3개 케이블 트레이 제조업체의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동성진흥, 주식회사 대한트레이산업 및 주식회사 서한공업은 금속 골조 구조재인 케이블 트레이 제조업을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당한다<각주>1</각주>. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470815" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 KISLINE 자료 참조 나. 시장구조 및 실태 1) 케이블 트레이(Cable Tray) 개요 3 케이블 트레이는 전력, 제어, 통신용 케이블 등을 배선할 때 지지, 보호하기 위한 목적으로 설치되는 구조재를 의미한다. 특히 배관공사 등에 비하여 시공성이 좋고 대량의 케이블을 부설하기에 적합하다는 장점이 있어 주로 전기실, 기계실 등의 상하층 교차 부분이나 분전반, 배전반 등 케이블 배선이 특히 집중하는 장소에 설치한다. <그림 1> 케이블 트레이 시공 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470837" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동종업체 홈페이지 발췌 4 케이블 트레이는 원가에서 원재료 구입비가 약 80% 정도를 차지할 정도로 원재료 비중이 큰 제품이다. 원재료로는 철판과 용융아연도금이 사용되는데 원재료 가격의 변동이 케이블 트레이 제조업체의 수익성에 직결된다<각주>2</각주>. 또한 케이블 트레이는 건축 및 설비투자 등의 경기 동향에 상당한 영향을 받는 특징이 있다. 즉 해외 플랜트 수주나 건설경기 등이 호황인 경우에는 제품에 대한 수요가 증가하는 반면, 불황인 경우에는 제품에 대한 수요가 급격히 감소한다. 5 한편 케이블 트레이는 산업표준화법에 따라 한국산업표준(Korean Industrial Standards, 약칭 KS) 번호 “KS C 8464”로 제품 표준이 정해져 있으며, KS표준에서 분류하는 종류에 따라 ①사다리형, ②바닥 밀폐형, ③펀칭형, ④메시형으로 분류된다. <그림 2> KS표준에 따른 케이블 트레이 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470857" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 6 이외에 케이블 트레이 본체에 부착되는 주요 부속품은 다음과 같다. <그림 3> 케이블 트레이 부속품 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470859" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 케이블 트레이 제조업체 현황 7 2018년 기준 국내에서 국가기술표준원이 지정한 KS인증기관<각주>3</각주>으로부터 케이블 트레이 제품인증 심사기준에 따라 제품인증을 받은 제조업체는 62개사로 확인된다. 이들 제조업체는 모두 중소기업이며 대부분 업체의 연매출액 및 종업원 수는 각각 100억원 이내, 30인 이내로 파악된다. <표 2> 케이블 트레이 제조업체 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470861" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 케이블 트레이 구매입찰 특성 가) 지명경쟁입찰 8 주요 건설사 등 대기업은 제조업체의 재무상태, 품질, 납품실적 및 자신과의 협조 정도 등을 종합적으로 고려하여 일부 사업자에게만 협력업체의 지위를 부여하고, 그 협력업체<각주>4</각주>를 대상으로 지명경쟁입찰을 실시한다. 또한 국내건설사가 해외 플랜트 건설을 수주한 경우에도 해외 사업주가 지정한 Project Vendor List(협력업체 리스트)<각주>5</각주>에 등재된 업체를 대상으로 입찰이 진행된다.나) 중소기업자 간 경쟁 9 국내시장에서 케이블 트레이 품목은 2009년에 중소기업자 간 경쟁제품<각주>6</각주>으로 지정되어 공공기관 발주 입찰에서는 중소기업자를 대상으로 제한경쟁이 이루어지고 있다. 반면 민간기업 입찰은 공공발주와 달리 이러한 제도적 제약은 없으나 제조업체가 모두 중소기업이므로 사실상 중소기업 간 경쟁을 통해 계약이 체결된다. 다) 국제적 경쟁시장 10 해외시장에서의 플랜트나 건설공사의 경우에는 시공사가 국내업체라 하더라도 사업주의 요청에 따라 해외 케이블 트레이 제조업체가 입찰참여자가 될 수 있다. 이러한 경우 입찰시장은 국제시장으로 넓혀지게 되며 국내 제조업체는 해외사업자와도 경쟁하게 된다. 라) 규격ㆍ가격 분리입찰 11 발주처는 자신이 제시한 기준에 부합하는 규격 등을 갖춘 제품에 한하여 가격경쟁을 시킴으로써 제조업체에 대해 품질경쟁을 유도하고 있다. 즉 발주처는 규격과 가격 부문의 입찰을 단계별로 실시하는데, 규격 평가를 거쳐 규격 적격자로 확인된 자에 대하여 가격입찰을 실시해 최종 낙찰자를 결정한다. <그림 4> 입찰절차(규격ㆍ가격 평가) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470863" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 다. 이 사건 입찰과정 12 케이블 트레이 구매입찰 과정은 대부분 3단계(Short-list 선정 → TBE<각주>7</각주>진행 → 본 입찰)로 진행되었다. 먼저 건설사가 해외 플랜트 공사를 수주할 경우에는 ①해외 사업주가 승인한 Project Vendor List 내의 업체들에게 구매사양서를 송부하면서 1차 견적서를 요청한 후, 1차 견적서를 제출한 업체들 중에서 낮은 금액을 제출한 Short-list 업체(3~4개사)를 선정하며, ②이들을 대상으로 발주처의 TBE를 진행한 다음, ③TBE 기준을 충족하는 업체들에 한하여 본 입찰을 진행하여 그 중 최저가 업체를 낙찰자로 선정하였다. 13 국내 공사의 경우에도 자신에게 등록된 협력업체를 대상으로 위와 같은 입찰과정을 거쳐 최종 낙찰자를 선정하였다. 다만, 낙찰자 결정 후 물량 변경(증가, 축소) 등으로 인해 낙찰가와 최종 계약금액이 일치하지 않은 경우도 있었다. 이 사건 구매입찰 과정<각주>8</각주>을 간단히 도식화하면 아래 <그림 5>와 같다. ＜그림 5＞ 케이블 트레이 입찰과정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470789" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 14 피심인들은 2006. 7. 26.부터 2016. 9. 2.까지 GS건설 등 11개 기업이 발주한 총 60건의 케이블 트레이 구매입찰에 참여하면서 이메일 또는 유선연락을 통하여 사전에 낙찰예정자를 정하고 자신들이 제출할 투찰가격을 합의한 사실이 있으며, 그 현황은 아래 <표 3> 및 <표 4>와 같다. <표 3> 케이블 트레이 구매입찰 담합 현황 개요 (단위: 건, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470865" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>9</각주><표 4> 입찰 세부 내역 (단위: 원, 부가가치세 제외)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470867" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>10</각주><각주>연번 1, 2, 4, 5, 7, 9, 10, 12, 15, 16, 17, 18, 20, 23, 25, 28, 42(총 17건)는 발주처에서 자료보관기간 만료로 입찰 관련 자료를 확인할 수 없었고 피심인들도 자료 확인이 불가능하였다. 이에 피심인들이 낙찰예정자의 투찰가격 또는 계약금액이라고 스스로 밝힌 금액을 괄호( )에 기재하였다.</각주> <각주>입찰참여사 중 괄호( )로 된 업체는 담합에 가담하지 않은 업체이며, 이 중 괄호밑줄( )은 낙찰자를 의미한다. 또한 표에서 음영 표시된 입찰 30건들은 발주처에서 자료 보존기간 경과 등으로 상세 입찰내역 확인이 불가하다고 밝혀, 해당 입찰 건에 참여한 전체 업체를 확인할 수 없었다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470869" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>연번 15 입찰 건에서는 대한트레이를 낙찰예정자로 하여 대한트레이-동성진흥 간 의사연락을 하였고 추후 발주처에서는 물량, 납기 등을 감안하여 대한트레이와 서한공업을 낙찰자로 결정하였다. 피심인 대한트레이-동성진흥은 2008년 4월 동 입찰과 관련하여 이메일로 가격협의(12% up하여 견적제출요청) 등을 한 것이 확인된다. 한편 2008년 10월 서한공업 김●●이 대한트레이 이△△에게 서한공업의 견적을 송부하는 내용 또한 확인되는데, 서한공업 김●●은 당시 대한트레이와 서한공업이 동시 낙찰자로 결정되어 동일단가로 발주처에 물품을 납품해야 하기 때문에 의사연락을 한 것이라고 주장한 점, 대한트레이-서한공업 간 입찰 전 가격협의는 확인되지 않은 점 등을 고려하여 서한공업은 합의 참여자에서 제외하였다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470817" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>연번 51 입찰 건과 관련하여 대한트레이에서는 동성진흥에서 연락이 와서 협조한 것이라고 밝혔으나 실제 투찰금액을 비교해보면 동성진흥보다 대한트레이가 낮은 금액을 제출하였으므로 대한트레이를 낙찰예정자로 보았다.</각주> 2. 위법성 판단2) 구체적 행위사실 가) 합의의 배경 15 피심인에 의하면 국내ㆍ외 플랜트나 건설공사를 저가로 수주하게 된 EPC건설사<각주>설계(Engineering), 조달(Procurement), 시공(Construction)의 약자로 대형건설 프로젝트나 인프라사업 계약을 따낸 사업자가 설계와 부품, 공사를 원스톱으로 제공하는 형태의 사업을 말한다.</각주> 등이 이후에 진행하는 케이블 트레이 구매입찰의 실행예산을 낮게 책정하면서 케이블 트레이 제조업체가 이익을 창출하기 어려운 환경이 조성되었다. 이에 피심인들은 원가 이하의 과다경쟁을 하지 말고 합리적인 가격으로 입찰에 참여하자는 목적으로 각 입찰별로 상호 의사연락을 통해 투찰가격을 합의하게 되었다. 이러한 사실은 아래 <표 5> 기재와 같이 피심인들이 제출한 자료를 통해 확인된다. <표 5> 피심인 제출자료 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470819" alt="이유 12번째 이미지" ></img><각주>이하에서 “심사보고서 소갑 제○호증”을 “소갑 제○호증”이라 한다.</각주> 나) 합의의 성립 16 피심인들은 2006. 7. 26.부터 2016. 9. 2.까지 GS건설 등 11개 기업이 발주하는 케이블 트레이 구매입찰 총 60건에 참여하면서 사전에 낙찰예정자를 정하고 투찰가격을 합의하였다. 피심인들은 발주처에 선 영업활동<각주>피심인들은 발주처를 상대로 선 영업활동을 진행하면서 발주처의 케이블 트레이 입찰 실행시기, 입찰규모 및 사업주 벤더 승인조건 등에 대해서 정보를 얻게 된다. 그러면서 자신이 낙찰받을 의사가 있는 경우에는 ①사업주에게 입찰의향서를 보내거나 현지에서 사업주를 상대로 영업활동을 하였고, ②발주처의 재량이 있는 입찰에 대해서는 사전에 자신의 전략을 세워 제안하는 등의 영업활동을 하였다.</각주> 등을 하여 자신이 낙찰받고자하는 입찰 건에 대해서는 낙찰을 희망하는 피심인이 나머지 피심인에게 이메일이나 유선으로 협조를 요청하면서 나머지 피심인이 제출할 투찰가격의 범위를 정하여 주었다. 이러한 사실은 아래 <표 6>의 피심인들의 진술 및 <표 7>의 피심인들이 의사 연락한 이메일을 통해 확인된다. <표 6> 피심인별 업무담당자의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470821" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470797" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470801" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470803" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470805" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470807" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470809" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <표 7> 피심인들이 의사 연락한 이메일 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470823" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470811" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470813" alt="이유 22번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470791" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 17 피심인들은 이 사건 공동행위와 관련한 모든 입찰에 피심인 3개사가 함께 참여하지는 않았지만<각주>피심인들 중 동성진흥과 대한트레이 간에는 잦은 의사연락이 있었으나 서한공업의 경우는 의사연락이 드문 편이었다. 그러나 피심인들은 상대방의 도움이 필요한 경우에는 협조요청을 했다고 동일하게 진술하고 있다.</각주> , 과다경쟁 및 저가수주 방지라는 기본적인 인식 하에 서로 간에 협력이 필요한 경우 사전 연락을 통해 합의를 유지해 나갔다. 이러한 내용은 아래 <표 8>과 같이 당시 피심인 업무담당자의 진술을 통해 확인되며, 피심인들의 의사연락 형태를 도식화 하면 아래 <그림 6>과 같다. <표 8> 피심인별 업무담당자의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470825" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <그림 6> 피심인들 의사연락 형태 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470827" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 18 또한 피심인들은 입찰에 참여하면서 발주처로부터 케이블 트레이 견적 의뢰를 받으면 상호 간 의사연락을 통해 견적이나 도면을 공유하거나 견적서를 대신 작성해 주기도 하였다<각주>피심인들은 입찰에 참여하지 않을 경우 발주처가 추후 있을 입찰에서 피심인들을 배제시킬 수 있기 때문에 견적 의뢰가 오면 낙찰 받을 의도가 없더라도, 심지어 사업주의 승인 벤더에 등록되지 않은 경우에도 무조건 입찰에 참여해야 하므로 상호간 업무편의 및 시간절약을 위해 견적 및 도면 등을 공유하게 되었다고 진술하였다.</각주> . 이러한 사실은 아래 <표 9>의 피심인 대한트레이 업무담당자의 진술을 통해 확인된다. <표 9> 피심인 대한트레이 업무담당자의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470829" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 19 이상의 피심인 간 합의 현황을 요약하면 아래 <표 10>과 같다. <표 10> 피심인 간 합의 현황 (단위: 건) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470831" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 다) 합의의 실행 20 피심인들은 위와 같이 합의한 내용에 따라 투찰하였으며, 합의한 60건의 입찰 중 47건<각주>피심인들이 입찰 참여 전에 투찰가격 등을 합의하여 입찰에 참여하였으나 피심인들 이외에도 다수의 입찰참여자가 존재하여 13건은 낙찰예정자가 낙찰 받지 못하였다.</각주> 에서 사전 합의한 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. 3) 근거 21 위와 같은 사실은 대한트레이 이메일(소갑 제1-1호증 내지 소갑 제1-8호증, 소갑 제1-10호증 내지 소갑 제1-20호증, 소갑 제1-33호증 내지 소갑 제1-36호증), 조○○ PC 파일 캡쳐화면(소갑 제1-9호증), 서한 김●● PC의 동성, 대한 견적서(소갑 제1-21호증), 대한트레이 정○○ 업무일지(소갑 제1-22호증 내지 소갑 제1-26호증), 대한트레이 장○○ 업무일지(소갑 제1-27호증 및 소갑 제1-29호증), 동성진흥의 확약사항(소갑 제1-28호증), 동성진흥의 각서(소갑 제1-30호증), 동성진흥-대한트레이 합의서(소갑 제1-31호증), 동성진흥 공○○ 사장의 편지(소갑 제1-32호증), 동성진흥 조○○ 진술조서(소갑 제2-1호증, 소갑 제2-2호증), 동성진흥 백○○ 진술조서(소갑 제2-3호증), 동성진흥 공○○ 진술조서(소갑 제2-4호증), 대한트레이 이△△ 진술조서(소갑 제2-6호증, 소갑 제 2-7호증), 대한트레이 정○○ 진술조서(소갑 제2-8호증, 소갑 제 2-9호증), 대한트레이 장○○ 진술조서(소갑 제 2-10호증), 서한공업 김●● 진술조서(소갑 제2-13호증, 소갑 제2-14호증), 동성진흥 제출자료(소갑 제3-1호증), 동성진흥 입찰참가현황 자료(소갑 제3-2호증), 대한트레이 제출자료(소갑 제3-3호증), 대한트레이 입찰참가현황 자료(소갑 제3-4호증), 서한공업 제출자료(소갑 제3-5호증), 서한공업 입찰참가현황 자료(소갑 제3-6호증) 등을 통하여 확인되며, 구체적인 내역은 다음 <표 11>과 같다. <표 11> 케이블 트레이 구매입찰 담합 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470833" alt="이유 28번째 이미지" ></img><각주>각 입찰 건에 있어서 낙찰예정자의 담당자가 나머지 피심인 담당자에게 들러리 요청을 하였다. 이와 관련하여 증거자료(이메일, 업무일지 등) 발췌는 생략하였으며, 입찰 건별로 낙찰예정자가 들러리 요청한 이메일 등 중요내용 및 해당 증거자료에 대하여 <표 11>에 간략히 기술하였다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470835" alt="이유 29번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470839" alt="이유 30번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (법률 제14137호)<각주>피심인 별 마지막 합의 가담일은 동성, 대한은 2016. 9. 2. 서한은 2016. 5. 19.로 피심인 모두 법률 제14137호(2016. 3. 29.)를 적용한다. 다만 법 시행령과 관련하여 동성, 대한은 대통령령 제27299호(2016. 6. 30.)를, 서한은 대통령령 제27115호(2016. 4. 29.)를 적용한다.</각주> 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 2) 법리 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다<각주>대법원 2007. 12. 13. 선고 2007두2852 판결 참조</각주> . 24 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다<각주>서울고등법원 2001. 12. 11. 선고 2000누16830 판결 참조</각주> . (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 25 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 26 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 27 당해 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다<각주>대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참조</각주> . 28 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> . 다) 하나의 공동행위 29 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조</각주> . 다. 피심인들의 2. 가. 2) 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 30 위 2. 가. 2)에서 인정한 사실 및 근거와 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 이 사건 입찰에 대하여 입찰 건별로 이메일 또는 유선연락을 통해 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 31 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행한 행위는 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것이 분명하므로, 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위이다. 32 특히 이 사건 입찰에서 피심인들의 낙찰예정자 및 투찰가격에 대한 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태 및 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하면서, 낙찰을 받기 위해 최대한 낮은 가격으로 투찰하는 등 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것으로 판단된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 33 이 사건 공동행위는 합의 대상 품목이 품질, 성능, 효율 등에서 동등한 케이블 트레이로 동일하다는 점, 피심인들 간 선 영업활동을 한 업체가 낙찰의사를 표하면서 들러리 협조를 요청할 시에 이를 거절하지 않는다는 공동의 인식 또는 공감대를 바탕으로 이루어졌다는 점, 과다 경쟁 및 저가투찰에 따른 수익성 악화를 막는 단일한 의사와 동일한 목적을 지니고 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다는 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 34 피심인들의 위 2. 가. 2)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 35 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 입찰담합인 이 사건 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이며 그 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로, 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다.</각주> 에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 36 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 다만 이 사건 공동행위의 경우 발주처 및 피심인의 자료부재로 계약금액 또는 응찰금액이 확인되지 않는 건이 총 17건 존재하며, 이 경우에는 피심인이 스스로 계약금액 또는 응찰금액이라고 밝힌 금액을 관련매출액으로 본다<각주>이를 보다 구체적으로 살펴보면, 총 17건 중 11건은 낙찰된 경우(<표 12>의 색 음영)이며 6건은 낙찰되지 아니한 경우(<표 12>의 색 음영)에 해당하는데, 낙찰된 11건 중 4건의 경우 계약금액이라고 스스로 밝힌 금액, 낙찰되지 아니한 6건의 경우 응찰금액이라고 스스로 밝힌 금액을 각각 관련매출액으로 산정하였다. 한편 낙찰된 11건 중 7건의 경우 피심인이 응찰금액이라고 스스로 밝힌 금액만 존재하여 이를 '관련 매출액 산정이 곤란한 경우’로 보아 정액과징금을 부과할 경우 ①정액 부과기준금액이 정률 산정기준금액(7건 투찰금액 합계 514,361,800원의 최대치 산정기준은 51백만 원)보다 과다하게 산정되어 비례의 원칙에 위반될 소지가 매우 크다는 점, ②이 사건 입찰 당시 입찰사례(2007~2009년)를 살펴본 결과 계약금액 대비 투찰가격이 평균 105% 수준인 점 등을 감안하여 피심인이 응찰금액이라고 스스로 밝힌 금액을 관련매출액으로 판단하였다.2007~2009년 입찰사례 비교<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470841" alt="각주이미지"></img></각주> . 이에 따라 관련매출액을 산정하면 아래 <표 12> 및 <표 13>과 같다. <표 12> 입찰 건별 관련매출액<각주>이하에서는 과징금고시 Ⅳ. 4. 사.에 따라 합의일(2020. 9. 11.)에 KEB하나은행이 최초로 고시한 매매기준율(1$=1186.90원)을 적용하여 관련매출액을 산정한다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470793" alt="이유 31번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470795" alt="이유 32번째 이미지" ></img> (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470843" alt="이유 33번째 이미지" ></img> <표 13> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470845" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 37 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로 발주처가 민간기업인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 낙찰된 계약 대부분이 협상에 의한 계약방식으로 최종 계약금액이 투찰금액보다 낮아져 피심인들의 부당이득이나 발주처가 입은 피해 규모가 크다고 보기 어려운 점, 매년 수 백건에 이르는 대기업인 발주처의 견적서 제출 요청에 대응하기 위한 측면이 있는 점, 케이블 트레이 구매 시장에는 다수의 경쟁사업자들이 존재하여 피심인들의 합의만으로 낙찰을 담보하기는 어려운 점<각주>이 사건 공동행위 총 60건 중 입찰참여자 정보가 확인되는 30건에 관하여 피심인들의 시장점유율(입찰참여사에서 합의에 가담한 피심인들이 차지하는 비중)은 평균 48.26%로 50% 미만이다.시장점유율 산정<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470847" alt="각주이미지"></img></각주> 등을 종합적으로 고려하여 2%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 38 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 각 입찰 건에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 그 산정기준의 2분의 1을 감액한다. 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 14>와 같다. <표 14> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470851" alt="이유 35번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 39 피심인들은 모두 1차 조정과 관련하여 해당하는 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 아래 <표 15>와 같이 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. <표 15> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470853" alt="이유 36번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 40 최근 원자재 가격 상승, 수요 산업인 건설경기 침체로 인해 케이블 트레이 제조업 경기가 위축되고 있는 상황을 고려할 때 피심인들은 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. 규정에 따라 시장 또는 경제 여건이 상당히 악화된 경우에 해당하므로 2차 조정된 산정기준의 10%를 감경하고, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 그 내역은 다음 <표 16>과 같다. <표 16> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470855" alt="이유 37번째 이미지" ></img> 4. 결론 41 피심인들의 위 2. 가. 2) 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.