2015년 광주광역시 및 전라남도 지역 레미콘 연간 단가계약 입찰관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 이의신청 건

1. 원심결 내용 1 이의신청인 광주전남레미콘공업협동조합(이하 '광주전남조합’이라 한다), 이의신청인 전남남부레미콘사업협동조합(이하 '남부조합’이라 한다) 및 이의신청인 전남동부레미콘사업협동조합(이하 '동부조합’이라 한다)은 광주지방조달청이 실시하는 '2015년 광주광역시 및 전라남도 지역 레미콘 연간 단가계약’입찰에 참가하면서 단독응찰로 인한 유찰을 막기 위하여 각 분류별로 관할지역 조합이 낙찰예정자가 되고, 인접지역 조합이 들러리로 입찰에 참여하기로 하는 합의를 하고 이를 실행하였다. 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 2018. 8. 22. 원사건 공동행위가 법 제19조 제1항 제8호에 위반되는 것으로 판단하여 신청인들에게 각각 시정명령 및 과징금 납부명령을 부과하기로 의결하였다.(이하 '원심결’이라 한다) <표 1> 과징금 부과현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690427" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 합의사실의 부존재 3 신청인들은 낙찰예정자 및 들러리에 대한 합의를 한 사실이 없고, 위원회는 2015년도 입찰 당시 신청인들 간에 합의가 있었다는 사실을 입증할만한 구체적이고 객관적인 증거를 제시하지 못한 채 합의사실을 인정하였으므로 원심결 사실인정에 위법이 존재한다고 주장한다. 4 특히, 광주지방조달청은 별다른 사정변경도 없이 2016년도 입찰 공고문에 '적격조합이 분류별 입찰에 참여하는 경우 권역 전체를 납품할 수 있어야 한다’는 문구를 명시하였으므로 원심결 판단과 달리 2015년 당시에도 신청인들이 인접지역 분류에서 낙찰 받으면 해당 권역 전체에 납품가능 할 것이 요구되었다고 봄이 타당하고, 이러한 사정 하에서는 경쟁입찰 자체가 성립될 수 없으므로 신청인들은 단순히 유찰로 인한 폐해를 방지하기 위해서 인접지역 입찰에 참여하게 된 것일 뿐이라고 강조한다. 5 살피건대, 신청인들의 주장은 원심결 심의과정에서 충분히 검토된 내용으로서 ①신청인들 간에 이 사건 입찰이 있기 전인 2015. 5월경 관할지역 조합의 단독응찰로 인한 유찰을 막기 위하여 관할지역의 인접지역 조합이 들러리로 참가하여 주자는 의견을 상호 교환한 사실이 확인되는 점, ②위와 같은 의견교환이 없었다면 실제로 모든 분류에서 낙찰예정자인 관할지역 조합과 들러리 참여자인 인접지역 조합 단 2개의 조합만이 입찰에 참여한 투찰결과를 설명하기 어려운 점, ③낙찰예정자인 관할지역 조합이 각 분류 입찰에서 매 차수마다 보인 투찰 패턴은 다른 참여자가 들러리여서 자신의 투찰가격보다 언제나 높은 가격으로 투찰할 것이라는 확신 내지 묵시적 합의가 없었다면 불가능한 행동이라는 점,<각주>1</각주>④광주지방조달청의 2015년 입찰 공고문 어디에도 적격조합이 분류별 입찰에 참여하는 경우 권역 전체를 납품할 수 있어야 한다는 규정이 없고, 오히려 적격조합에게 공급가능한 시ㆍ군ㆍ구 지역 리스트를 제출하도록 하고 있으며, 수요기관은 공사현장과 가장 가까운 레미콘 생산업체에게 수량을 배정하는 것이 현실이므로 관할지역 조합이 인접지역의 공사 수요를 파악하여 공급가능한 시ㆍ군ㆍ구의 일부 물량을 희망수량으로 투찰하는 것이 제도적ㆍ현실적으로 차단되어 있다고 보기 어려운 점, ⑤그렇다면 피심인들이 접경지역에서의 출혈경쟁을 피하고 서로 자신의 관할지역 물량 전부를 예정가격에 가장 근접한 가격으로 낙찰받기 위하여 이 사건 공동행위를 할 유인이 충분한 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, 이 사건 합의 사실이 인정되고 신청인들의 위 주장은 이유 없다. 나. 경쟁제한성의 부존재 6 신청인들은 ①자신의 관할지역에 인접한 분류의 일부 수량을 낙찰 받기 위하여 투찰을 하였더라도 운반거리 증가로 인해 높은 가격으로 투찰할 수밖에 없으므로 가격경쟁은 발생하지 않았을 것이라는 점, ②모든 중소 레미콘 업체가 관할조합에 가입되어 있었으므로 유찰 후 경쟁 입찰로 전환되었더라도 이 사건 입찰에 참여할만한 잠재적 경쟁사업자는 존재하지 않았다는 점, ③위원회가 무혐의로 판단한 부산 지역의 낙찰률과 원심결 낙찰률을 비교해보면 낙찰률이 99.9%대로 비슷한 사실을 알 수 있으므로 이 사건 높은 낙찰률은 입찰제도가 가지고 있는 본질적이고 근본적인 문제 때문이라는 점 등을 이유로 경쟁제한성이 존재하지 않는다고 주장한다. 7 살피건대, 신청인들의 위 주장은 원심결 심의과정에서 충분히 검토된 내용으로서 ①앞서 살펴본바와 같이 이 사건 입찰공고에는 입찰에 참가하는 적격조합에게 공급가능한 시ㆍ군ㆍ구 리스트를 제출하도록 되어 있을 뿐 신청인들의 주장처럼 낙찰시 해당 분류 전 지역에 레미콘을 납품해야한다는 조건 등은 찾을 수 없는 점, ②관할지역 내의 수요처보다 인접지역의 수요처가 거리상으로 더 가까운 경우도 상당수 있을 수 있으므로 유류비 증가 등으로 인해 가격경쟁이 불가능하다는 주장은 설득력이 떨어지는 점, ③당시에는 모든 중소 레미콘 업체가 관할지역에 설립된 조합에 가입되어 있었다고 하더라도 반복적인 유찰 경험이 축적되면 조합을 탈퇴하고 공동수급체를 형성하는 레미콘 업체들이 등장할 가능성이 충분히 있고,<각주>2</각주>일반 경쟁 입찰로 전환 시 대기업이 참여하여 소재지 부근의 물량을 중심으로 적격조합과 가격경쟁을 하게 될 가능성도 배제할 수 없는 점, ④부산 지역 사건의 경우 의사연락의 상호성을 입증할만한 증거가 부재했기 때문에 무혐의 결정을 하게 된 측면이 있고, 원심결이 단순히 낙찰률이 99.9%에 육박한다는 사정만으로 이 사건 공동행위의 경쟁제한성을 인정한 것은 아닌 점, ⑤입찰에 참여할 경쟁사가 없을 경우 당연히 유찰되어야 하나 신청인들은 각자 관할지역 조합의 낙찰자가 되기 위하여 서로 인접지역 입찰의 들러리가 되어주어 실질적인 경쟁 없이 각자의 관할지역에서 낙찰되었으므로 그 자체로 경쟁제한적 효과가 발생한 것이라는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 신청인의 위 주장은 이유 없다. 다. 과징금 부과 처분 관련 1) 관련매출액은 '연간예산액’ 또는 '영업수익’을 기준으로 산정하여야 한다는 주장 8 신청인들은 비록 자신의 명의로 입찰에 참가하여 입찰계약을 체결하였지만 실제 레미콘을 공급한 것은 아니고 낙찰물량을 조합원들에게 배정해주는 대가로 납품수수료(납품금액의 0.7%∼1.0%)를 받아 수익으로 삼았을 뿐이므로 사업자가 아닌 사업자단체로서 행위 한 것으로 보아 사업자단체에 적용되는 '연간예산액’을 기초로 과징금을 산정하여야 하고, 설령 사업자의 행위로 보더라도 신청인들이 '상품 또는 용역의 대가의 합계액’을 영업수익 등으로 기재하는 사업자라는 점을 감안하여 법 제6조, 제22조 및 같은 법 시행령 제9조의2 등 규정에 따라 영업수익으로 관련매출액을 산정해야 한다고 주장한다. 9 살피건대, 신청인들의 주장은 원심결 심의과정에서 충분히 검토된 내용으로서 ①스스로 인정하듯이 자신의 명의로 이 사건 입찰에 참여하여 입찰계약을 체결한 것이므로 사업자단체의 행위로 보기 어렵고, ② 법 시행령 제9조의2는 사업 활동으로 얻은 수입을 재무제표에 매출액이 아닌 영업수익으로 기재하는 일부 사업자(금융사 등)에 대하여 관련매출액을 영업수익으로 산정하도록 한 일반 규정일 뿐이므로 이 사건과 같은 입찰담합 행위 유형에 대해서는 법 시행령 제9조에 따라 '계약금액’을 관련매출액으로 봄이 타당한바, 신청인들의 위 주장은 이유 없다. 2) 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 관련매출액으로 산정하여야 한다는 주장 10 신청인들은 이 사건 계약이 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제22조에 따른 단가계약<각주>3</각주>에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1)항<각주>4</각주>에 따라 심의일인 2018. 6. 20.까지 실제 발생한 매출액을 기준으로 관련매출액을 산정하여야 한다고 주장한다. 11 살피건대, ①이 사건 희망수량 경쟁 단가입찰은 계약단계에서 물량이 확정되는 입찰은 아니나 입찰참여자가 원하는 만큼의 수량을 정하여 입찰에 참여할 수 있고, 낙찰시 그 희망수량을 한도로 계약이 체결되는 특수성이 있으므로 예상물량만 규정되어 오로지 납품단가만 결정되는 일반적인 납품단가 입찰과는 구별되는 점, ②원심결이 이 사건 관련매출액을 통상의 입찰담합과 같이 '계약금액’으로 보되, 입찰 직후 체결된 계약금액은 최대 물량을 기준으로 한 예정금액에 불과한 점을 감안하여 수요기관들의 납품요구서에 기재된 발주물량의 합계액을 '실제 계약금액’으로 보아 과징금을 산정한 것은 일응 합리적인 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, 신청인들의 위 주장은 이유 없다. 3) 이 사건 관련매출액 산정 기간은 이 사건 계약기간으로 한정해야한다는 주장 12 신청인들은 이 사건 계약은 '연간단가계약’이므로 계약의 유효기간은 2015. 6. 1.부터 2016. 5. 31.까지이고, 신청인들이 국가계약법 제12조, 동법 시행령 제50조에 따라 광주지방조달청에 제출하는 계약이행보증금의 보증기간도 2015. 6. 1.부터 2016. 6. 30.까지<각주>5</각주>이므로 이 사건 관련매출액은 2015. 6. 1.부터 2016. 6. 30.까지의 납품물량으로 한정되어야 할 것이나, 원심결은 계약기간에 납품되지 못한 잔여물량도 관련매출액에 포함하였으므로 부당하다고 주장한다. 13 살피건대, ①관련매출액의 대응개념으로서 계약금액은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품의 매출액에 준하는 것이므로 수요기관이 이 사건 2015년도 단가계약 기간 동안 발주한 납품물량이 모두 이 사건 공동행위와 관련되어 있는 것으로 볼 수 있는 점, ②2015년도에 발주되었으나 2016년도에 납품된 물량을 제외할 경우 2014년도에 발주되었으나 2015년도에 납품된 물량은 관련매출액에 포함시켜야할 것이나 신청인들은 이에 대해서는 침묵하고 있는 점, ③레미콘 연간 단가계약의 경우 발주와 실제 물량 납품 간에 시차가 있어 단가계약 체결 시부터 납품완료까지 2∼3년을 단위로 중첩적으로 운영되고 있고, 광주지방조달청은 수요기간의 발주시점을 기준으로 계약번호를 부여하여 납품물량을 관리하고 있는 현실을 고려할 때 계약기간동안 발주된 물량을 당해 연도의 물량으로 인식하여 과징금을 산정하는 방식이 불합리하다고 보기 어려운 점 등을 고려할 때, 신청인들의 위 주장은 이유 없다. 4) 부당이득액이나 현실적 부담능력에 비하여 과징금이 과도하다는 주장 14 신청인들은 ①위원회가 부과한 과징금의 액수가 이 사건 공동행위를 통해 신청인들이 취득한 수수료 수익의 4배에 가까운 수준인 점, ②신청인들의 조합원들은 모두 중소기업으로 레미콘의 수요 감소 등에 따라 레미콘 업계의 경영 여건이 어려운 상황이고, 신청인들도 지난 3년간 당기순손실이거나 당기순손실을 겨우 면하는 상태이므로 현실적 부담능력이 없는 점 등을 고려할 때, 부과과징금의 추가 감액이 필요하다고 주장한다. 15 살피건대, 신청인들의 현실적 부담능력과 관련된 주장은 원심결 심의과정에서 충분히 검토되었고, 신청인들이 조합원들에게 물량을 배정하고 수수료를 취득하여 이 사건 공동행위로부터 직접적으로 취득하는 부당이득의 정도가 크지 않다는 사정은 부과기준율을 결정단계에서 충분히 반영되었으며, 과징금 일시 납부가 어렵다는 신청인들의 주장을 받아들여 납부기한을 2년간 연장하고 6회의 분할 납부를 허용하되 신청인들의 원에 의하여 분할 납부금액을 점증방식으로 설정하여 2회까지의 납부금액이 2억 원 안팎에 불과한바,<각주>6</각주>이 사건 부과과징금을 납부하더라도 신청인들의 존립 자체에는 큰 영향이 없을 것으로 보이는 바, 신청인들의 위 주장은 이유 없다. 3. 결 론 16 이의신청인의 주장은 모두 이유 없으므로 이 사건 이의신청을 기각한다.