3개 이동통신사업자의 부당한 공동행위 및 (사)한국정보통신진흥협회의 사업자단체 금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 에스케이텔레콤 주식회사(이하 'SKT'), 주식회사 케이티(이하 ’KT’), 주식회사 엘지유플러스(이하 'LGU’)<각주>1</각주>는 전기통신사업법 제6조 제1항<각주>2</각주>에 따라 과학기술정보통신부 장관에게 등록하고 전화, 인터넷 등의 전기통신 역무를 제공하는 전기통신사업을 영위하는 자로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>3</각주>제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당한다. 2 피심인 한국정보통신진흥협회(Korea Association for ICT Promotion, 이하 'KAIT’)는 방송통신발전기본법 제15조 제1항<각주>4</각주>에 근거하여 설립된 정보통신사업을 영위하는 사업자들로 구성된 단체로서 법 제2조 제2호의 규정에 따른 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 3 피심인 통신 3사 및 피심인 KAIT의 일반현황은 다음과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155666965" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 심사보고서 소갑 제5-1호증<각주>5</각주>, 제5-3호증, 제5-5호증 (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667155" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 심사보고서 소갑 제5-7호증 다. 시장구조 및 실태<각주>6</각주>1) 이동통신서비스 시장 개요 4 이동통신 서비스는 전파를 사용하는 무선통신기술을 기반으로 사용자 간의 통신을 제공하는 서비스로서, 사용자는 단말기를 휴대하고 단말기와 고정된 지점 간 또는 단말기 상호 간을 연결하여 음성, 데이터 영상 등을 송ㆍ수신하는 서비스를 의미한다. 5 이동통신 네트워크는 이동통신 단말기와 무선 기지국 설비 간의 가입자 회선 구간(무선 구간)인 무선접속 네트워크(access network), 무선 기지국 설비와 이동통신 교환기 간이나 이동통신 교환기와 교환기 간의 유선 중계회선 구간인 코어망(core network)으로 구성된다. 6 이동통신의 수요가 음성 중심에서 데이터 중심으로 지속적으로 발전함에 따라 관련 이동통신 기술도 지속적으로 진화하였다. 즉, 1세대(1G)의 아날로그 셀룰러 시스템에서 2세대(2G), 3세대(3G) 디지털 이동전화 시스템을 거쳐 현재 상용화되고 있는 4세대(4G) 및 5세대(5G) 초고속 인터넷 무선통신 기술로 발전하였다. 이동통신 기술 국제표준의 단계별 주요 특징은 다음과 같다. (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667177" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: KAIST, 「5G 기술ㆍ산업 현황 및 향후 비전」, 2020 2) 국내 이동통신서비스 시장 가) 국내 이동통신서비스 사업자 현황 7 이동통신서비스는 유선통신서비스의 가입자 선로 및 중계에 해당하는 구간에서 주파수를 이용하여 제공하는 서비스이므로 전파자원의 희소성으로 인해 설비기반 이동통신 사업자(MNO: Mobile Network Operator)의 수가 일정 수준으로 제한되는 특성이 있으며, 이에 따라 관련 시장에 과점적 구조가 형성되어 있다. 2010년 3월 전기통신사업법 제38조<각주>7</각주>에 따른 도매제공제도가 도입된 이후 통신 3사로부터 통신망을 임대하여 서비스를 제공하는 이동통신 재판매 사업자(MVNO: Mobile Virtual Network Operator, 소위 '알뜰폰 사업자’)가 시장에 진입할 수 있게 되었다. 8 국내 이동통신서비스 시장은 1984년 SKT(구 한국이동통신)의 독점체제로 시작하여 1996년부터 신세기통신이 영업을 개시하면서 복점 체제가 되었다. 이후 1997년 한국통신프리텔(KTF), LG텔레콤, 한솔PCS가 이동전화 서비스를 개시하면서 5개사 경쟁체제가 되었다가, 2001년 5월 KTF가 한솔PCS를 합병하고 2002년 SKT가 신세기통신을 합병하면서 3사 경쟁체제가 구축되었다. 이후 2009년 KT와 KTF가 합병하여 현재의 KT가 출범하였고, 2010년 LG텔레콤, LG데이콤, LG파워콤이 합병하여 현재의 LGU가 출범하였다. 9 현재 국내 설비기반 이동통신 사업자(MNO)로는 피심인 통신 3사가 영업 중이고, 이동통신 재판매사업자(MVNO)로는 2023년 6월 기준 81개 사가 영업 중이다. 10 2023년 9월 기준 이동통신 가입회선 수는 약 8,260만 건이고, 시장점유율은 SKT 38.0%, KT 21.5%, LGU 22.1%, MVNO 18.4% 이다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667199" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 무선 통신서비스 통계 현황(과학기술정보통신부, 2023. 9월) 나) 국내 이동통신서비스 시장 현황 (1) 가입회선 현황 11 국내 이동통신 서비스 가입회선 수는 2006년 4,020만 건에서 매년 지속적으로 증가하여 2022년 6월 기준 7,512만 건으로 2006년 대비 86.9% 증가하였고, 추계 인구 대비 보급률은 140.8% 수준이다. 이 중 휴대전화 가입회선 수는 5,555만 건으로, 2010년 이후 태블릿 PC, 웨어러블 장치, 사물지능통신(IoT) 등 휴대폰 이외의 이동통신 회선 가입 건수가 증가하고 있어, 상대적으로 휴대폰 가입회선의 비중이 줄어들고 있는 추세이다. 이동통신 서비스 가입회선 수 추이, 기기 종류별 이동통신 회선 및 비중 현황은 각각 <표 5>, <표 6>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667221" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: 무선 통신서비스 통계 현황, 통신시장 경쟁상황 평가(2022년도) <표 6> 기기 종류별 이동통신 회선 수 및 비중 추이 (단위: 만 명, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667243" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 무선 통신서비스 통계 현황(과학기술정보통신부) (2) 시장점유율 현황 (전체회선 기준/휴대폰 회선 기준) 12 2022년 국내 이동통신 서비스 시장의 점유율은 태블릿PC 등 가입자기반 단말장치와 사물지능통신 등을 포함한 전체회선 기준 SKT는 39.8%, KT 22.7%, LGU 20.8%로 통신 3사는 이동통신 서비스 시장의 83.3%를 점유하고 있다. <표 7> 사업자별 이동통신 시장 전체회선 수 및 점유율 현황(MVNO 포함) (단위: 만 명, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667265" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 무선통신사업자 통계 현황(과학기술정보통신부) 13 또한, 가입자기반 단말장치와 사물지능통신 등을 제외한 휴대폰 회선을 기준으로 한 2022년 시장점유율은 SKT 42.0%, KT 24.8%, LGU 20.2%로 통신 3사는 휴대폰 회선을 기준으로 이동통신 시장의 86.9%를 점유하고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667287" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 무선통신사업자 통계 현황(과학기술정보통신부) (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667309" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처: 무선통신사업자 통계 현황(과학기술정보통신부) (3) 서비스 가입유형별 현황 (기기변경/신규가입/번호이동) 14 이동통신 가입유형별 가입 비중은 2022년 기준 기기변경(50.8%), 신규가입(34.4%), 번호이동(14.8%) 순으로 나타난다. 2014년 초에는 번호이동 가입 비중이 38.9%로 가장 높았으나, 이는 단말기유통법 시행(2014. 10. 1.) 이후 28.3%로 감소하였다. 이후 번호이동 가입 비중은 일정 수준으로 유지되다가 2018년 21.4%로 다시 감소하였으며, 2021년에는 16.7%, 2022년에는 14.8%까지 감소하였다. 반면 동일한 통신사를 이용하면서 단말기만 교체하는 기기변경 비중은 2014년 초 26.2%에서 2022년에는 50.8%로 크게 상승하여 현재 가장 높은 비중을 차지하고 있다. 이동통신 가입유형별 가입 비중 추이는 다음과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155666967" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 출처: 무선통신사업자 통계 현황(과학기술정보통신부) 3) 이동통신 단말기 시장<각주>8</각주>가) 이동통신 단말기 특징 15 이동통신 단말기는 이동통신 서비스를 사용하기 위한 장치이므로 이동통신 서비스를 제공하는 이동통신사의 유통 참여가 매우 활발하다. 이동통신 서비스와 단말기는 어느 하나만 가지고는 효용성이 없는 완전보완재에 가까운 특성을 가지므로 이동통신사가 서비스를 판매하면서 단말기를 같이 판매하는 것이 일반적이었다. 특히 이동통신 초기에는 단말기 자체가 통신사에 특화되어 맞춤형으로 제작되는 경우도 많았다. 16 스마트폰의 시대가 본격적으로 열리고 제조사가 이통사의 통제에서 벗어나 대형양판점이나 온라인 등을 활용한 독자적인 유통채널을 구축하게 되면서 제조사 자체 유통채널이 강화되기 시작하였다. 세계적으로는 이통사 채널(Operators) 판매 비중이 1/3, 일반 소매채널(Retailers / Distributors) 판매비중이 2/3로 비이통사 유통점의 판매비중이 큰 반면에, 국내의 경우 이통사 채널 비중이 91%, 일반 소매 채널 비중이 9%로 확인되는 등 단말기 유통 관련 이통사 의존도가 높게 나타난다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155666989" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 출처: 국내 이동통신 단말기 유통구조 분석과 5G시대의 정책방향 17 이렇게 국가별로 단말기의 이동통신사 유통 비중이 차이가 나는 이유로는 이동통신사의 커버리지(서비스 이용가능 지역범위), 오프라인 구매 접근성, 온라인 구매 활성화 여부, 지원금 관련 규제, 이동통신 서비스 개시 당시의 여건이나 채택된 표준의 차이 등 여러 가지가 있을 수 있다. 한국과 일본의 경우 상대적으로 이동통신사의 커버리지가 뛰어나고 오프라인 대리점 체계가 잘 구축되어 있어 시장의 변화에도 불구하고 여전히 전통적인 이동통신사의 유통망 활용도가 높다고 볼 수 있다. 나) 이동통신 단말기 제조시장 현황 18 2022년 국내 이동전화 단말기 출하량은 전년 대비 7.2% 감소한 1,447만대로 추정된다. 단말기유통법 시행 전 2,000만대를 상회하던 출하량은 2014년 법 시행 후 크게 하락하였으며, 이후 꾸준한 감소세로 이어져 2022년에는 1,500만대를 하회하고 있다. 단말기와 함께 이용되는 이동통신 서비스의 약정기간이 통상 2년임을 고려하여, 2년 주기 출하량 이동평균을 살펴보더라도 지속적인 감소 추세를 확인할 수 있다. 이는 이동전화 단말기의 보급률이 높아지고 단말기 교체 주기가 길어지면서 관련 시장의 성장이 둔화된 결과로 보인다. 국내 이동통신 단말기 출하량 추이는 다음과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667011" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 출처: Gartner 19 2022년 기준 국내 이동전화 단말기 시장은 출하량 기준 삼성전자가 71.9%로 가장 높은 점유율을 차지하고 있으며, 애플이 2위로 22.8%를 차지하고 있다. LG전자의 경우 2021년 스마트폰 시장에서 철수함에 따라 2022년 점유율이 0.3%까지 하락하였다. 국내 이동전화 단말기 시장점유율 추이는 다음과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667033" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 출처: Gartner 4) 이동통신서비스 및 단말기 유통체계 가) 개요 20 이동통신 서비스 및 단말기 유통체계는 크게 이동통신사업자, 대리점, 판매점, 소비자의 4단계로 구성된다. 즉 통신사가 제조사와 협의를 거쳐 대량으로 구매한 단말기를 자사 이동통신 서비스와 결합<각주>9</각주>하여 대리점 및 판매점을 통해 소비자에게 공급하는 수직적 구조이다. 21 대리점은 이동통신사업자와의 협정에 따라 이동통신사와 이용자 간의 계약 체결 등을 대리 또는 위탁받아 처리하는 자이다. 일반적으로 대리점은 이동통신사가 직접 또는 자회사를 통해 운영하는 직영대리점과 그 외 사업자들이 운영하는 일반대리점으로 구분된다. 대리점은 이동통신사와 직접 계약관계에 있으며, 통상 특정 통신사 서비스만을 전속적으로 취급한다는 점에서 이하에서 설명하는 판매점과 구분된다. 22 판매점은 대리점과의 협정에 따라 이동통신사업자와 이용자 간의 계약 체결 등을 복대리 또는 재위탁받아 처리하는 자를 의미하고, 전문판매점, 인터넷 개인판매, 가판ㆍ특판 등으로 구분할 수 있다. 판매점은 특정 통신사에 국한되지 않고 여러 통신사의 이동통신 서비스 및 단말기를 동시에 취급하는 것이 일반적이다. 나) 대리점 및 판매점의 수익구조 23 이동통신 대리점, 판매점 등 유통업체의 주요 수입원은 판매장려금, 가입자 관리 수수료, 업무 대행 수수료 등으로 구성된다. (1) 판매장려금 24 판매장려금은 단말기 판매에 따라 제공되는 수수료로 대리점 또는 판매점의 수입 중에서 가장 큰 부분을 차지하는 핵심 수익원이다. 「이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률」(이하 '단말기유통법’)은 ①단말기 제조업자가 이동통신사, 대리점 또는 판매점에게 단말기 판매에 관하여 제공하는 모든 경제적 이익, ②이동통신사가 대리점 또는 판매점에게 단말기 판매에 관하여 제공하는 모든 경제적 이익으로 '장려금’을 포괄적으로 규정<각주>10</각주>하고 있다. 이러한 장려금은 대리점 또는 판매점 등 사업자를 대상으로 지급되는 판매촉진 비용이라는 점에서, 단말기를 구매한 최종 소비자에게 지급되는 '지원금’과 구별되는 개념<각주>11</각주>이다. 25 단말기유통법 상에는 규정되어 있지 않지만, 실제 이동통신시장에서는 단말기 제조업자 및 이동통신사 외에 대리점이 판매점에 제공하는 경제적 이익에 대해서도 장려금이라고 부르고 있다. 따라서 장려금은 지급 주체에 따라, ①제조사 장려금, ②통신사 장려금, ③대리점 장려금으로 구분할 수 있다. (2) 관리수수료 등 26 가입자 관리 수수료는 해당 대리점을 통한 가입자가 통신서비스 이용을 지속하는 동안 발생한 요금 수입의 일정 비율( )을 대리점에 지급하는 것이다. 누적 가입자가 많은 대리점의 경우 이러한 가입자 관리 수수료를 통해 중장기적으로 안정적 수익을 창출할 수 있다. 27 한편, 업무 대행 수수료는 통신사들의 고객 서비스(CS) 업무 등을 대행함에 따라 지급되는 수수료이다. 가입자 관리 수수료 및 업무대행 수수료는 대리점에만 지급되며, 판매점에는 지급되지 않는다. 따라서 판매점의 경우 대리점 보다 판매장려금에 더욱 의존하게 되는 구조이다. 이동통신 유통체계 상 판매장려금 등 지급 구조를 도식화하면 아래 <표 14>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667055" alt="이유 14번째 이미지" ></img> (표 삽입을 위한 여백) 라. 단말기유통법 1) 제정 배경 28 단말기유통법 제정 이전, 이동통신 단말기 유통시장에는 이동통신사의 불투명하고 차별적인 보조금<각주>12</각주>지급으로 이용자 권익이 저해된다는 문제가 지속적으로 제기되었다. 특히 보조금이 가입 유형, 지역, 구입 시점 등에 따라 다르게 지급되면서 관련 정보에 접근하기 쉬운 이용자는 혜택을 받고 그렇지 않은 이용자는 불이익을 받는다는 점이 사회적 문제로 대두되었다. 아울러 고가요금제 가입, 번호이동을 전제로 단말기 보조금이 지급됨에 따라 불필요한 고가요금제 이용 및 과도한 단말기 교체가 발생하여 가계통신비가 증가하고 자원이 낭비된다는 지적이 있었다. 29 이러한 상황에서 단말기유통법은 단말기 출고가와 보조금 등 관련 정보를 투명하게 공개하고 이용자 간 보조금 차별 등을 금지함으로써, 이동통신 산업의 건전한 발전을 도모하고, 이용자들의 권익을 보호한다는 목적으로 2014. 5. 28. 제정되었으며, 같은 해 10. 1.부터 시행되었다. 30 이후 단말기유통법으로 이동통신사업자 간 경쟁이 저해되고 소비자 편익이 제한된다는 비판이 제기됨에 따라 이동통신사업자 간 자유로운 지원금 경쟁을 보장하여 이동통신서비스 이용자의 후생을 증진하기 위하여 2025. 1. 21. 단말기유통법은 폐지되고, 부당한 이동자 차별 금지조항(제9조 제3항), 방통위의 긴급중지명령 조항(제11조) 등 존속 필요성이 있는 규정은 전기통신사업법으로 이관하였다. 2) 주요 내용 31 단말기유통법에는 지원금의 부당한 차별지급 금지(제3조), 지원금의 공시 및 게시(제4조 제3항), 지원금과 연계한 요금제 및 부가서비스 등 개별계약 제한(제5조), 지원금을 받지 않는 이용자에 대한 요금할인 제공(제6조) 등이 규정되어 있다. 32 지원금의 부당한 차별지급 금지 조항은 가입유형, 요금제, 거주지역, 나이ㆍ신체적 조건에 따라 부당하게 차별적인 지원금을 지급하는 것을 금지하는 내용이다. 원칙적으로 동일한 단말기에 대해 동일한 공시기간에는 이용자 간 서로 다른 지원금을 지급하지 못하도록 하되, 요금제에 따라서는 기대수익에 비례하여 균등한 범위 내에서 차별을 허용하고 있다. 33 지원금 공시 및 게시 조항은 이동통신사로 하여금 판매하는 휴대폰의 출고가, 지원금, 판매가를 공시하도록 하고, 공시한 내용과 다르게 지원금을 지급하는 것을 금지하는 내용이다. 대리점 및 판매점의 경우, 판매하는 모든 단말기에 대하여 이동통신사의 공시 관련 정보 및 추가지원금에 관한 정보를 영업장에 게시하여야 하며, 이동통신사가 공시한 지원금의 15% 범위에서만 대리점 및 판매점이 추가지원금을 제공할 수 있다. 34 한편, 지원금 지급을 미끼로 고가의 요금제, 부가서비스 사용을 강제하는 등 불공정한 개별계약 체결을 제한하는 행위도 금지된다. 아울러 지원금을 받지 않고 이동통신 서비스에 가입하거나 24개월 이상된 단말기로 가입하는 이용자들에 대해서 지원금에 상응하는 추가적인 요금할인을 제공해야 한다는 내용(선택약정 할인) 등도 규정되어 있다. 35 참고로 단말기유통법은 공시한 지원금과 다른 지원금을 지급하거나 차별적으로 지원금을 지급하는 것을 금지할 뿐, 지원금의 상한을 규제하는 내용은 포함하지 않고 있다. 그러나 제정 당시에는 방송통신위원회(이하 '방통위’)로 하여금 지원금 상한액을 고시하도록 하면서, 이를 초과하는 과도한 지원금을 지급하는 행위까지 금지하였다.(법 제4조 제1항 및 제2항) 법 시행 당시, 지원금 상한은 30만 원이었으며, 2015. 4. 8.부터 33만 원으로 상향 조정되었다. 36 그러나 이러한 지원금 상한 규제는 이용자에게 돌아갈 수 있는 편익을 과도하게 제한할 수 있다는 지적이 있어 다른 조항과는 달리 시행일로부터 3년간만 효력을 가지는 일몰 규제 조항<각주>13</각주>으로 규정되었고, 2017. 10. 1.부로 그 효력을 상실하였다. 3) 단말기유통법상 판매장려금 관련 규제 37 앞서 살펴본 바와 같이, 단말기유통법은 주로 이동통신사 등이 이용자에게 지급하는 지원금을 중심으로 규정되어 있다. 이하에서는 이 사건 행위사실과 밀접하게 연관된 판매장려금에 대하여 단말기유통법상 어떠한 규제가 존재하는지 살펴본다. 가) 지원금과 장려금의 구분 38 지원금은 이동통신사 등이 단말기를 구매하는 이용자에게 지급하는 경제적 이익이나, 장려금은 이동통신사 등이 단말기를 판매한 대리점 또는 판매점에 지급하는 경제적 이익이라는 점에서 그 지급 대상이 다르다. 단, 이러한 장려금은 대리점 및 판매점이 다시 이용자에게 지급하는 추가 지원금(공시지원금의 15% 이내)의 재원이 된다는 점에서 지원금과 연관되어 있다. 39 한편, 지원금의 경우 이동통신사 등에 공시의무가 부여되고, 공시지원금의 변경 주기에도 제한이 있다. 즉, 「지원금 공시 및 게시 방법 등에 관한 세부기준」<각주>14</각주>에 따라 이동통신사는 단말기별 공시지원금을 화요일과 금요일에만 변경할 수 있고, 단말기명, 출고가, 지원금, 지원금에 상응하는 요금할인액, 실제 판매가 등을 홈페이지에 공시하여야 한다. 또한 공시 내용과 관련된 정보를 방통위, 대리점 및 판매점에 공시일 전에 제공하여야 한다. 반면, 장려금은 공시지원금과 같은 의무규정이 없어 개별 이동통신사업자 및 대리점의 정책적 판단에 따라 하루에도 몇 차례씩 수시로 변경이 가능하다. 나) 장려금 관련 규제 내용 40 장려금과 관련하여, 단말기유통법상 규제되는 내용은 다음과 같다. 41 첫째, 단말기 제조업자가 '장려금을 제공할 때 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점으로 하여금 이용자에게 부당하게 차별적인 지원금을 지급하도록 지시, 강요, 요구, 유도하는 행위’를 금지(제9조 제2항)한다. 즉 단말기 제조업자가 장려금을 매개로 하여 차별적인 지원금을 지급하도록 유도하는 것을 금지하는 내용이다. 42 둘째, 이동통신사업자가 '대리점과 협정을 체결할 때 대리점으로 하여금 이용자에게 부당하게 차별적인 지원금을 지급하도록 지시, 강요, 요구, 유도하는 행위를 하거나 특정 부가서비스 또는 요금제 등을 부당하게 차별적으로 권유하도록 하는 특약 또는 조건을 정하는 행위’를 금지(제9조 제3항)하고 있다. 동 규정은 제조사에 대한 규정과 달리 명시적으로 '장려금’이라는 표현을 사용하지 않았으며, 차별적인 지원금 유도행위를 일반적으로 금지하고 있다. 그러나 대리점 및 판매점이 이용자에게 지급하는 지원금의 주요 재원이 장려금이 될 수 있다는 점을 고려하여, 방통위는 해당 규정 등<각주>15</각주>에 의거, 이동통신사의 장려금 정책을 규제하고 있다. 4) 판매장려금 상향 관련 방통위 제재 사례 43 단말기유통법 시행(2014. 10. 1.) 직후인 2014. 10. 31. 아이폰6 출시와 함께 통신 3사의 유통점들이 단말기유통법상 공시지원금 상한을 초과한 지원금을 소비자에게 제공하면서 이른바 '아이폰6 대란’이 발생하였다. 이에 방통위는 통신 3사 유통점의 공시지원금 초과 지급 행위 및 통신 3사의 대리점에 대한 판매장려금 상향 행위에 대해 단말기유통법 제3조(지원금의 차별 지급 금지), 제4조(지원금의 과다 지급 제한 및 공시) 및 제9조 제3항(차별적인 지원금 지급을 지시ㆍ유도) 위반을 이유로 통신 3사 및 영업담당 임원을 형사고발<각주>16</각주>하고, 통신 3사에 각각 시정명령 및 과징금 8억원을 부과하였다.<각주>17</각주>44 특히 방통위는 이동통신사의 판매장려금 상향 행위에 대하여 ①통신 3사가 판매장려금을 상향 조정할 경우 통신 3사의 서비스ㆍ품질ㆍ요금의 경쟁력에 큰 차이가 없어 불법 지원금으로 사용되는 것이 일반적인 현상이라는 점, ②유통망 관계자가 판매장려금이 30만 원을 초과하면 이는 불법 지원금으로 사용될 가능성이 크다고 진술하였다는 점 등에 근거하여, 통신 3사의 판매장려금 상향 조정 행위를 차별적인 지원금 유도 행위로 판단하여 제재하고, 동 의결 이후 통신 3사에게 판매장려금 30만 원을 시장안정화 기준선으로 권고하기 시작하였다. (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667077" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-1호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667099" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-5호증 5) 관련 법원 판단 및 이후 방통위 조치 현황 45 한편, 법원은 '아이폰6 대란’과 관련하여 방통위가 통신 3사의 판매장려금 30만 원 초과 지급 행위를 차별적인 지원금 유도행위로 판단하고 형사고발한 사건<각주>18</각주>에서 무죄판결을 선고하였다.<각주>19</각주>통신 3사가 대리점으로 하여금 부당하게 차별적인 지원금의 지급을 하도록 유인하는 행위를 하였다고 볼만한 사정이나 관련 증거가 없고, 각 대리점 또는 판매점마다 규모와 운영에 따른 비용, 수익구조, 판매 전략은 각기 다른데, 이와 같은 사정을 고려하지 않고 특정한 액수를 넘는 장려금이 지급되면 그 돈이 일률적으로 불법 지원금으로 지급된다고 단정할 수 없다는 취지이다. 46 특히, 법원은 위 사건과 관련하여 단말기유통법은 지원금에 대해 엄격한 규제장치를 두고 있는 반면, 통신사가 대리점에 지급하는 장려금에는 아무런 제한을 두고 있지 않는바, 이는 이용자에게 지급되는 지원금과 달리 장려금의 경우 통신사 자율에 맡기고 이를 규제 대상에서 제외함을 명백히 한 것이고, 이동통신사업자가 가입 유형을 비롯한 어느 특정 조건의 이용자를 모집하는 것에 관하여 장려금을 차등 지급하였다는 사정만으로 이를 단말기유통법 제9조 제3항<각주>20</각주>에 따라 처벌하는 것은 해당 법률의 취지에 반한다고 판시하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667121" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-8호증 47 한편, 방통위는 이후에도 통신 3사가 유통점에 대한 판매장려금을 30만 원 이상 지급하지 않도록 권고해오고 있다. 단, 법원 판결 취지를 반영하여, 30만 원 초과 장려금을 지급한 사실에 추가로 통신 3사가 특정한 단말기, 가입유형 또는 유통점 등을 선별하여 차별적 장려금을 지급하는 등 차별적 지원금 지급을 지시하거나 유도한 행위가 구체적으로 확인되는 경우 이에 대해 처분하고 있다.<각주>21</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667143" alt="이유 18번째 이미지" ></img>* 출처: 소갑 제1-6호증 48 단말기유통법이 시행된 2014년부터 2020년까지 통신 3사의 불법 초과지원금 지급 등과 관련하여 방통위에서 과징금 및 과태료 부과 조치한 현황은 아래와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667153" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 출처: 단말기유통법 체제하 이동통신단말기시장 행태 분석 및 경쟁 활성화 방안 연구(2020.12. 정보통신정책연구원) ** 괄호는 신규모집 금지(영업정지) 기간 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 통신 3사 간 번호이동 가입자 순증감 상호조정 1) 행위사실 49 피심인 통신 3사는 시장상황반 모임(이하 '상황반’이라 한다)을 기화로 최소한 2015. 11. 12.부터 2022. 9. 30.까지 통신 3사 간 번호이동 순증가 또는 순감소(이하 '번호이동 순증감’ 또는 'MNP 순증감’라 한다) 건수가 특정 피심인에게 편중되지 않도록 하는 데에 합의하고 통신 3사 간 공유된 번호이동 순증감 실적을 기초로 각 사의 판매장려금을 조정함으로써 이를 실행하였다. 가) 시장상황반 운영을 통한 합의의 형성 및 실행 (1) 합의의 배경 : 단말기유통법 시행 및 상황반의 시작 (가) 상황반 설치의 계기 및 목적 50 2014. 10. 1. 단말기유통법 시행 및 2014. 12. 4. 통신 3사의 과다 판매장려금 지급행위에 대한 방통위 제재 이후, 방통위, 통신 3사 및 KAIT는 2014. 12. 19.부터 2015. 1. 16.까지 한시적으로 '상황반’을 구성ㆍ운영하기로 하였다. 51 상황반의 주요 목적은 방통위의 권고수준인 30만 원을 초과하는 '과다 판매장려금(리베이트) 지급’, '공시지원금(페이백) 초과지급’ 등 단말기유통법 위반행위를 통신 3사 간 상호 감시 및 제보하고 자율 시정하도록 함으로써 법 위반행위가 발생하는 것을 사전에 방지하고 법 위반행위 발생 시 이에 신속히 대응하기 위함이었다. 52 상황반은 방통위, 통신 3사 및 KAIT가 공동으로 운영하는 민관합동 형태를 띄고 있었다. 통신 3사는 공동으로 비용을 부담하여 경기 과천시 소재의 오피스텔을 임차하여 판매기획팀 직원 및 KAIT 직원이 매일 상주하도록 하였으며, 방통위 직원은 주기적으로 방문하여 상황을 점검하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667157" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 출처: 방통위 제출자료 53 이후 방통위는 상황반 운영기간을 연장하는 방안을 논의하고, 2015년 3월 '이동통신시장 안정화 종합대책’<각주>22</각주><각주>23</각주>을 통해 상황반 운영 상시화를 결정하였다. 상황반 상시화의 목적 역시 과다 판매장려금 지급, 공시지원금 초과지급 등 단말기유통법 위반행위를 통신 3사간 상호 감시, 제보하도록 하여 조기에 이를 시정하기 위함이었다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667161" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 출처: 방통위 제출자료 (나) 초기 상황반 운영방식 (2014년 말～2015년 초) 54 상황반은 당초 시장안정화 시기에는 비상근ㆍ자율적으로 운영하되, 연말ㆍ연시 등 특수한 시기에는 상근으로 운영하도록 계획되었으나, 실제로는 시기와 무관하게 연중 상시적으로 온ㆍ오프라인 방식으로 운영되었다. 우선, 오프라인 상황반은 경기 과천시 소재의 오피스텔에서 통신 3사 마케팅 직원 및 KAIT 직원이 영업일의 14시부터 20시까지 상주하는 방식으로 운영되었다. 온라인 상황반의 경우, 휴대폰 메신저(텔레그램)를 활용하였는데, 통신사 마케팅 및 대관 담당 직원, KAIT 직원, 방통위 직원이 각각 참여하는 대화방 형태로 통신사별로 각 1개씩 개설되어 운영되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667163" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 출처: 방통위 제출자료 55 앞서 살펴보았듯이 상황반의 목적은 통신 3사의 판매장려금 과다 지급 등의 행위를 상호 감시하고 단말기유통법 위반행위를 조기에 적발하여 시정하기 위함이었다. 이러한 목적을 달성하기 위해 상황반은 다음과 같은 절차로 운영되었다. 우선, ① 통신 3사가 각자 상호 감시, 시장 모니터링 등을 통해 타 사의 과다 장려금 지급 사례, 공시지원금 초과지급 사례 등을 채증하여 ② 방통위에 개별적으로 제보하면, ③ 방통위는 해당 통신사에 소명 또는 시정을 요청하고, ④ 해당 통신사는 제보내용이 사실과 다름을 소명하거나 이를 자체적으로 시정한 후 그 결과를 방통위에 보고한다. 그러나, 이처럼 통신 3사의 1차적 자율조정이 이루어지지 않고 위반행위가 지속되는 경우, 방통위는 핫라인을 가동하여 마케팅 부문장 등 통신사 임원급에게 긴급 대응을 요청하거나 이들을 소집하여 대응방안을 같이 논의하고, 법 위반여부에 대한 공식 조사, 긴급중지명령, 과태료 부과 등을 검토할 수 있도록 계획되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667165" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 출처: 방통위 제출자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667167" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제4-15호증 56 이러한 상황반 활동과 관련하여 방통위는 원칙적으로 통신 3사 간에 정책이나 영업 정보 등이 공유되지 않도록 하였다. 통신 3사 간 상호채증 제보 및 이와 관련한 소명 및 조치내용은 각 통신사별로 운영되던 메신저 대화방이나 전화, 문자 등을 통해 개별적으로 전달되었고, 방통위는 상호간 가입현황 등의 정보는 공유되어서는 안된다는 원칙 하에 상황반이 운영되도록 하였다. (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667169" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제4-15호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667171" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제4-18호증 (다) 상황반 운영방식의 변경 (2015년 9월 이후) ① 오프라인 상황반 57 상황반 회의가 상시적으로 지속되면서 상황반 운영방식은 점차 변화하였다. 당초 방통위 소재지 근처(경기 과천)에서 운영되던 오프라인 상황반은 2015년 9월경 KAIT 소재지(서울 역삼동) 근처로 이전하였다.<각주>24</각주>또한, 이를 기점으로 방통위의 직접적인 참여도 점차 감소하여 방통위는 주로 유선으로만 관여하고 간헐적으로 오프라인 상황반에 참여하는 방식으로 변경되었다.<각주>25</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667175" alt="이유 27번째 이미지" ></img>* 출처: 소갑 제4-15호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667179" alt="이유 28번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제4-15호증 58 이 시점을 전후하여 방통위는 상황반의 자율성을 강조하고 방통위의 관여를 최소화하는 방향으로 운영방침을 변경하였다. 방통위 내부 문서에 따르면 상황반의 운영주체는 통신 3사 및 KAIT이며, 상황반은 사업자 자율로 위반행위를 모니터링하기 위한 목적으로 운영됨을 명확히 하였다. 또한, 방통위는 특이상황 발생 시에 한해 정보를 공유받고 사업자 자율규제 실패 시 조사ㆍ제재를 통해 개입하는 것으로 스스로의 역할을 제한하고 상황반 출입 또한 최소화할 것을 내부 방침화하였다. 또한, 방통위는 상황반 및 통신 3사의 판매장려금에 대해 사전적으로 관여하고 있지 않음을 대외적으로 발표하기도 하였다.<각주>26</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667183" alt="이유 29번째 이미지" ></img>* 출처: 방통위 제출자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667185" alt="이유 30번째 이미지" ></img> * 출처: 방통위 제출자료 (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667187" alt="이유 31번째 이미지" ></img> * 출처: 방통위 제출자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667189" alt="이유 32번째 이미지" ></img> * 출처: 방통위 제출자료 ② 온라인 상황반 운영 59 2016년 초부터는 통신 3사간 신고ㆍ제보 경쟁이 격화되면서 오채증 등 제보의 진위여부 관련 문제가 지속적으로 발생하였다. 이에 방통위는 각 통신사별로 별개의 상황반 메신저(텔레그램)를 운영하던 방식을 변경하여 통신 3사가 모두 함께 참여하는 메신저(카카오톡) 단체 대화방을 개설하도록 하였다. 이 단체 대화방에는 통신 3사 및 KAIT만 참여하였고 방통위는 참여하지 않았다. 60 단체 대화방 개설 이후, 통신사가 타 사의 위반행위를 방통위에 개별적으로 제보하던 기존의 온라인 상황반 운영방식은 통신 3사 및 KAIT가 단체 대화방 또는 오프라인 상황반 내에서 상호 간 법 위반내역을 제보하고 스스로 진위여부를 검증한 후, 판매장려금 축소내용, 번호이동 순증감 현황 등을 상호 공유하여 시정 여부를 확인하는 방식으로 변경되었다. 방통위는 예외적으로 개입 필요성이 있는 경우 개별 통신사에 연락하여 단말기유통법 준수를 촉구하기도 하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667191" alt="이유 33번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제4-15호증 (2) 합의의 성립 : 통신 3사 간 암묵적 합의의 형성 (가) 상황반의 성격 변화에 따른 사업자들의 인식 및 행태변화 61 이처럼 상황반의 성격이 점차 변화되어 감에 따라 사업자들의 인식 및 행태 또한 변화하기 시작하였다. 방통위의 상황반 출입이 감소하면서 오프라인 상황반은 방통위의 관여없이 통신 3사 직원들이 매일 같은 장소에 상주하는 형태로 운영되었고, 방통위와 각 통신사 간 1:1 형태로 운영되던 온라인 상황반도 방통위의 참여없이 통신 3사 및 KAIT가 모두 참여하는 단체 대화방 형태로 변경되면서 사업자들 간 자유로운 의사교환이 활발해질 수 있는 여건이 마련되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667193" alt="이유 34번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제4-15호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667195" alt="이유 35번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제4-15호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667197" alt="이유 36번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제4-15호증 62 이러한 여건 조성으로 인하여 상황반을 중심으로 통신 3사 상호 간 의사연락, 정보교환, 대면 모임 등이 빈번해지면서 각 사는 당초 상황반에서 의도한 불법 지원금 또는 과다 판매장려금 모니터링 및 채증ㆍ제보에 그치지 않고 신규 단말기 판매현황, 파파라치 적발 유통점 제재 수준, 신규 단말기 재고 입고 현황, 판매장려금 수준 등 각 사의 다양한 영업정보를 공유하자고 제안하거나 실제로 이러한 정보들을 공유하기 시작하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667201" alt="이유 37번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-3호증, 제6-49호증 63 특히, 통신 3사는 이 시점을 전후하여 상황반 내에서 번호이동 순증감 수준에 대해서도 구체적으로 논의하기 시작하였다. 번호이동 순증감 실적은 한국통신사업자연합회(Korea Telecommunications Operations Association, 이하 'KTOA’)가 방통위 및 KAIT에게 정기적으로 공유<각주>27</각주>하던 것이었다. 당시 상황반 활동을 기록한 일일보고 자료<각주>28</각주>에 따르면 통신 3사는 상황반 내에서 각 사의 번호이동 순증감 정보를 공유하고 이에 대해 논의하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667205" alt="이유 38번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-3호증, 제6-11호증 64 더 나아가, 통신 3사는 자사의 번호이동 순감에 대한 불만을 표시하거나 특정 사업자의 순감소가 발생하는 경우 그 원인을 상호 논의하고, 판매장려금 추가로 인해 순증이 발생한 경우 특정 사업자에게 사과하거나 항의를 제기하는 등 사업자 상호 간 번호이동 순증감 및 판매장려금과 관련한 의사교환이 일상적으로 이루어졌음이 확인된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667207" alt="이유 39번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-3호증, 제6-10호증, 제6-11호증 65 또한, 이 과정에서 통신 3사가 번호이동 순증감 수준의 상호조정 필요성에 대한 인식을 형성해 가고 있었음이 확인된다. 아래 상황반 일일 운영보고에 따르면, 사업자들은 특정 사업자가 판매장려금 인상을 통해 순증을 기록한 경우 이에 대해 '서운함’을 표시하고, 특정 사업자가 순감을 기록한 경우 타사의 '양보’가 필요하다거나, 이를 보전하기 위하여 판매장려금 추가가 '어쩔 수 없는 것임을 감안하여야 한다’는 등 상호 간 순증감 편중이 발생하는 경우 이를 해소하기 위해 조정이 필요하다는 인식을 형성하였다. 당시 KAIT는 통신 3사 상호 간의 개통조절로 시간대별 순증감이 전략적으로 발생하고 있다는 의심을 하기도 하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667209" alt="이유 40번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-3호증 (나) 개별 합의 증거 및 실행내역 ① 2015. 11. 12. 번호이동 순증감 편중방지를 위한 합의<각주>29</각주>66 2015. 11. 12. 16시 경 SKT 직원 <각주>30</각주>, KT 직원 <각주>31</각주>, LGU 직원 <각주>32</각주>은 오프라인 상황반 회의에 출석<각주>33</각주>하여 현 시점(16시 경)의 3사 간 번호이동 순증감 상황 및 같은 날 오후 순증감 변동 상황에 따라 각 사의 번호이동 순증감 실적이 특정 사업자로 쏠리지 않도록 각 사의 판매장려금을 협의하여 조정하기로 하였다. 67 통신 3사 판매기획팀장들은 LGU의 번호이동 순증가 건수가 총 400여 개로 높은 수준임을 고려하여 이를 축소하기 위하여 LGU의 판매장려금을 33,000원 인하하기로 결정하였다. 또한, 만약 18시 경 LGU의 순증감 실적이 크게 감소하는 등 LGU에게 불리한 상황이 나타날 경우, 이를 보전하기 위하여 SKT와 KT가 판매장려금을 축소하기로 구두로 약속하였다. 68 이처럼 통신 3사가 순증감 실적을 조정하기 위해 각자의 판매장려금 수준을 공동으로 조정하기로 한 내역은 당시 회동에 참석하였던 아래 KAIT 직원 의 메모<각주>34</각주>에서 확인된다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667211" alt="이유 41번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-4호증 69 이후 피심인 통신 3사는 상황반 모임을 통해 지속적으로 번호이동 순증감 실적이 편중되지 않도록 상호간 번호이동 순증감 실적을 공동으로 조정하기로 합의하고, 이를 실행하기 위해 번호이동 순증감 실적 정보를 바탕으로 판매장려금 수준을 공동으로 조정하였음이 다수 사례에서 확인된다. ② 2015년 11월 중순 (2015. 11. 13. ～ 2015. 11. 17.) 70 ㉮ 2015. 11. 13. SKT와 KT간 번호이동 순증감 실적 편중이 발생하자, 이에 대하여 KT는 SKT에 연락하여 사과를 표명하고 재발방지를 약속하였다. 71 2015. 11. 13. 통신 3사의 번호이동 순증감 실적은 KT가 크게 순증가(+306건)하고 SKT가 크게 순감소(-567건)하는 양상으로 마감되었다. 이러한 KT의 순증은 대부분 KT가 SKT 가입자를 유치함에 따라 나타나게 되었는데, 이에 KT는 SKT 판매기획팀장<각주>35</각주>에게 직접 연락하여 '금일 상황에 대해 사과’하면서 '내일은 어떤 식으로든 시장 안정화의 주도권을 보이겠다’는 입장을 표명하였다.<각주>36</각주>이는 당시 상황반 일일동향 보고에 기재된 사업자별 일일동향<각주>37</각주>에서 확인된다. (표 삽입을 위한 여백) <표 42> 2015. 11. 13. 상황반 일일동향 보고 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667215" alt="이유 42번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-5호증 72 ㉯ 2015. 11. 15. 통신 3사는 '3사 합의를 통해’ 번호이동 순감소 폭이 커진 KT의 판매장려금을 인상하기로 결정하였다. 또한, LGU는 판매장려금 수준이 낮음에도 불구하고, 번호이동 순증가가 지속됨에 따라 스스로 판매장려금을 인하하였다.<각주>38</각주>73 KT는 전날이었던 2015. 11. 14. 큰 폭의 번호이동 순감소(-665건)을 기록하였고 당일인 2015. 11. 15.에도 15시까지 번호이동 가입자가 계속해서 순감하고 있던 상황이었다. 이에 KT는 판매장려금이 높은 수준으로 형성되어 있었음에도 불구하고, 통신 3사의 합의 하에 추가로 2차례에 걸쳐 판매장려금을 인상하였다. 그 결과, 2015. 11. 15. KT의 번호이동 마감실적은 순증으로 전환되었다.<각주>39</각주>(표 삽입을 위한 여백)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667219" alt="이유 43번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-6호증 74 한편, 번호이동 가입자가 순증가하고 있던<각주>40</각주>LGU는 자신의 판매장려금 수준이 낮음에도 불구하고 2015. 11. 15. 자신의 '순증이 지속됨에 따라’ 판매장려금을 인하하였다. 이에 2015. 11. 15. LGU의 번호이동 마감실적에서 순증폭은 전일 대비 대폭 감소(+52건)하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667223" alt="이유 44번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-6호증 75 당시 이와 같은 LGU의 지속적인 번호이동 순증가에 대하여 KT는 '서운함을 토로’하였으며, 'SKT와 주고받는 관계’가 형성되어야 함에도 그러지 못하고 'LGU가 번호이동 순증감을 가져가는 것’에 대해 '불만을 표시’하기도 하였다.<각주>41</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667225" alt="이유 45번째 이미지" ></img>* 출처: 소갑 제6-16호증 76 ㉰ 2015. 11. 17. SKT와 LGU 간 번호이동 실적 편중이 발생하자, LGU는 상황반 내에서 이의를 제기하고 SKT에 대하여 판매장려금 축소를 요청하였다. 이에 SKT는 판매장려금을 인하하여 자신의 번호이동 순증가 폭을 조정하였다.<각주>42</각주>77 2015. 11. 17. SKT는 이틀 연속으로 KT와 LGU에 대하여 큰 폭의 번호이동 순증가를 기록하고 있는 상황이었다. LGU는 SKT로의 가입자 유출로 인하여 자신의 번호이동이 큰 폭으로 순감(-426건)하자 이에 대하여 상황반 내에서 이의를 제기하고 상황반에서 퇴장하기까지 하였다. 이에 SKT는 자신의 판매장려금 수준이 방통위 권고수준인 30만 원 초반으로 형성되어 있었음에도 불구하고, '지속적인 LGU의 정책 축소 요청’에 따라 2015. 11. 17. 큰 폭으로(80,000원) 판매장려금을 인하하였고, 다음날인 2015. 11. 18.에도 '전일 과다 순증에 대한 부담으로’ 판매장려금을 추가로 인하하였다. 그 결과, 2015. 11. 18. LGU의 번호이동 마감실적은 순증가(+93건)로, SKT는 순감소(-244건)로 전환되었음이 확인된다.<각주>43</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667229" alt="이유 46번째 이미지" ></img>* 출처: 소갑 제2-7호증 (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667231" alt="이유 47번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-8호증 78 한편, KT는 SKT의 번호이동 순증가 추세와 관련하여 '순증감 트렌드에 따라 SKT에 어느정도 MNP(번호이동)를 주어야 하는 타이밍’이라고 인식하고 있었으며, 본사 차원에서 판매장려금을 인하 또는 인상하여 이에 대응하지 않았음이 확인된다. 실제로 KT의 번호이동 마감실적은 SKT에 대하여 순감소(-33건)를 기록하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667233" alt="이유 48번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-7호증 79 위 사례들과 같이 자사 또는 타사의 번호이동 순증감 실적에 따라 통신 3사가 판매장려금을 조정한 경우, 이는 실제로 번호이동 순증감 실적에 반영되어 나타났음이 확인된다. 위 기간 중 통신 3사 간 번호이동 순증감 현황은 다음과 같다. <표 49> 2015년 11월 통신 3사간 번호이동 순증감 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667235" alt="이유 49번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-1호증 ③ 2015년 11월 말 (2015. 11. 24. ～ 2015. 11. 30.) 80 ㉮ 2015. 11. 24. 통신 3사는 다음과 같이 자사 또는 타사의 번호이동 순증감 추이에 따라 자신의 판매장려금 수준을 결정ㆍ변경하였다.<각주>44</각주>81 당시 지속적으로 번호이동 순감소를 기록<각주>45</각주>하고 있던 SKT는 '그간의 번호이동 가입자 순감소에 대한 보상차원’에서 당일은 번호이동 순증가를 위하여 방통위 권고수준을 초과한 30만 원 중후반대 수준으로 판매장려금을 인상하였다. 그 결과, SKT는 같은 날 번호이동 순증(+551)으로 마감하였다. 82 한편, 같은 날 오후 들어 KT의 번호이동 순감폭이 확대되자 KT는 순감폭을 줄이기 위해 방통위 권고수준을 초과한 30만 원 중후반대로 판매장려금을 인상하였고, SKT와 LGU는 각자 자신의 판매장려금을 인하하였다. 83 그 결과, KT는 번호이동 순감폭을 어느정도 감소시키는데 성공(-643건→-491건)하였다. (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667239" alt="이유 50번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-9호증 84 ㉯ 2015. 11. 25. SKT와 KT는 LGU의 번호이동을 순증시키기 위하여 판매장려금을 양사 '공동으로’ 인하하기로 결정하고 이를 실행하였다.<각주>46</각주>85 LGU는 2015. 11. 25. 자신의 번호이동 순감소 폭이 확대되자 SKT와 KT에 지속적으로 판매장려금 인하를 요청하였다. 이에 SKT와 KT는 판매장려금 인하를 '공동으로 진행하기로 합의’하고 '동일하게 움직이기로’ 결정하였다. 86 이후 양사는 유사한 시각에 유사한 내용으로 동일 지역에 대하여 '상호 정책차감’을 실행하였다. SKT는 16:30경 수도권 지역의 주요 모델 대상 판매장려금을 3～5만 원 인하하였고, KT도 17시경 수도권 주요 모델 대상 판매장려금을 5만 원 인하하였다.<각주>47</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667241" alt="이유 51번째 이미지" ></img>* 출처: 소갑 제2-10호증 87 ㉰ 2015. 11. 26. 통신 3사는 타사의 번호이동 순증감 추이에 따라 번호이동 편중 방지를 위해 자신의 판매장려금 수준을 공동으로 결정ㆍ변경하였다.<각주>48</각주>88 2015. 11. 26. LGU의 번호이동 순감소가 지속됨에 따라 SKT와 KT는 동일하게 오후 들어 각각 2차례에 걸쳐 최대 5～6만원 자신의 판매장려금을 인하하였다. 당시 LGU는 타 사에 별다른 이의를 제기하지 않았음에도 불구하고 경쟁사가 알아서 판매장려금을 인하한 것으로 확인된다. 89 또한, 같은 날 17시부터는 통신 3사 판매기획팀장 간 '상호 밸런싱<각주>49</각주>’ 즉, 통신 3사간 번호이동 순증감 편중 방지를 위한 조치가 취해진 것으로 확인된다. (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667245" alt="이유 52번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-11호증 90 ㉱ 2015. 11. 30. 통신 3사는 SKT의 번호이동 순감소를 보상하기 위하여 SKT의 판매장려금을 인상하는데 '합의’하였다.<각주>50</각주>91 SKT는 2015. 11. 28. 및 2015. 11. 29. 이틀 연속 번호이동 순감소를 기록함에 따라, 이를 '메이크업(보상)’하는 차원에서 2015. 11. 30. 오전 판매장려금을 5만 원 인상하였다. 이는 통신 '3사 판기팀장 합의<각주>51</각주>’에 따른 것이었다. 92 이러한 SKT의 판매장려금 인상정책은 14:30까지 유지되었다. 그러나, 이 과정에서 16시경 SKT의 순증이 증가하고 KT의 순감이 증가하는 등 양사 간 번호이동 순증감 불균형이 심화되기 시작하자, KT는 자신의 판매장려금을 인상하고 SKT의 판매장려금 인하를 요청하였다. 이에 SKT는 18시경 자신의 과도한 번호이동 순증에 따라 다시 판매장려금을 10만원 인하하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667247" alt="이유 53번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-12호증 93 그 결과, 2015. 11. 30. SKT의 번호이동 가입자 순증가 건수는 18시 기준 600여 건에서 마감 기준 268건으로 순증가 폭을 줄일 수 있었다. 94 위 사례들과 같이 자사 또는 타사의 번호이동 순증감 실적에 따라 통신 3사가 판매장려금을 조정한 경우, 이는 실제로 번호이동 순증감 실적에 반영되어 나타났음이 확인된다. 위 기간 중 통신 3사 간 번호이동 순증감 현황은 다음과 같다. <표 54> 2015년 11월 통신 3사간 번호이동 순증감 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667249" alt="이유 54번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-1호증 ④ 2015년 12월 (2015. 12. 5. ～ 2015. 12. 30.) 95 ㉮ 2015. 12. 5. 통신 3사는 번호이동 순감소 사업자의 순감폭을 축소하기 위해 해당 사업자의 판매장려금을 상호 '협의를 통하여’ 인상하기로 결정하였다. 96 2015. 12. 5. 상황반에는 방통위 담당 사무관이 참석하였고, 방통위 담당 사무관의 참석 하에 같은 날 15시 경 피심인 통신 3사 판매기획팀장들은 각 사의 판매장려금을 5만 원씩 인하하기로 결정하였다. 그러나, 이와 같은 인하 결정 이후 방통위 담당 사무관이 귀가하자, 같은 날 18시 경 통신 3사는 KT의 번호이동 순감소 증가를 이유로 '3사 판기팀장 간 협의를 통해’ KT의 판매장려금을 다시 인상하기로 결정하였다. 이는 당시 상황반 담당자였던 KAIT 직원 의 메모에서 확인된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667251" alt="이유 55번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제6-12호증 97 ㉯ 2015. 12. 10. KT는 자신의 번호이동 순감소 폭이 증가하자 판매장려금을 인상하였다. 같은 날 15시 경 방통위 담당 사무관이 인하('리셋’)를 지시한 상황이었음에도 불구하고, SKT와 LGU는 이에 대해 이의를 제기하지 않았다.<각주>52</각주>그 결과, KT는 SKT에 대한 번호이동 순감소 건수를 소폭(-229건→-185건) 감소시켰다. (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667253" alt="이유 56번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-15호증 98 ㉰ 2015. 12. 26. 통신 3사는 번호이동 순감소 사업자의 번호이동 순증감 건수를 보전하기 위하여 번호이동 순증가 사업자의 판매장려금을 '3사간 협의’를 통하여 인하하였다. 99 2015. 12. 26. 피심인 통신 3사는 모두 방통위의 권고수준인 30만 원 초중반의 판매장려금 수준을 유지하고 있어 판매장려금 과다지급 등 단말기유통법 위반우려는 없는 상황이었다. 다만, 전날인 2015. 12. 25. LGU가 큰 폭(+689건)으로 번호이동 순증가를 기록함에 따라 큰 폭의 번호이동 순감소를 기록한 SKT(-398건)와 KT(-291건)는 시장상황에 대해 '강력한 이의제기’를 하고, '작일 순감에 따라 금일 보전’해 줄 것을 LGU에 강력히 요구하였다. 이에 통신 3사는 '협의에 따라’ 전일 순감사업자에 대한 번호이동 가입자를 보전('메이크업’) 해주기 위하여 LGU의 판매장려금을 인하하기로 결정하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667255" alt="이유 57번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-16호증 100 그 결과, SKT(-398건→-18건)와 KT(-291건→65건)는 전날 대비 순감소 폭을 크게 줄였고 LGU는 소폭 순감(689건→-47건)으로 마감하였다. 101 ㉱ 2015. 12. 29. KT는 전날 번호이동 가입자가 대폭 순감(-698건)하자, 이를 만회하기 위해 판매장려금을 인상하였고 이에 대해 SKT와 LGU는 이의를 제기하지 않았다.<각주>53</각주>그 결과, KT의 번호이동 순감폭은 마감 기준 -165건으로 전날 대비 감소하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667257" alt="이유 58번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-17호증 102 ㉲ 2015. 12. 30. SKT의 번호이동 순감소 폭이 증가하자, 피심인 통신 3사는 '3사 협의’ 또는 '3사 합의를 통해’ KT와 LGU의 판매장려금 수준을 인하하기로 결정하고 이를 실행하였다.<각주>54</각주><각주>55</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667259" alt="이유 59번째 이미지" ></img>* 출처: 소갑 제2-18호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667261" alt="이유 60번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-18호증 103 위 사례들과 같이 자사 또는 타사의 번호이동 순증감 실적에 따라 통신 3사가 판매장려금을 조정한 경우, 이는 실제로 번호이동 순증감 실적에 반영되어 나타났음이 확인된다. 위 기간 중 통신 3사 간 번호이동 순증감 현황은 다음과 같다. <표 61> 2015년 12월 통신 3사간 번호이동 순증감 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667263" alt="이유 61번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-1호증 (3) 상황반을 통한 의사연락 지속 및 강화 (2016년～2022년) (가) 상황반을 통한 합의의 유지 및 실행 104 위 2. 가. 1) 가) (2) (가)에서 살펴본 바와 같이 방통위의 역할 및 상황반의 운영형태는 다소 변화하였으나, 상황반 내에서의 사업자들의 의사연락 행태는 2016년 이후에도 상황반이 폐지된 2022년 9월까지 변함없이 동일하게 유지되었다. 105 피심인 통신 3사는 단말기유통법 상 금지되는 차별적 지원금 유도행위 및 방통위가 권고하는 수준 이상의 과도한 판매장려금 지급 행위를 상호 감시하고 자율 시정하기 위한 목적으로 개설ㆍ운영되었던 상황반에 약 8년간 단절되는 기간 없이 계속 참여하면서 방통위 지시ㆍ권고ㆍ관여와는 별개로 통신 3사 간 번호이동 순증감이 특정 사업자에게 편중되지 않도록 제한하는 합의와 이의 실행을 지속하였다. 106 상황반에 참여한 당사자는 2016년 이후 2022년 9월까지 통신 3사와 이를 관리하는 KAIT로 동일하였으며, 2022년 9월 상황반 폐지시까지 상황반에서 탈퇴하겠다는 의사를 표명한 사업자는 없었다<각주>56</각주>. 피심인 통신 3사 모두 운영 초기부터 폐지 시까지 상황반에 유사한 방식으로 지속적으로 참여하여 왔음을 인정하였다. 107 피심인 통신 3사는 상황반 내에서 매 영업일마다 같은 공간<각주>57</각주>에 상주하면서 번호이동 순증감 수준을 조정하기 위해 상호 간 번호이동 순증감 실적 및 판매장려금 정보 등을 상시적으로 공유하고 판매장려금을 조정함으로써 이를 실행하였다. 2016년 이후에는 KTOA 통신서비스 통계정보 시스템<각주>58</각주>, 판매장려금 모니터링 제도<각주>59</각주>등 다양한 모니터링 수단들이 상황반 내에 마련됨에 따라 상호 간 번호이동 순증감 모니터링 및 조정을 더욱 용이하게 할 수 있게 되었고 이를 통해 피심인 통신 3사는 이러한 행위를 장기간 더욱 쉽게 지속할 수 있게 되었다. 108 당시 상황반 운영을 장기간 담당하였던 KAIT 직원 간 대화내역을 통해서도 통신 3사는 적어도 2022년 9월까지는 상황반에서 피심인간 번호이동 순증감을 조정한다는 합의를 실행하여 왔음이 확인된다. 109 아래 KAIT 직원 과 <각주>60</각주>간 대화내역에 따르면, 이들은 그동안 통신 3사의 판매기획팀장 또는 담당 임원급 간 '상호 순증감 조약’이 형성되어 있었던 것으로 인식하고 있었으며, 특히, KAIT의 상황반 담당 팀장 은 판매장려금 과다 지급에 대한 벌점 부과는 KAIT가 관여하지만 번호이동 순증감 조정은 통신 3사의 의사('사업자 자율’)로 행해졌다는 점도 명확히 인식하고 있음이 나타난다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667267" alt="이유 62번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-35호증 110 상황반 운영 및 피심인 통신 3사의 행위가 2016년 이후에도 지속되어 왔음은 번호이동 가입자 순증감 건수에서도 확인할 수 있다. 아래 표와 같이, 2016년부터 2022년까지 통신 3사간 연도별 번호이동 가입자 순증감 건수는 2015년 이전 기간에 비해 낮은 수준인 2만～4만여 건 수준으로 지속적으로 유지되었다. <표 63> 통신 3사간 연도별 번호이동 가입자 순증감 건수 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=155667269" alt="이유 63번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-1호증 (나) 개별 합의 증거 및 실행 내역 ① 2016년 (2016. 6. 21., 2016. 6. 25., 2016. 7. 30.) 111 통