2개 시내전화사업자의 부당한 공동행위건 관련 (주)케이티와 에스케이브로드밴드(주)에 대한 과징금 재산정의 건

1. 과징금 재산정 경위 가. 원심결 내용 (1) 행위사실 피심인 주식회사 케이티(이하 '케이티’라 한다)와 피심인 에스케이브로드밴드 주식회사[변경전 상호 : 하나로텔레콤 주식회사, 이하 '하나로’라 한다<각주>1</각주>]는 양사간 시내전화 요금격차를 축소하기 위한 방안으로 케이티의 시내전화요금에 대한 기존 요금을 유지(LM<각주>2</각주>통화료는 인하)하는 대신 하나로의 시내전화 요금을 인상 또는 조정하기로 하고, 이에 대한 반대급부로 케이티가 하나로에게 2007년까지 매년 시장점유율을 1.2%씩 이관하는 것을 주요 내용으로 하여 2003. 6. 23. 합의(이하 '이 사건 합의’라 한다)하였다. 하나로의 시내전화 요금인상ㆍ조정, 케이티의 시장점유율 이관 및 향후 시내전화 요금 리밸런싱(Rebalancing) 협력 등과 관련된 이 사건 합의내용은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 2003. 6. 23. 피심인간 합의내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752955" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 이 사건 합의 이후 케이티는 LM통화료를 기존 약관요금보다 인하된 수준으로 정보통신부장관의 인가를 받아 2003. 7. 1. 실행하였으며, 하나로는 이 사건 합의사항 중 씨아이디(CID) 요금인상 부분을 제외한 나머지 요금조정 사항인 시내전화 기본료, LM통화료, 가입비(가입설치비), 정기계약 요금할인제 등과 관련하여 약관을 변경 신고하고 2003. 8. 1. 시행하였다. (2) 공정거래위원회의 처분 내용 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 이 사건 공동행위가 “구 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」”(2002. 1. 26. 법률 제6651호, 2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것, 이하 '법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호에 위반된다고 판단하여, 피심인들에 대해 시정명령, 공표명령 및 케이티 113,048백만 원, 하나로 2,155백만 원의 과징금 납부명령을 하였다(공정거래위원회 2005. 8. 18. 의결 제2005-130호 이하 '원심결’이라 한다). 특히, 위원회가 피심인들의 이 사건 공동행위가 시내전화시장에 미치는 경쟁제한 및 파급효과의 정도가 크다고 인정하여 법 제22조의 규정에 의거하여 부과한 과징금의 산정기준 및 방식은 아래와 같다. (가) 산정기준 위원회는 피심인들이 2003. 6. 23. 이 사건 합의를 하였으므로 같은 날 부당한 공동행위를 한 것으로 인정하고, 피심인들의 이 사건 공동행위에 대한 과징금 부과액 산정은 합의 당시에 시행되고 있던 법, 법 시행령(2002. 3. 30. 대통령령 제17564호, 이하 '구 시행령’이라 한다) 제9조<각주>3</각주>, 제61조 제1항 별표2 제6호<각주>4</각주>및 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2002. 1. 2. 공정거래위원회 고시 제2002-1호, 이하 '구 과징금 고시’라 한다)를 적용한다. (나) 법 위반기간 법 위반행위 기간의 시기(始期)는 피심인들이 이 사건 합의를 한 2003. 6. 23.로 한다. 법 위반행위 기간의 종기(終期)는 다음과 같은 점에서 이 사건 합의가 파기된 2004. 8. 16.로 한다. 첫째, 시내전화 번호이동성과 관련하여, 케이티가 하나로로 번호이동을 신청한 가입자에게 철회를 종용하거나 가입자의 의사에 반하여 임의적으로 번호이동을 취소하고 아울러 번호이동 개통도 지연시키고 있는 등 전기통신사업법 등을 위반하는 행위를 하였다는 이유로 하나로가 2004. 8. 2. 통신위원회에 신고서를 제출하는 등 같은 해 8월경 피심인간 시내전화 번호이동 가입자 유치를 위한 마케팅이 치열하게 전개되었다는 점, 둘째, 하나로는 2004. 8. 16. 시내전화 매출의 약 40～50%를 차지할 뿐만 아니라 이 사건 합의의 주요 사항 중 하나인 LM통화료를 당시 케이티의 인하예정 수준인 10초당14.50원 보다 더 낮은 수준인 10초당 13.9원으로 신고하기 위하여 정보통신부와 사전 협의를 한 사실이 있는 점 등에 비추어, 이는 이 사건 합의로 소멸되었던 요금격차를 다시 발생시켜 피심인간 요금경쟁을 시도한 것으로 볼 수 있다. (다) 관련 상품 및 관련 매출액 이 사건 공동행위의 관련 상품은 피심인들이 국내 이용자에게 제공하는 유선 시내전화 서비스이며, 관련 매출액은 피심인들이 위 법 위반기간 동안 시내전화 서비스를 제공하면서 발생되는 매출액으로서, 이 사건 합의 이후 시내전화 이용약관상 적용되었던 요금항목 중 가입비(가입설치비), 가입비형 기본료, 시내통화료 및 LM통화료 의 매출액으로 한다.<각주>5</각주>(라) 과징금 적용부과율 1) 케이티의 경우 : 관련 매출액의 3% 이 사건 합의는 시내전화 시장의 약 100%를 차지하는 피심인들이 상호간의 가격경쟁을 원천적으로 배제한 행위로서 위반행위의 파급효과, 경쟁제한의 정도 등이 매우 큰 점, 케이티의 경우 시내전화 시장에서 약 95%의 시장점유율을 차지할 정도로 거래관계상 우월적 지위에 있는 사업자임이 인정되나, 이 사건 공동행위와 직접적인 인과관계에 있지는 않으나 2002년 10월부터 같은 해 11월 중순경까지 정보통신부가 피심인들에게 과당경쟁 자제를 요구한 사실이 있었다는 점 등을 감안하여, 케이티에 대하여는 관련 매출액의 3%를 적용부과율로 한다. 2) 하나로의 경우 : 관련 매출액의 2% 하나로의 경우 위 고려사유 이외에 직전 3년간 누적적자 상태에 있어 과징금 납부능력이 부족하다고 인정되는 점, 2005. 1. 12. 이 사건 공동행위가 법에 위반됨을 스스로 인정하며 향후 임직원들에 대한 정기적인 교육 등을 통하여 법 위반행위가 발생하지 않도록 적극적인 방지대책을 수립하겠다는 시정의 의사를 명백히 표시한 점 등을 함께 감안하여 관련 매출액의 2%를 적용부과율로 한다. (마) 조사협조자에 대한 과징금 감면(하나로) 하나로는 이 사건 공동행위를 입증하는데 필요한 증거를 제공하고 조사에 협조한 사실이 있으므로 법 제22조의2 제1항 및 구 시행령 제35조 제2항 제3호에 의한 과징금 감면대상에 해당하며, 위와 같은 사실을 고려할 때 부과되는 과징금에 대하여 49%를 감경한다. (바) 최종 부과 과징금액 피심인들에게 부과된 최종 과징금액은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 피심인별 최종 부과과징금 내역(원심결) (단위 : 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752959" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 나. 행정소송 제기 및 그 결과 (1) 고등법원 판결<각주>6</각주>서울고등법원은 피심인들의 이 사건 합의가 공동으로 가격을 결정ㆍ변경ㆍ유지하는 행위에 해당하여, 시내전화 시장에서의 가격경쟁을 부당하게 제한하는 행위임이 인정되므로 시정명령 및 공표명령이 적법하다고 판시하였다. 다만, 케이티와 하나로에 대한 과징금 납부명령은 다음과 같은 이유로 재량권을 일탈ㆍ남용한 잘못이 있어 위법하므로 이를 취소한다고 판시하였다. (가) 법 위반행위의 종기를 잘못 판단하여 위반행위 기간이 아닌 기간을 포함시켜 매출액을 산정한 위법이 있다. 하나로는 2004. 4. 1.경 정기계약 요금할인제의 일종인 다량회선 요금할인에 관한 시내전화 서비스 이용약관을 변경하여 전화요금을 조정함으로써 케이티와의 이 사건 합의를 파기하고 독자적인 경영활동을 시작하였다. 이러한 정기계약 요금할인제의 부활은 이 사건 합의내용의 주요부분에 명백히 반하는 행위라고 할 것이므로 이러한 내용이 포함된 약관이 시행된 2004. 4. 1. 이 사건 합의가 종료되었다고 봄이 상당하다. 따라서, 이 사건 합의가 2004. 8. 16. 종료되었음을 전제로 한 위원회의 과징금 납부명령은 위법하다. (나) 이 사건 합의로 피심인들이 취득한 이득액과 사실상의 행정지도의 영향 등을 제대로 고려하지 않고 과징금 적용부과율을 정한 위법이 있다. 1) 케이티의 경우 케이티가 취득한 이득액<각주>7</각주>및 정보통신부의 행정지도가 있었던 점을 고려할 때 위원회가 이 사건 과징금을 산정함에 있어서 관련매출액의 3%를 적용부과율로 정한 것은 부당하다. 2) 하나로의 경우 이 사건 합의에 이르게 된 경위(정보통신부의 행정지도가 영향을 미치고, 신규로 진출한 시장에서 존립하기 위하여 합의에 이르렀음), 하나로가 취득한 이득규모(합의로 인하여 취득한 이득의 규모가 명백하지 아니하지만 시장점유율이 4～6%정도에 불과한 점 등에 비추어 그 이득액이 많을 것으로 보이지 아니함), 과징금 납부능력 부족(2003년 당기순이익이 1,650억 원 가량 적자, 부채 총계 1조 6,000억 원에 달함) 등을 고려할 때 위원회가 이 사건 과징금을 산정함에 있어서 관련 매출액의 2%를 적용부과율로 정한 것은 과중하거나 또는 위와 같은 점을 감경사유로 적용하지 않은 것은 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당된다. (2) 대법원 판결<각주>8</각주>대법원은 이 사건 합의가 경쟁제한성 및 부당성이 없다고 주장한 피심인들의 상고를 기각하고, 이 사건 위반행위의 종기가 2004. 4. 1.이고, 적용부과율이 과다하다는 서울고등법원의 판단이 부당하다는 위원회의 상고에 대하여는 다음과 같이 판단하였다. 대법원은 위반행위의 종기에 대하여는 종기가 2004. 8. 16.이라고 판단하여 위원회 주장을 받아들였으나, 직권으로 위원회가 법령을 잘못 적용하여 과징금을 산정한 잘못이 있으므로 과징금 납부명령이 위법하다고 판단하면서 나아가 적용부과율에 대하여는 판단하지 아니 하였다. (가) 종기에 대한 판단 대법원은 하나로가 시내전화요금에 관한 대부분의 합의사항을 준수한 채 다량회선요금 할인제도를 시행하였다는 사정만으로는 이 사건 합의가 파기되었다고 보기 어렵고, 달리 기록상 위원회가 이 사건 공동행위의 종료일로 본 2004. 8. 16.까지 사이에 이 사건 합의가 파기되었다고 볼 만한 사정을 찾아볼 수 없으므로, 적어도 위 2004. 8. 16.까지는 이 사건 공동행위가 지속되었다고 봄이 상당하다고 판시하였다. (나) 적용법령에 대한 판단 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2004. 4. 1. 대통령령 제18356호, 이하 '개정 시행령’이라 한다) 부칙 제2항은 “이 영 시행 전의 위반행위에 대한 과징금의 부과는 종전의 규정에 의한다”고 규정하고 있는바, 이 조항의 “이 영 시행 전의 위반행위”를 판단함에 있어서는 위반행위의 종료일을 기준으로 하여야 한다. 개정 시행령 시행 후까지 지속된 이 사건 공동행위에 대한 과징금 부과에 관하여는 개정 시행령 규정이 적용되어야 할 것인데, 위원회는 구 시행령을 적용하여 과징금을 산정하였으므로, 이 사건 과징금 납부명령은 위법하다고 판시하였다. 2. 과징금 재산정 원심결 과징금 납부명령은 법원의 확정판결에 따라 전부 취소되었고 그에 따른 과징금 환급절차가 진행되고 있으므로, 대법원 판결의 취지에 따라 개정 시행령 및 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2004. 4. 1. 공정거래위원회 고시 제2004-7호, 이하 '개정 과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 재산정 한다. 가. 기본 과징금의 산정 (1) 관련 매출액 및 위반행위 기간 관련 매출액 및 위반행위 기간에 대한 원심결의 판단이 적법한 것으로 인정되므로, 원심결의 관련 매출액 및 위반행위 기간을 기준으로 판단한다. (2) 부과기준율 개정 시행령 [별표2] “위반행위의 과징금 부과기준” 2. 가.는 법 제55조의3 제1항에 규정된 위반행위의 내용 및 정도에 따라 위반행위의 중대성을 판단하도록 규정하고 있고, 개정 과징금 고시 IV. 1.을 보면, 위반행위의 중대성 정도별로 부과기준율을 구하며, 위반행위 중대성의 정도를 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해정도, 부당이득의 취득 여부, 기타 위반행위 전후의 사정 및 위반사업자와 다른 사업자 또는 소비자와의 관계 등을 종합적으로 고려하여 정한다고 규정하고 있다. (가) 부과기준율 산정 이 사건 합의는 시내전화 시장에서 100%의 시장점유율을 차지하고 있는 경쟁사업자들 사이의 가격경쟁 등에 관한 합의인 점, 시내전화 번호이동성제도의 시행으로 인한 케이티의 손실 방지 및 이익 극대화 차원에서 자발적으로 추진된 점, 이 사건 합의로 인하여 시내전화 시장에서 케이티와 하나로 사이의 경쟁 및 번호이동성 제도를 통한 소비자의 서비스 선택권이나 가격 선택의 기회가 없어지거나 줄어드는 상황이 초래된 점 등을 종합적으로 고려할 때 매우 중대한 위반행위에 해당된다. 또한, 케이티와 하나로의 시내전화 점유율은 100%로서, 이 사건 합의는 시내전화 시장에서 경쟁의 제한을 통한 케이티와 하나로의 이익증진 효과 이외에는 경제적 효율성 향상이나 소비자이익증진 효과는 전혀 없으므로 부과기준율 상한인 5.0%를 적용하여야 할 사안이라고 일응 판단된다. 그러나, 이 사건 공동행위 이전에 정부가 과당경쟁 자제를 요청한 점과 이 사건 공동행위의 종기 이후에는 일부 경쟁체제로 전환된 점 등 위반행위 전후의 사정을 고려하여 기본과징금의 부과기준율은 3.5%를 적용한다. (나) 피심인들 주장 및 검토 피심인들은 이 사건 공동행위가 '매우 중대한 위반행위’가 아닌 '중대한 위반행위’에 해당되고, 신뢰보호의 원칙 및 불이익변경 금지의 원칙에 의할 때 부과기준율을 원심결에서 적용한 3%(케이티) 및 2%(하나로)로 유지하거나 그 이하로 산정하여야 한다고 주장하나 다음과 같은 사유로 피심인들의 주장은 이유 없다. 즉, 원심결 당시 적용한 3%의 적용부과율은 여러 고려요소를 이미 감안하여 산정한 비율인 반면, 개정 시행령상의 부과기준율은 그 비율의 산정 이후에 여러 고려요소를 감안하도록 규정되어 있는 바, 직접 비교대상이 될 수 없으므로 피심인들의 주장은 이유 없다. 또한, 아래에서 보는 바와 같이 개정 시행령을 기준으로 산정한 최종 과징금액은 원심결의 과징금액보다 오히려 적은 금액인 바, 이는 당초 적용부과율인 3%와 2%를 부과한 경우에 비하여 피심인들에게 유리한 결과이므로 신뢰보호의 원칙 및 불이익변경 금지의 원칙에 위배되지 않는다. 나. 의무적 조정과징금의 산정 해당사항이 없어 기본과징금과 동일하다. 다. 임의적 조정과징금의 산정 (1) 조정사유 및 조정비율 케이티와 하나로의 경우 비록 정부의 행정지도가 동인이 되어 위반행위가 이루어진 경우는 아닐지라도 주무부처의 일반적인 행정업무가 사실상 영향을 미친 점을 감안하여 개정 과징금 고시 IV. 3. 다. (4)에 따라 10%를 감경한다. 즉, 대법원에서 판시한 바와 같이, 이 사건 합의는 정보통신부와의 협의사항과는 무관하게 2003년 하반기에 시행될 시내전화 번호이동성제도의 시행으로 인한 케이티의 손실 방지 및 이익 극대화 차원에서 자발적이고 적극적으로 추진된 것이라는 점에서 행정지도와 이 사건 공동행위 사이에 직접적인 인과관계에 있다고 보기는 어렵겠지만, 위원회의 원심결에서도 인정한 바와 같이 정보통신부가 피심인들에게 과당경쟁 자제를 요구한 사실이 있었고 이 사건 합의가 정보통신부의 이러한 정책에 일정부분 부합하였다는 점은 감안하기로 한다. 한편, 하나로의 경우 직전 3년간 누적적자 상태였던 사실이 인정되므로, 개정 과징금 고시 IV. 3. 다. (8). (나)의 감경사유인 최근 2년 이상 당기순이익이 연속적자인 경우에 해당된다. 또한, 2005. 1. 12. 이 사건 공동행위가 법에 위반됨을 스스로 인정하며 향후 임직원들에 대한 정기적인 교육 등을 통하여 법위반행위가 발생하지 않도록 적극적인 방지대책을 수립하겠다는 시정의 의사를 명백히 표시한 바, 이는 개정 과징금 고시 IV. 3. 다. (5) 및 같은 고시 IV. 3. 다. (10)의 감경사유인 사건 심사 착수보고 후 심의일 전에 자진 시정한 경우에 준하는 사유에 해당된다. 마지막으로 신규진출사업자로서 시내전화 시장에서의 존립을 위하여 이 사건 합의에 가담하고 시장점유율도 4～6%정도에 불과하므로 이는 추종적인 역할만을 수행한 것이 명백한 경우에는 해당되지 않지만 공동행위에 대한 역할이 케이티에 비하여 적었던 점을 고려하면 개정 과징금 고시 IV. 3. 다. (2) 및 같은 고시 IV. 3. 다. (10)의 감경사유인 추종적인 역할만을 수행한 것이 명백한 경우에 준하는 사유에 해당된다. 이러한 점들을 모두 고려하여 추가적으로 30%를 감경한다. 따라서, 케이티는 의무적 조정과징금의 10%를, 하나로는 의무적 조정과징금의 40%를 감경한다. (2) 피심인들 주장 및 검토 케이티는 2004년 8월경 이 사건 합의가 파기되어 가입자 유치경쟁이 치열해진 것은 자진시정한 경우에 해당되므로 임의적 조정과징금 단계에서 10%의 추가 감경이 필요하다고 주장한다. 그러나, 경쟁이 치열해진 원인은 여러 다른 요인에 의한 것이므로 케이티가 이 사건 합의로 발생한 폐해를 회복하기 위하여 자진(스스로)시정하였다고 볼 수 없다. 나아가 자진시정은 스스로 위반행위를 인정하고 적극적으로 합의내용을 파기한다는 의미로서 합의가 단순히 더 이상 존속하지 않는다는 의미인 위반행위의 종료와는 다른 개념인 점을 고려하면 케이티의 주장은 이유 없다. 하나로는 추종적인 역할을 수행하였음을 이유로 30%의 추가감경이 이루어져야 한다고 주장하나, 위에서 검토한 바와 같이 이 사건 합의가 하나로와 케이티 2개 사업자 사이에서 명백하게 이루어지는 등 하나로가 추종적인 역할에 머물렀다고 보기에는 곤란한 점을 고려할 때, 하나로의 주장을 그대로 인정하기는 곤란하다. 라. 부과과징금의 결정 개정 과징금 고시에 의하면, 임의적 조정과징금 산정시 충분히 고려되지 아니한 위반행위의 파급효과, 구체적인 경제적 상황, 해당 사업자들이 발생시킨 경제적 또는 재정적 이익, 해당 사업자들의 구조적인 특징, 특정한 사회적 상황에서의 실제적인 지급능력 등과 같은 시장 또는 산업의 구조 및 객관적인 여건 등에 비추어 임의적 조정과징금이 부당이득의 환수, 법 위반의 방지 또는 제재 목적을 달성하기에 필요한 범위에 비하여 현저히 과중하다고 판단되는 경우에는 임의적 조정과징금의 100분의 50까지 감액할 수 있다고 규정하고 있다. (1) 피심인들의 주장 케이티는 이 사건 공동행위 전후의 시장변동율의 변동추이 및 마케팅 비용의 변동추이, 이 사건 담합과 관련하여 내부적으로 분석한 자료상의 부당이득은 예상효과를 최대한 부풀려 작성한 점 등 케이티가 이 사건 합의로 인한 경제상 이득은 크지 않음을 이유로 과징금액이 감액되어야 한다고 주장한다. 하나로의 경우 시내전화 사업부분에서는 시장진입 이후 계속하여 영업손실을 보고 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 합의에 따른 부당이득이 없으므로 과징금액이 감액되어야 한다고 주장한다. (2) 판단 공동행위로 인한 부당이득은 사업자가 시장에서 가격 등에 대한 공동행위를 통하여 당해 시장에서 얻게 되는 이익, 즉 전체적인 경제적, 사회적 관계 등을 고려하여 위반행위로 직접 또는 간접적으로 얻은 일체의 경제적 이익을 의미하는바, 그 부당이득은 사업자의 영업활동과 관련된 변수 등에 따라 범위가 달라지므로 그 금액을 일의적으로 확정하는 것은 어려운 일이다. 그런데, 이 사건 합의와 관련하여 서울고등법원에서는 2003년 5월경 케이티가 내부적으로 작성한 “전화부문 HTI와 공정경쟁 협상 관련 보고”라는 문서에서 분석한 자료를 인용하여 이 사건 공동행위 기간이라고 판단한 2004. 3. 31.까지의 기간 동안 약 262억 원의 부당이득이 발생한 것으로 추측한 바 있고 이러한 기준을 대법원이 최종 확정한 공동행위 기간에 적용해보면 약 490억 원의 부당이득액이 계산될 수 있다. 부당이득액의 정확한 산정은 곤란하지만 서울고등법원의 판단처럼 부당이득에 비하여 임의적 조정과징금이 과중하다고 여겨질 수 있는 여지가 있는 점, 정부시책이 이 사건 합의에 일정 부분 영향을 미친 점 등을 종합적으로 고려하여 케이티의 경우 임의적 조정과징금의 20%를 감경한다. 하나로의 경우, 관련 자료가 없어 부당이득을 객관적으로 산정하기는 곤란하나 이 사건 합의전후의 피심인의 시장점유율이 4～6%에 그치는 점 등을 고려하면 서울고등법원의 판단처럼 부당이득에 비하여 임의적 조정과징금이 과중하다고 여겨질 수 있는 여지가 있는 점, 정부시책이 이 사건 합의에 일정 부분 영향을 미친 점 등을 종합적으로 고려하여 임의적 조정과징금의 20%를 감경한다. 마. 조사협조자에 대한 과징금 감면(하나로) 하나로의 경우 이 사건 공동행위를 입증하는데 필요한 증거를 제공하고 조사에 협조한 사실이 있는 바, 법 제22조의2 및 개정 시행령 제35조 제2항 제3호의 규정에 의한 과징금 감면대상에 해당되어, 49%를 감경한다. 바. 최종 부과 과징금 위와 같이 피심인들에 대하여 재산정한 최종 과징금은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 피심인별 최종 부과과징금 내역(재산정) [단위 : 백만 원(최종 과징금 단계에서 1백만 원 단위 미만 금액 절사), %] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752961" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3. 결 론 위 1. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 규정에 위반되므로 같은 법 제22조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.