2개 자동차 점화플러그(Spark Plug) 제조ㆍ판매사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 유진공업 주식회사(이하 '유진공업’이라 한다) 피심인 주식회사 유라테크(이하 '유라테크’라 한다)는 모두 자동차용 점화플러그 제조 및 판매를 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2013. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755357" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 점화플러그의 개념 및 종류 2 점화플러그란 가솔린엔진 등에서 혼합가스에 점화하는 장치로, 스파크플러그 또는 점화전(點火栓)이라고도 하는데, 전지(電池)를 접속한 1차 코일을 단속하고 2차코일에서 발생한 고압전류를 점화플러그의 중심전극에 유도하여 실린더에 나사맞춤된 접지(接地) 쪽 전극 사이에 불꽃을 튕겨서 점화한다. 3 점화플러그는 중심전극의 소재에 따라 니켈 플러그, 백금 플러그, 이리듐 플러그 등의 3종류로 구분되는데, 니켈 플러그는 일반 자동차 기종에 사용되고 이리듐 플러그는 내구성 및 출력기능이 뛰어나므로 고급 자동차 기종에 사용되고 있다. 점화플러그의 종류 및 특성은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 점화플러그 종류 및 특성 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755361" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 2) 관련 시장<각주>1</각주>의 현황 가) 국내 니켈 점화플러그 전체시장규모 4 국내 니켈 점화플러그 시장은 2010년도 이후부터 지속적으로 감소 추세에 있는데 판매량 기준으로 2010년도에는 13백만개에 이르던 시장규모가 2013년도에는 9백만개 수준으로 감소하였다. 이는 중ㆍ대형 차종(제네시스, 에쿠스 등)에만 적용되던 이리듐 점화플러그가 점차 배기량 1,600cc 이상급의 일반 차종까지 확대 적용된 데에 따른 것이다. <표 3> 시장 규모(판매량 기준) (단위 : 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755363" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: . 피심인 제출자료 5 니켈 점화플러그 국내 공급업체는 피심인들뿐이며, 아래 <표 4>와 같이 2013년 기준 우진공업, 유라테크는 각각 니켈 점화플러그 매출의 69%, 100%를 현대ㆍ기아자동차에게 판매하고 있어 현대ㆍ기아자동차에 대한 매출 의존도가 매우 높다. <표 4> 매출현황(판매량 기준) (단위 : 개, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755365" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 나) 현대ㆍ기아자동차로 납품되는 니켈 점화플러그 시장 6 현대ㆍ기아자동차에 대한 점화플러그 공급 시장의 경우 다음 <표 5>와 같이 최근 5년 동안 피심인들이 양분하였다. 이는 현대ㆍ기아자동차가 입찰절차를 통해 납품업체를 선정하는 과정에서 피심인들에게만 견적제출기회를 부여하였기 때문이다. <표 5> 국내 시장점유율 현황(현대ㆍ기아자동차에 대한 판매량 기준) (단위 : 개, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755367" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 다. 현대ㆍ기아자동차의 입찰ㆍ납품절차 1) 입찰절차 7 현대ㆍ기아자동차의 입찰절차는 ① 설계사양요구서(Spec Request) 발행 ② 견적요청서(Request For Quotation) 발행 ③ 개발방안설명회 개최 ④ 납품업체의 견적 제출 ⑤ 납품업체의 입찰에 대한 평가 및 입찰결과통보의 총 5단계 절차를 거쳐 이루어진다. 가) 설계사양요구서 발행 8 현대ㆍ기아자동차는 자동차부품에 대하여 입찰을 실시하기로 결정하는 경우에, 견적요청서 발행일의 약 1개월 내지 2개월 전에 해당 제품과 관련하여 요구되는 기술 사양을 설명하는 자료인 설계사양요구서를 발행한다. 나) 견적요청서 발행 9 현대ㆍ기아자동차는 이메일을 통한 통지 또는 온라인 입찰시스템(Value Advanced Automotive Trade Zone)을 통하여 견적요청서를 발행한다. 다) 개발방안설명회 개최 10 현대ㆍ기아자동차는 견적요청서를 발행한 이후에 각 부품 업체별로 제품에 관한 사양, 기술을 논의하는 개발방안설명회를 개최한다. 통상적으로 이는 견적요청서가 발행된 이후에 개최되지만, 예외적으로 발행 이전에 개최되는 경우도 있어 개발방안설명회 개최 여부 및 시기는 가변적이다. 라) 납품업체의 견적 제출 및 심사 11 각 부품업체는 견적요청서에 기재된 견적제출마감일에 공문을 통한 견적서 제출 또는 온라인 입찰시스템을 통하여 견적가격을 제출하고, 현대ㆍ기아자동차는 제출받은 견적서를 심사한다. 마) 납품업체의 입찰 평가 및 입찰결과통보 12 현대ㆍ기아자동차의 납품업체에 대한 입찰 평가 기준은 ① 견적가격 ② 품질, 납입, 기술 관련 평가 ③ 사양제안서 평가 ④ 개발능력 평가로 구성된다. 13 현대ㆍ기아자동차는 상기와 같은 절차를 통하여 각 납품업체의 입찰 내용을 평가한 후에, 입찰대상 차종에 대한 수주업체를 선정하여 이메일 또는 온라인 입찰시스템을 통하여 수주업체에게 결과를 통지한다. 납품업체의 견적제출부터 입찰결과통보까지 통상 4주가 소요된다. 2) 입찰 이후 절차 14 현대ㆍ기아자동차의 입찰 이후의 절차는 ① 사양 및 도면 확정 ② 양산가격 확정 ③ 발주(양산) 개시 ④ 납품의 총 4단계 절차를 거쳐 이루어진다. 가) 사양 및 도면 확정 15 현대ㆍ기아자동차의 남양연구소와 수주업체 기술부가 협의하여 최종 사양을 확정하고, 이를 온라인 입찰시스템에 업로드하게 된다. 입찰결과 통보로부터 사양 및 도면 확정시까지 통상 1년 이상 소요된다. 나) 양산가격 확정 16 해당 차종의 확정된 사양을 기초로 하여 양산가격을 확정한다<각주>2</각주>. 협의과정에 따라 부품구성이 변경되는 경우에는 별도의 가격합의서를 체결한다. 다) 발주(양산 개시) 17 현대ㆍ기아자동차는 온라인 입찰시스템을 통하여 매월 첫째 주에 5개월간 생산계획을 게재하고, 매일 0시에 2주간의 생산계획을 게재한다. 수주업체는 이를 참고하여 부품을 양산한다. 라) 납품 18 각 차종에 대한 점화플러그 수주업체는 2주간 생산계획에 기재된 부품개수만큼 현대ㆍ기아자동차가 지정한 납품장소로 납품한다. 납품장소는 현대자동차의 울산, 전주 등지의 공장이나 현대위아 공장, 글로비스 창고 등이 지정된다. 3) 점화플러그 입찰내역 19 현대ㆍ기아자동차가 2008년 1월부터 2010년 6월까지 발주한 점화플러그 입찰내역은 아래 <표 6>과 같다.<각주>3</각주><표 6> 점화플러그 입찰내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755369" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>4</각주>* 피심인 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 카파 3/4기통 엔진용 점화플러그 입찰 20 2008. 1. 9. 우진공업의 ㅇㅇㅇ와 유라테크의 %%%는 서울 강남구 삼성동 소재 식당에서 만나 현대ㆍ기아자동차가 2008. 1. 8. 견적요청한 카파 3/4기통 엔진용 니켈 점화플러그 구매입찰과 관련 납품개시년도 견적가격을 우진공업 ㅇㅇㅇ원, 유라테크 ***원으로 하는 연도별 견적가격을 제출하기로 합의하였다. 2) 카파 1.2 T-GDI 엔진용 점화플러그 입찰 21 2010년 5월초 우진공업의 ㅇㅇㅇ, ###과 유라테크의 %%%, &&&는 서울 강남구 삼성동 소재 식당에서 만나 현대ㆍ기아자동차가 2010. 4. 19. 견적요청한 카파 T-GDI 엔진용 이리듐 점화플러그 구매입찰과 관련 유라테크가 수주할 수 있도록 견적가격 수준에 대하여 논의하였고, 이후 2010. 5. 13. 납품개시년도 견적가격을 우진공업 ㅇ,ㅇㅇㅇ원, 유라테크 *,***원으로 하고 향후 3년간 연차할인율을 *%로 하기로 합의하는 가격동의서를 작성ㆍ교환하였다. 3) 카파 1.4 MPI 엔진용 점화플러그 입찰 22 2010. 5월 중순경 우진공업의 ㅇㅇㅇ, ###과 유라테크의 %%%, &&&는 서울 강남구 삼성동 소재 식당에서 만나 현대ㆍ기아자동차가 2010. 5. 12. 견적요청한 카파 1.4 MPI 엔진용 니켈 점화플러그 구매입찰과 관련 낙찰예정자와 견적가격 수준에 대해 합의하고, 이후 2010. 5. 18. 납품개시년도 견적가격을 양사 모두 ㅇㅇㅇ원으로 하고 2년차에만 *%의 연차할인율을 적용하여 4개년도 가격을 ㅇㅇㅇ원, ***원, ***원, ***원 으로 하기로 합의하는 가격동의서를 작성ㆍ교환하였다.<각주>5</각주>4) 합의 실행 23 카파 3/4기통 엔진용 니켈 점화플러그 입찰, 카파 1.2 T-GDI 엔진용 이리듐 점화플러그 입찰, 카파 1.4 MPI 엔진용 니켈 점화플러그 입찰 모두 피심인들이 합의한 견적가격과 동일하게 투찰하였으며, 입찰 결과는 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 점화플러그 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755371" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>6</각주><각주>7</각주><각주>8</각주>24 위와 같은 사실은 심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>9</각주>(우진공업 ㅇㅇㅇ의 진술조서), 소갑 제1-2호증(우진공업 ###의 진술조서) 소갑 제1-4호증(유라테크 &&&의 진술조서), 소갑 제1-8호증(유라테크 %%%의 진술조서), 소갑 제2-3호증(우진공업 ㅇㅇㅇ와 유라테크 %%%간에 작성한 가격동의서), 소갑 제2-4호증(우진공업 ㅇㅇㅇ와 유라테크 %%%간에 작성한 가격동의서)을 통해 인정할 수 있으며, 피심인들도 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 26 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>10</각주>27 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 28 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 여부 29 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 30 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 2. 가. 1), 2), 3) 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 31 위 2. 가. 1), 2), 3)에서 살펴본 바와 같이 피심인들은 카파 3/4기통 엔진용 점화플러그 입찰에 참여하면서 경쟁을 회피할 목적으로 사전에 투찰가격을 합의하고 합의한 내용대로 실행하였으며, 카파 1.2 T-GDI 엔진용 점화플러그 입찰과 카파 1.4 MPI 엔진용 점화플러그 입찰에 참여하면서는 경쟁을 회피할 목적으로 사전에 낙찰자와 투찰가격을 합의하고 합의한 내용대로 실행하였는바, 3건 입찰 모두 법 제19조 제1항 제8호의 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 32 피심인들이 카파 3/4기통 엔진용 점화플러그 입찰에서 가격경쟁을 회피하기 위해 투찰가격을 사전에 합의한 것은 가격 경쟁을 소멸시켜 경쟁제한적 폐해만을 야기 시킬 뿐 효율성 증대 목적을 달성하기 위해 합리적으로 필요하다고 인정되는 사유가 전혀 없으므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 33 피심인들이 카파 1.2 T-GDI 엔진용 점화플러그 입찰과 카파 1.4 MPI 엔진용 점화플러그 입찰에서 경쟁을 회피하기 위해 사전에 낙찰자와 투찰가격을 합의한 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 개별 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 34 피심인들의 위 2. 가. 1), 2), 3)의 행위는 모두 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 35 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위들과 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가. 1), 2), 3)의 행위가 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2007. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2007-15호<각주>12</각주>및 2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호<각주>13</각주>로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>14</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 36 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 37 입찰의 경우 낙찰자 결정으로 계약이 체결되므로 이 사건에서도 일응 견적요청서에 적시된 예상물량과 입찰로 결정된 단가를 곱한 금액을 계약금액으로 생각할 수 있다. 그러나 이 사건들 점화플러그 구매계약의 경우 납품 과정에서 물량과 단가가 변경될 수 있는데, 특히 예상물량과 실제 납품물량 사이에는 현격한 차이가 있었다.<각주>15</각주>따라서 장래 어느 정도의 납품이 이루어질 것인지 예상하기는 매우 어렵다. 이러한 점을 고려하여 이 사건에서는 심의일까지 발생한 실제 매출액을 계약금액으로 보아 관련매출액으로 한다. 그리고 이 사건의 본질은 입찰담합이므로 들러리 사업자에 대하여도 이 금액을 관련매출액으로 한다. 나) 부과기준율 38 피심인들의 이 사건 공동행위들은 각각 낙찰가격, 낙찰자 및 낙찰가격을 사전에 결정한 행위로 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 3건 입찰 모두 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 3건 입찰 모두 현대ㆍ기아자동차가 수요독점적 지위를 가지고 있고 현대ㆍ기아자동차의 입찰참여자격 부여에 의해 시장진입이 가능함에 따라 입찰에 경쟁제한성이 이미 어느 정도 내재되어 있는 점 등을 감안하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 39 카파 3/4기통 엔진용 점화플러그 입찰, 카파 1.4 MPI 엔진용 점화플러그 입찰에서의 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 유라테크는 카파 1.4 MPI 엔진용 점화플러그 입찰에서 낙찰받지 아니한바, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 40 카파 1.2 T-GDI 엔진용 점화플러그 입찰건은 입찰 후 발주자에 의해 개발이 취소되어 매출이 발생하지 않았으므로 '관련매출액을 산정하기 곤란한 경우’로 보아,법 시행령 제61조 관련 [별표 2] 및 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (바)에 따라 매우 중대한 위반행위의 부과기준금액의 범위(12억 원 이상 16억 원 이하) 내에서 정하되, 위 3. 나. 1) 나)의 7% 부과기준율을 적용하는 사유와 동일한 사유로 12억 원을 산정기준으로 정한다. 41 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755373" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 42 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 43 피심인들의 고위임원이 이 사건 위반 행위에 직접 관여한 사실이 인정되므로 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 가중한다. 44 유라테크는 조사과정에서 위반행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 45 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755375" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 46 카파 1.2 T-GDI 엔진용 점화플러그 입찰건은 입찰 후 발주자에 의해 개발이 취소되어 부당이득이 없음에도 불구하고 정액과징금을 부과하게 되면서 산정기준이 낙찰받은 입찰 건에서의 산정기준보다 우진공업은 최대 25배, 유라테크는 최대 3,243배에 이르는 등 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모에 비해 과중한 점을 측면이 있으므로 피심인들에게 2차 조정 산정기준의 100분의 80을 감경한다. 47 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 10>과 같다. <표 10> 부과과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755359" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4. 결론 48 피심인들의 위 2. 가. 1), 2), 3)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.