적 조정과징금으로 한다. 3) 임의적 조정과징금의 산정 39 임의적 조정과징금 가중 또는 감경사유에 해당사항이 없으므로 의무적 조정과징금과 동일한 금액을 임의적 조정과징금으로 한다. 4) 부과과징금의 결정 40 피심인들이 영세 사업자에 해당하는 점, 이 사건 공동행위로 인한 낙찰가격 상승효과가 상대적으로 제한적인 점<각주>16</각주>등을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) 규정에 따라 임의적 조정과징금을 감액하되 그 감액비율은 회사 규모 등을 감안하여 보령환경은 30%, 해양개발은 50%로 하고, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 1백만 원 미만의 금액은 절사하여 계산한 부과과징금은 보령환경의 경우 63,000,000원. 해양개발의 경우 45,000,000원으로 한다. 4. 결론 41 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제5항에 따라 합의가 추정됨으로써 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 해당하므로, 시정조치에 대해서는 법 제21조를, 과징금부과에 대해서는 법 제22조를 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.