3개 교복 판매 사업자들의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 서○○, 양○○, 이○○<각주>1</각주>는 의류 및 학생복 도ㆍ소매업을 영위하는 자들로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622223" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 나. 시장구조 및 실태 3 불특정 다수를 대상으로 판매하는 일반의류와 달리 교복은 특정학교 학생에게만 판매할 수 있으며, 전체 학생이 동시에 착용해야 하므로 동복의 경우 3월 초 개학하기 전까지 모두 제공되어야 한다. 4 교복은 학교마다 디자인이 다르고 교복을 착용하는 5,000여개 학교<각주>3</각주>의 대다수가 남녀공학이므로 동복만을 기준으로 하더라도 교복의 디자인 수는 1만 가지(동ㆍ하복 전체로는 약 2만 가지)가 넘는 상황이다. 또한 디자인 별로 5가지 정도의 사이즈가 있으므로 실제 생산되는 제품 종류는 약 5만 가지(동ㆍ하복 전체로는 약 10만 가지) 이상이다. 5 4개 브랜드<각주>4</각주>교복업체들은 대리점들이 제조사(본사)로부터 교복을 구매하여 판매하는 방식을 사용하고 있다. 따라서 대리점들은 제품의 하자로 인한 경우를 제외하고는 반품이 거의 불가능하다. 교복은 제품 수가 다양하고 디자인에 따른 판매대상이 한정되어 있어 판매예측이 빗나가면 불가피하게 재고가 발생하게 된다. 대리점들은 재고를 처리하기 위해 동일한 학교에 대해 연속적으로 낙찰받고자 저가로 투찰하거나, 낙찰받지 못했을 때는 그 학교를 낙찰받은 타 대리점에 할인판매를 하기도 하는데, 이 과정에서 손실이 발생하기도 한다. 더욱이 재고 처리가 안 된 상태에서 교복 디자인이 변경되면, 재고 판매가 거의 불가능해져 큰 손실을 볼 수도 있다. 다. 입찰방식 6 교복 학교주관구매 입찰방식은 학교장이 입찰을 실시하여 교복 사업자로부터 교복을 일괄 공급받는 제도로서, 2014년도부터 국ㆍ공립학교는 의무적으로 실시하였고, 사립학교는 자율적으로 참여 여부를 결정할 수 있다. 7 구매과정은 크게 ①구매입찰공고, ②참가신청, ③(참가자들의) 제품설명회, ④교복선정위원회 심사 및 개찰, ⑤사업자선정 및 발표, ⑥계약체결의 6단계로 이루어진다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622235" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 라. ㈜형지엘리트의 교복 사업 운영 형태 8 제조사인 ㈜형지엘리트는 브랜드 관리, 광고 등 마케팅전략의 기획 및 실행, 디자인 등 제품의 기획 및 생산 그리고 대리점에 대한 제품공급 등을 담당한다. 9 직판 및 3개(중부, 동부, 서부) 지점<각주>5</각주>은 관할 지역 대리점들의 교복 주문 및 판매, 개점ㆍ폐점 등 영업 전반을 관리한다. 서울, 인천지역은 제조사의 직판조직이 직접 관리하고, 그 외 지역은 중부(경기, 강원도지역), 동부(영남지역), 서부(충청, 호남지역) 등 3개 지점이 지역을 나누어 관리한다. 각 지점은 제조사로부터 매년 유통관리 업무를 평가받으며, 그 결과를 기반으로 재계약 여부가 결정된다. 10 대리점은 관할 상권 내에서 직접 입찰에 참가하여 교복을 판매하면서, 제품수선 등 서비스를 제공하기도 한다. 제조사와 대리점과의 계약기간은 1년이며, 계약기간 만료 1개월 전에 상대방에 대하여 계약의 종료를 통지하지 않으면 이전 계약과 동일한 조건으로 계약이 자동 갱신된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622237" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 11 제조사ㆍ지점ㆍ대리점 간 유통 구조는 제조사가 대리점으로부터 교복을 발주받아 임가공업체를 통해 제조한 뒤 지점을 거치지 않고 발주한 대리점으로 직접 제공하면, 대리점에서 소비자에게 전달하는 형태이다. 12 대리점의 영업 전반을 관리하는 지점들은 관리의 편의를 위해 대리점의 경쟁 현황을 영문자 A, B, C로 분류 표기하고 있다. 여기서 A는 품질로 경쟁하는 지역으로 상대적으로 높은 가격에 낙찰되는 편이고, C는 가격으로 경쟁하는 지역으로 비교적 저가에 낙찰되는 편이며, B는 품질과 함께 가격경쟁도 하는 지역으로 낙찰가가 A와 C의 중간 수준이다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622239" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>6</각주>마. 이 사건 입찰 개요 13 이 사건 입찰은 경기도 구리시<각주>7</각주>에 소재한 4개 중고등학교의 2024년 신입생 교복구매를 위해 실시한 4건의 학교주관구매 입찰로서 2단계 입찰(규격ㆍ가격 분리 동시 입찰)방식으로 진행되었다. 14 2단계 입찰방식이란 품질ㆍ규격 평가에서 학교 교복선정위원회의 심사에 의해 적격자로 확정된 사업자에 한하여 투찰가격을 개찰한 뒤 그 중 예정가격 이하 최저가로 투찰한 사업자를 낙찰자로 결정하여 계약하는 방식을 말한다. 15 이 사건 입찰의 현황은 아래 <표 5>와 같다. <표 삽입을 위한 여백> <표 5> 이 사건 입찰 요약 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622241" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>8</각주>2. 사실의 인정 및 위법성 판단가. 행위사실 1) 합의 개요 16 피심인 서○○, 양○○, 이○○는 2023년 8월부터 9월까지 경기도 구리지역 중고등학교의 교복 학교주관구매 입찰에 참여하면서 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등을 합의하였다. 2) 합의 배경 17 경기도 구리지역의 교복 시장은 4개 브랜드사를 포함하여 12개의 교복업체<각주>9</각주>들이 사업을 영위하고 있어 입찰 시장에서 수많은 경쟁자와 최저가 경쟁을 하게 된다. 피심인들은 이러한 가격경쟁을 회피하기 위해 이 사건 입찰에 참여하면서 상호 협력하기로 합의하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622243" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-4호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622245" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-5호증 18 또한, 피심인들은 이 사건 입찰 대상인 구리지역 4개 중고등학교는 예정가격이 낮게 책정되어 수익성이 낮거나, 디자인이 특이하여 재고 판매 또는 원단의 재활용이 어려워 입찰에 참여할 사업자가 적을 것으로 판단하고 유찰 방지를 위한 들러리 입찰을 통해 상호 협조하기로 하였다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622247" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-5호증 19 한편, 서○○은 구리지역에 엘리트학생복 대리점이 없었던 기간에 구리를 여러 차례 왕래하면서 알고 지낸 아이비 구리점 이○○와 만남을 통해 이익을 증대시키고 안정적인 수익을 창출하기 위해서는 상호 협력이 필요하다는 공감대를 형성하였다. 20 이○○는 2023년 구리지역에서 처음으로 실시한 교문중학교 입찰에서 엘리트 구리점을 포함한 다수의 대리점이 저가로 투찰한 것을 계기로 출혈경쟁이 지속되면 낙찰을 받더라도 오히려 손해를 볼 수도 있다고 생각하게 되어 구리지역에 진입을 추진하던 서○○과 유선상으로 서로 도움을 주고받기로 하였고, 양○○과 함께 낙찰예정자와 들러리 등을 합의하기에 이르렀다. 21 경기도 지역의 대리점을 관리하고 매년 평가를 받아야 하는 서○○은 엘리트 구리점의 성공적인 정착이 제조사와의 재계약에서 유리하게 작용하기 때문에 대리점들의 합의에 적극적으로 가담하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622249" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-2호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622225" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-5호증 3) 합의 내용 및 실행 22 피심인 서○○, 양○○, 이○○는 2023년 8월 ∼ 9월에 입찰 공고된 구리여자고등학교, 다산한강중학교, 와부고등학교, 수택고등학교 등 구리지역 소재 4개 중고등학교의 2024년 신입생 대상 교복구매 입찰에 참여하면서 낙찰예정자를 사전에 합의하였다. 23 이를 위해 피심인 양○○과 이○○는 서로가 낙찰을 원하는 학교의 입찰에서 들러리 참여를 통해 협조하기로 하였다. 24 이후 학교별 입찰공고에서 낙찰을 원하는 피심인이 서○○을 통해 다른 피심인에 연락하여 학교 정보와 투찰가격 관련 정보를 전달하면서 들러리 참가를 요청하면 요청받은 피심인은 낙찰예정자의 투찰금액보다 조금 높은 금액으로 입찰에 참여하였다. 25 이러한 사실은 이○○, 양○○, 서○○의 진술을 통해 확인할 수 있다 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622227" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-5호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622229" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-4호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622231" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-2호증 26 피심인 대리점들은 위 4건의 입찰에서 서로 간에 전화로 연락하여 학교 정보와 투찰금액 가이드라인 등을 공유한 후, 각각 두 건씩 낙찰예정자와 들러리로 번갈아 가며 참가하였으며 그 과정에서 합의된 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. <표 삽입을 위한 여백> <표 14> 이 사건 피심인들의 실행 내역 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149622233" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>10</각주>나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(개정 2023. 6. 20. 법률 제19510호) 제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑥ (생략) 2) 법리 27 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제40조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 28 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위 29 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 등을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰 예정자, 입찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 30 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 31 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>32 한편, 법 제40조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 그 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정하였다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로, 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>12</각주>다) 하나의 공동행위 33 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>13</각주>다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 34 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법령 및 법리에 따라 종합적으로 살펴보면, 피심인들은 이 사건 총 4건의 입찰에서 낙찰예정자가 투찰가격을 들러리 사업자에 알려주어 본인의 투찰가격보다 높은 가격으로 투찰하도록 하였는바 낙찰예정자와 투찰가격을 사전에 합의하였음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제40조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 가) 관련시장의 획정 35 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고, 입찰에서의 관련시장은 해당 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 시장인바, 이 사건 관련시장은 구리지역 4개 중고등학교가 발주한 각각의 학교별 교복 구매입찰이다. 나) 경쟁제한성 판단 36 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항을 고려할 때 해당 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 37 첫째, 피심인들의 행위는 소위 경성 공동행위에 해당되며 그 성질상 이 사건 공동행위 참가자 간의 경쟁을 제한하여 이로 인한 초과 이익을 확보하려는 의도 이외에 다른 효율성 증대효과가 전혀 없는 행위에 해당한다. 38 둘째, 상호간의 투찰가격 등을 사전에 정하여 통지하고 입찰에 형식적으로 참가하기로 한 이 사건 공동행위로 인하여 입찰 참가자들간 경쟁을 통하여 거래상대방ㆍ거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지가 완전히 무력화되었다. 39 셋째, 피심인들이 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격을 합의하여 참가함으로써 이 사건 입찰이 경쟁 입찰의 외형을 갖추게 되었으나, 만약 들러리 참가자가 경쟁 의사가 없음을 이유로 입찰에 참가하지 않았다면 재입찰을 통해 거래상대방ㆍ거래조건 등을 다시 정할 수도 있을 것인데 이와 같은 기회를 박탈하는 결과를 초래하였고, 또한 수의계약으로 전환되어 계약금액이 낮아졌을 가능성도 배제되었다. 3) 하나의 공동행위 여부 판단 40 위 2. 가.의 행위는 피심인들이 이 사건 입찰에서 가격경쟁을 자제하고 저가투찰에 따른 수익성 악화를 방지하기 위한 동일한 목적과 의사하에 사전에 낙찰예정자 등을 합의하였고 이러한 합의가 중도에 단절됨이 없이 지속되었으므로 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 위원회의 인가 여부 41 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 5) 소결 42 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 위반된다. 3. 처분 43 피심인 서○○, 양○○, 이○○에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제42조에 따라 행위금지명령을 부과한다.<각주>14</각주>4. 피심인들의 수락 내용