3개 고시학원의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 및 일반현황 피심인 주식회사 교육지존, 주식회사 윌비스, 주식회사 에듀패스는「학원의 설립운영 및 과외교습에 관한 법률」(이하 '학원법’이라 한다) 제6조 규정에 의하여 각 베리타스법학원, 한림법학원 및 합격의법학원 등 성인을 대상으로 한 고시학원을 운영하는 자로서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다.(이하 피심인들을 자신들이 운영하는 각 고시학원명으로 지칭한다) 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732779" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (2007.12.말 기준, 단위 : 백만원) * 자료출처 : 피심인들 제출자료, ( ) 자료는 피심인들이 운영하는 고시학원 기준임 나. 시장구조 및 실태 (1) 학원의 종류 및 수강료 결정 방법 학원법 제2조의2에 의하면 학원은 학교교과교습학원과 평생직업교육학원의 두 종류로 구분된다. 학교교과교습학원은 유아 또는 장애가 있는 자를 대상으로 하거나 초등교육법에 따른 학교교육과정을 교습하는 학원이며, 평생직업교육학원은 평생교육이나 직업교육을 목적으로 하는 학원이다. 학원업을 영위하기 위하여는 학원법 등 관련법령에서 요구하는 일정한 시설 및 인적기준 등 법정요건을 구비한 후 소재지의 교육행정업무를 관할하는 교육감에게 등록하여야 한다. 수강료 등은 교습내용과 교습시간 등을 고려하여 해당 학원설립ㆍ운영자 또는 교습자가 정하여 이를 게시하여야 하며 관할 교육감은 수강료 등이 과다하다고 인정되면 수강료 등의 조정을 명할 수 있다. 학원의 종류 및 분야별 교습과정과 전국 과정별 학원현황은 각 아래 <표 2>, <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732785" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *출처 : 학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률(2008. 3. 28.,법률 제8989호) <표 3> 전국 과정별 학원 현황(2009년 6월 현재) (단위 : 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732787" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>2</각주><각주>3</각주><각주>4</각주><각주>5</각주><각주>6</각주>* 출처 : 한국학원총연합회 홈페이지 (2) 고시학원 시장 현황 일반적으로 고시학원 시장은 성인을 대상으로 사법시험, 행정고시ㆍ외무고시 등 고등고시, 7ㆍ9급 공무원시험 및 감정평가사ㆍ공인노무사 등의 자격증 시험에 대비한 강의와 이에 부수되는 교재출판, 독서실 운영, 온라인 강의 등을 주 수입원으로 하는 학원법상 평생직업교육학원으로 분류되는 학원들이 속한 시장을 의미한다. 학원사업에 있어서 가장 중요한 경쟁요소는 학원시설이나 수강료가 아니라 수험생들이 선호하는 유명 강사의 확보이다.<각주>7</각주>특히 신림동 고시학원 시장은 약 5만 명의 사법시험 및 각종 고등고시 출원자(사법시험 2만 3천명, 행정고시 1만 6천명, 외무고시 1천 8백명)를 대상으로 연간 250억 ～ 300억 원의 매출이 발생하는 시장으로서 현재 피심인들이 운영하는 3개 학원이 90% 이상의 시장점유율을 유지하고 있는 것으로 추정된다. 신림동 고시학원의 1차 시험 기본코스 강의는 3월에 시작하여 다음해 1월에 종강하며, 2차 시험 강의는 3월에 시작하여 다음해 5월에 종강한다.<각주>8</각주>2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 합의 베리타스법학원의 ○○○ 부원장과 한림법학원의 ○○○ 부원장은 2008. 12. 19. 서울시 관악구 신림2동에 소재하는 음식점인 '서림본가집’에서 모임을 갖고, 2009년 3월부터 시작되는 강의에 대한 수강료를 회당 2,000원 정도 인상하기로 합의하고, 베리타스법학원의 ○○○ 부원장은 위 합의 내용을 그날 회합에 참석하지 않았던 합격의법학원의 ○○○ 부원장에게 전화로 통보하였다. 다음의 증거를 종합하여 볼 때 위의 합의가 있었음이 인정된다. 첫째, 베리타스법학원의 ○○○ 부원장이 수강료 결정의 최종 책임자인 원장에게 보고하기 위하여 2009. 2. 5. 작성한<각주>9</각주>아래 <표 4> “주간회의”에는 “학원간 09년 수강료 확정 - 각 부문별 동일 수강료 책정”이라는 내용이 기재되어 있다. <표 4> “주간회의” 자료 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732789" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 둘째, 다음 <표 5>에서 보는 바와 같이 당시 모임에 참석하였던 베리타스법학원의 ○○○ 부원장, 한림법학원의 ○○○ 부원장은 진술조서에서 수강료 합의사실을 인정하고 있고, 합격의법학원의 ○○○ 부원장도 위 합의내용을 전달받았으며 그 내용을 참고하여 수강료를 결정하였다고 진술하고 있다. <표 5> 피심인들이 운영하는 학원 부원장의 진술조서 내용 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732791" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 셋째, 한림법학원은 2009. 4. 20., 베리타스법학원은 2009. 5. 18. 수강료 책정과 관련하여 학원 간 사전 협의가 있었음을 인정하고 향후에는 어떠한 협의도 하지 않겠다는 취지의 공문을 상대방에게 발송함으로써 이 사건 공동 행위가 있었음을 스스로 인정하고 있다. (2) 실행 피심인들은 2009년도 강좌가 시작되는 3월부터 수강료를 각 부문별로 1회당 2,000원에서 3,500원 정도 인상하여 수강료를 거의 동일하게 책정함으로써 이 사건 합의 내용을 실행하였다. 구체적으로 피심인들 강좌별 수강료 인상내역을 살펴보면, 아래 <표 6>에서 보는 바와 같이 사시 1차 기본강의의 경우 각 학원별 2008년도 1회당 수강료는 14,500원 ～ 15,000원이었으나 2009년에는 약 2,000원정도 인상하여 17,000원으로 동일하게 책정하였으며, 사시2차 예비순환의 경우 각 학원별 2008년도 1회당 수강료는 14,500원 ～ 16,000원이었으나 2009년에는 18,000원으로 동일하게 책정하였고, 행시 및 외시 1차 기본강의의 2008년도 1회당 수강료는 3개 학원 모두 15,000원이었는데 2009년에 모두 17,000원으로, 행시 및 외시 2차 순환강의 2008년 1회당 수강료는 3개 학원 모두 16,000원이었는데 2009년에도 18,000원～18,500원으로 동일 또는 유사하게 책정하였다. <표 6> 피심인들의 강좌별 수강료 인상 내역 현황(발췌 편집) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732793" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>10</각주>(단위 : 원) 그리고, 위에서 살펴본 바와 같이 한림법학원은 2009. 4. 20., 베리타스법학원은 2009. 5. 18. 각각 이 사건 담합행위를 중단하겠다는 의사를 상대방에게 통보하였다. 또한, 한림법학원은 2009년 4～5월에 개강하는 강좌의 수강료를 1회당 2,000원 인하하였고, 베리타스법학원은 2009. 5. 25.부터 개강하는 강의의 수강료를 1회당 1,000원 인하하였으며 합격의법학원도 2009년 5월 이후부터 개강하는 강의의 수강료를 1회당 2,000원 인하하였다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ? 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2.～9. (생략) ②～⑥ (생략) 다. 위법성 판단 (1) 위법성 성립요건 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 하나의 행위에 대하여 다른 사업자와 합의를 하고 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. (2) 위법요건에 해당되는지 여부 (가) 법 제19조 제1항 제1호의 행위를 내용으로 합의할 것 법 제19조의 “합의”란 복수의 사업자들 사이에 “의사의 합치”를 의미한다. “의사의 합치”라 함은 명시적인 합의뿐만 아니라 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>11</각주>살피건대, 위 2. 가.에서 인정한 사실들을 종합하여 보면, 피심인들이 모임을 통해 수강료를 인상하기로 합의하고 합의 이후 수강료를 인상한 사실이 인정되며, 이는 피심인들이 명시적 또는 묵시적인 방법으로 수강료를 인상하기로 의사의 일치를 이룬 것으로서 법 제19조 1항 제1호에서 정하고 있는 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 할 것을 내용으로 하는 합의에 해당한다. (나) 경쟁제한성 여부 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 다른 사업자와 한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 경쟁을 제한한다는 의미는 당해 행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 특정 사업자의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 말하는 것으로서, 이는 당해 상품의 특성, 수요자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 판단한다. 각각의 고시학원은 자신의 영업여건이나 시장 상황 등을 감안하여 수강료를 자율적으로 결정하여야 함에도 불구하고, 신림동 고시학원 시장에서 약 90%의 점유율을 차지하는 피심인들이 공동으로 수강료 인상을 합의하고, 이에 따라 수강료를 동일 또는 유사하게 인상한 행위는 신림동 고시학원 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 3. 과징금 부과 가. 과징금 부과 여부 피심인들의 법위반 행위는 가격을 결정ㆍ유지ㆍ변경하는 행위로서 고시학원 시장의 경쟁질서 저해 효과가 크다고 판단되므로 법 제22조 및 제55조의3, 같은 법 시행령 제61조 제1항 관련 〔별표2〕제2호 가목,「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」(2008. 11. 10. 공정거래위원회 고시 제2008-18호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 1. 나. (1) 및 2. 다. (1) 규정에 의하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 (1) 기본과징금의 산정 (가) 위반행위 기간 이 사건 공동행위의 시기와 관련하여, 피심인들은 2008. 12. 19. 수강료 인상에 합의하였으므로 이 날을 법 위반행위의 시기(始期)로 본다. 이 사건 공동행위의 종기와 관련하여, 한림법학원은 2009. 3. 27. 4월분 수강료부터 가격을 인하하기로 결정하고 실제 4월부터 수강료를 인하하였으므로 2009. 3. 31.을 종기로 본다. 합격의법학원은 2009. 4. 12. 5월분 수강료부터 가격을 인하하기로 결정하여 5월부터 수강료를 인하하였으므로 2009. 4. 30.을 종기로 본다. 한편, 3개 법학원 중 2개 법학원이 합의에서 탈퇴한 상황에서 이 사건 공동행위는 파기되었다고 볼 수 있으므로 베리타스법학원의 종기는 2009. 4. 30.로 본다. (나) 관련매출액의 범위 과징금 산정의 기준이 되는 매출액을 산정함에 있어서 그 전제가 되는 부당한 공동행위와 관련된 상품 또는 용역의 범위는 부당한 공동행위를 한 사업자간의 합의의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질ㆍ거래지역ㆍ거래상대방ㆍ거래단계 등을 고려하여 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다. 이 사건 공동행위의 경우 관련 상품은 이 사건 합의의 대상인 사시, 행시, 외시 오프라인 강의이고, 관련 매출액은 위반행위 기간 동안의 관련 상품 매출액이다. 각 피심인별 관련매출액 현황은 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 관련 매출액 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732795" alt="이유 7번째 이미지" ></img> *출처 : 피심인 제출자료 (다) 기본 과징금 산정 피심인들이 고시학원 시장에서 높은 점유율을 보이고 있어 시장에서의 영향력이 적지 않은 점 등을 고려할 때 피심인들의 이 사건 위반행위는 매우 중대한 위반행위에 해당한다. 따라서, 과징금 부과고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가)의 규정에 의하여 부과기준율을 정하되 이 사건 공동행위의 실행기간이 1～ 2개월로 짧다는 점을 감안하여 부과기준율을 7%로 한다. 각 피심인들의 기본과징금은 다음 표와 같다. <표 8> 기본 과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732797" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (단위 : % 천 원) (2) 의무적 조정과징금 산정 피심인들에게 의무적 조정사유가 없으므로 기본과징금을 의무적 조정과징금으로 한다. (3) 임의적 조정과징금 산정 한림법학원과 합격의법학원은 사건심사 착수보고 전에 수강료 인하를 통해 법 위반행위를 자진시정 하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (5).의 규정에 따라 각 20%를 감경한다.<각주>12</각주>또한, 한림법학원은 2009. 3. 5. 감면신청을 하였으나, 수강료 인상을 합의하였다는 내용의 진술서만 제출하고 진술 내용을 확인할 수 있는 서류, 물건, 전산자료, 통신 자료 등을 제출하지 아니하였던 바,「부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시」(2007. 12. 27. 공정거래위원회 고시 제2007-13호로 개정된 것, 이하 감면고시라 한다) 제4조 제1항 단서 규정에 따라 “부당한 공동행위임을 입증하는데 필요한 증거” 제출 요건을 충족하지 못하여 감면고시의 지위확인은 받지 못하였다. 그러나 조사과정에서 이 사건 공동행위 참여자인 한림법학원의 ○○○ 부원장이 합의사실을 인정하는 등 조사에 적극 협력하였고, 합격의법학원도 조사과정에서 이 사건 공동행위 관련자의 진술을 통해 조사에 적극 협력하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다.(3)의 규정에 의하여 각 20%를 감경한다. 한편, 합격의법학원은 베리타스법학원과 한림법학원이 수강료 인상을 논의ㆍ합의한 장소에 참석하지 않는 등 이 사건 공동행위에 다른 사업자 보다 소극적으로 참여한 것으로 판단되므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (2)의 규정에 의하여 감경하되, 다른 피심인들과 같이 수강료를 인상하였다는 점을 고려하여 10%만 감경한다. 또한, 합격의법학원은 2006년 이후 2008년까지 3년 연속 당기순이익이 적자이므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (8)의 규정에 따라 20%를 감경한다. 위 감경의 결과, 한림법학원은 의무적 조정과징금의 40%를 감경하여 임의적 조정과징금으로 하며, 합격의법학원은 의무적 조정과징금의 70%를 감경하여야 하나 과징금고시 Ⅳ. 3. 가. 일반원칙에 의하여 의무적 조정과징금의 50%만을 감경한 금액을 임의적 조정과징금으로 한다. 피심인별 임의적 조정과징금은 <표 9>와 같다. <표 9> 임의적 조정 과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732799" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (단위 : %, 천 원) (4) 부과 과징금의 결정 로스쿨제도 도입으로, 매출 중 가장 큰 비중을 차지하던 사법시험 관련 매출액이 줄어드는 등 신림동 고시학원시장의 시장규모가 감소하고 있는 점, 실제로도 한림법학원과 합격의법학원은 2008년도에 각 약 8억원과 100억원의 영업손실을 기록한 점, 이 사건 공동행위의 실행기간이 1개월에서 2개월의 단기로, 법 위반행위가 시장에 미치는 효과가 크다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 한림법학원과 합격의법학원에 대하여 임의적 조정과징금의 90%를 감경한다. 이를 반영한 피심인별 부과과징금(1백만원 단위 미만 금액 절사함)은 다음 <표 10>과 같으며, 법 제22조 및 동법 시행령 제9조에 의하여 위반기간 동안의 관련 상품 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 금액이다. <표 10> 부과 과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732781" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (단위 : %, 천 원) (5) 자진신고에 따른 감면<각주>13</각주>베리타스법학원은 이 사건 현장조사일인 2009. 3. 4. 공정거래위원회에 자진신고하면서 이 사건 부당한 공동행위 사실을 진술하고, 합의 내용을 구체적으로 기록한 진술서, 합의 내용 및 실행 내용을 보고한 자료 등 증거자료를 제출하였다. 베리타스법학원은 공정거래위원회가 현장조사를 통해 이 사건 공동행위와 관련된 일부자료를 확보하였으나, 혐의를 입증하는데 충분한 정도에는 이르지 못한 상태에서 조사에 협조하였고, 진술서 등 부당한 공동행위임을 입증하는데 필요한 증거를 제공한 최초의 자이며, 부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고, 관련 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때가지 성실하게 협조하였고, 2009. 5. 18. 합의파기 의사를 다른 피심인들에게 통보하고 이 사건 부당한 공동행위를 중단하였다. 따라서, 베리타스 법학원은 법<각주>14</각주>제22조의2 및 동법 시행령<각주>15</각주>제35조 제1항 제2호의 규정의 요건을 충족하므로 위 <표 10>의 부과과징금을 면제한다. 자진 신고에 따른 감면을 한 최종 과징금은 다음 <표 11>과 같다. <표 11> 최종 과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732783" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (단위 : 천 원) 4. 피심인 주장에 대한 판단 (1) 피심인들은 법위반기간의 시기는 합의시점이 아니라 수강료 인상 시점인 2009. 3. 1.이라고 주장한다. 살피건대, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이어서 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니며, 과징금은 부당한 공동행위의 억지라는 행정목적을 실현하기 위하여 그 위반행위에 대하여 제재를 가하는 행정상의 제재적 성격이 있으므로 위반행위 개시일은 합의일을 기준으로 보는 것이 타당하다.<각주>16</각주>(2) 합격의법학원은 이 사건 공동행위의 종기는 수강료 인하를 결정한 시점인 2009. 4. 12.이라고 주장한다. 살피건대, 2009. 4. 12.은 합격의법학원이 내부적으로 수강료 인하를 결정한 시점에 불과하고 실제 수강료를 인하한 것은 아니므로 합의에 기한 실행행위가 종료되었다고 보기 곤란하며, 실제 수강료를 인하하여 합의 목적에 반하는 행위를 한 2009. 4. 30.을 이 사건 공동행위의 종기로 보는 것이 타당하다. (3) 합격의법학원은 베리타스법학원의 ○○○ 부원장이 작성한 주간회의 자료에 '합격법학원은 사2 수강료는 독자책정’이라고 기재되어 있으므로 사시 2차 강의는 합의 대상 상품이 아니고, 실제 헌법, 형사소송법, 상법의 경우 회당 수강료를 16,000원에서 10,000원으로 인하하였으므로 관련 상품에서 제외해야 한다고 주장한다. 살피건대, 사시 2차 다른 과목인 형법, 행정법, 민소법, 민법은 2008년도 16,000원에서 2009년도 18,000원으로 인상되었고, 그 외 사시 2차 강의인 모의고사 강의도 2,000원 인상된 점 등을 고려할 때 사시 2차 강의도 합의에 의하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받은 상품으로 보는 것이 타당하다. 5. 결론 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위에 해당하므로 시정조치에 대해서는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.