3개 투사재 제조 및 판매 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 서울쇼트공업 주식회사, 주식회사 성호기업 및 한국신동공업 주식회사<각주>1</각주>는 투사재인 주강 쇼트 및 그릿트를 제조ㆍ판매하는 사업자로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703837" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주>나. 시장구조 및 실태 1) 투사재의 정의 및 규격 3 투사재는 연마재의 일종으로 금속의 표면에 덮힌 모래, 스케일<각주>4</각주>및 불순물을 제거하기 위하여 표면에 충격을 가하는 공정에 사용된다. 투사재는 금속을 절삭가공할 때 금속의 표면을 매끄럽게 하려고 사용되거나, 금속을 도금 및 도장할 때 접합성을 높여서 도금 및 도장이 오랫동안 유지될 수 있도록 표면을 거칠게 하는 용도로 사용된다. 4 피심인들은 투사재 중 주강 쇼트(steel shot)와 주강 그릿트(steel grit) 품목을 판매 제조ㆍ공급하고 있다. 주강 쇼트는 구형(球形)으로 반발성이 좋은 성질을 가지고 있으며, 주로 주물<각주>5</각주>ㆍ주강<각주>6</각주>ㆍ단조<각주>7</각주>제품 등의 모래 및 스케일 등을 제거할 때 사용된다. 주강 그릿트는 주강 쇼트를 파쇄하여 제조하는데, 각이 예리하여 모래 및 스케일 제거 속도가 빠른 강점이 있으며, 주로 주물ㆍ강판ㆍ강관<각주>8</각주>등의 모래 및 스케일 등을 제거할 때 사용된다. 5 투사재는 피사체의 재질 및 표면의 거친 정도에 따라 크기와 경도가 다르게 사용되는데, 주강 쇼트는 거의 모든 입도(粒度)<각주>9</각주>규격의 제품이 사용되며, 주강 그릿트는 주로 0.5mm～1.2mm 입도 규격의 제품이 사용된다. 6 투사재 제조사들은 미국자동차기술자협회(SAE) 표준<각주>10</각주>에 따라 종류 및 입도를 구분하여 제품을 생산하고 있으며, 구체적인 SAE 규격 및 피심인들의 투사재 제품 분류는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 피심인들의 투사재 제품 분류<각주>11</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703851" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>서울쇼트는 하나의 입도 규격 내에서도 경도(硬度)의 차이에 따라 여러 가지 모델을 구비하고 있고, 경쟁사들도 이에 상응하는 스펙으로 제품 생산이 가능하다.</각주> 2) 투사재 시장 규모 7 국내 투사재 시장에는 국내산과 주로 중국에서 제조한 수입 투사재가 유통되고 있다. 국내산은 피심인들만이 공급하고 있으며, 그 규모는 2020년 연간 매출액 368억 원, 물량 기준 42,465톤에 이른다. <표 3> 국내 제조사의 매출액 및 시장점유율 (단위: 백만 원, %, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703853" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 시장현황 관련 자료(소갑 제2-1∼2-3호증) 3) 경쟁상황 및 거래 방식 가) 경쟁 상황 8 국내 투사재 시장에는 2008년 이전까지 서울쇼트, 한국신동, 인다산업 등 3개 사업자가 사업을 영위하고 있었다. 2008년 말 우양쇼트공업 및 2010년 11월 성호기업이 각각 투사재 시장에 진출함으로써 5개 사업자가 경쟁함에 따라 2011년부터는 제품 가격이 하락 추세를 보였다. 한편, 2013년 9월경에는 우양쇼트공업이 파산하였고, 2016년 11월경에는 인다산업이 관련 사업을 중단함에 따라, 그 이후에는 피심인들 3개사만 투사재를 제조하고 있다. <표 4> 피심인들의 연도별 투사재 평균 판매가격 (단위: 원/톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703855" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 9 한편, 수입 투사재는 2016년까지 국내 시장 점유율이 10% 미만이었으나, 2017년 약 13% 및 2018년 약 15%로 증가하였다. 수입 투사재는 무역회사를 통해 소규모로 유통되다가 2017년 7월 중국 투사재 제조 업체인 중흥금속(Zhongxing Metal)이 대리점을 개설하여 국내 시장에 본격적으로 진출하였다. <표 5> 국내 투사재 시장 점유율 추이 (단위: %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703835" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 서울쇼트 제출자료 나) 거래 방식 10 투사재는 일반적으로 수의계약에 의해 거래되는 경우(이하 '일반거래처’라 한다)가 많지만, 필요한 물량이 많거나 제품을 안정적으로 공급받고자 하는 수요처의 경우 입찰을 통해 투사재 공급사를 선정하는 방식(이하 '입찰거래처’라 한다)으로 거래한다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위의 배경 11 2011년부터 2016년까지 국내 투사재 시장에서 피심인들의 판매가격은 지속적으로 하락하였고, 2016년부터 2017년까지는 투사재의 주원료인 철스크랩(고철)의 가격이 상승<각주>철스크랩은 투사재의 주원재료로 투사재 제조원가의 약 60%를 차지함에 따라, 투사재 제조사들의 이윤은 철스크랩 가격의 변동에 큰 영향을 받는다.철스크랩 평균 단가 (단위: 원/kg, 부가가치세 제외)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703857" alt="각주이미지"></img>* 자료출처 : 성호기업이 제출한 시장현황(소갑 제2-2호증)</각주> 하였다. 또한 중국산 등 수입 투사재의 국내 시장 진출이 확대되고 있었다. 이러한 상황에서 피심인들은 사업의 수익성이 줄어들 것을 우려하고 있었다. <표 6> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703859" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 합의 내용 12 아래에서 상술하는 바와 같이 피심인들은 2017년 7월 말경(이하, 별도로 기재하지 않는 경우 합의시기는 이와 같다.) 국내 투사재 시장에서 거래처 유치 경쟁을 중단하고, 투사재의 판매가격을 인상하기로 서로 합의하였다. 13 위와 같이 기본 합의를 도출한 후, 피심인들은 2017년 1월부터 같은 해 7월까지의 각사 공급 실적을 기준으로, 1개 사가 단독으로 공급하던 거래처(이하 '전속거래처’라 한다)에 대해서는 기존 공급사가 지속적으로 공급하기로 합의하였다. 그리고 2개 또는 3개 사가 공동으로 공급하던 거래처(이하 '공동거래처’라 한다)에 대해서는 입찰거래처의 경우 2017년 1월부터 같은 해 7월까지의 실적 비율에 따라 피심인들이 향후 입찰에서 낙찰받을 비율을 합의하였고, 일반거래처의 경우 기존 공급사들이 지속적으로 공급할 수 있도록 견적가격을 공동으로 결정하기로 합의하였다. 아울러, 피심인들은 이와 같이 합의된 각사별 거래처를 대상으로 단가인상 활동을 추진하기로 합의하고, 이를 실행하였다. 14 이러한 합의는 서울쇼트가 성호기업과 한국신동에게 각각 담합을 제안하고, 이에 대해 각각 수락을 받음으로써 이루어졌다. 피심인들 간의 이 사건 공동행위는 서울쇼트가 한국신동과 성호기업에게 각각 연락하여 각사의 정보와 의사를 수집하고, 이를 다시 전달하는 방식(이하 '이 사건 의사연락 체계’라 한다.)으로 합의와 실행행위가 이루어졌다. 가) 전속거래처 대상 합의 15 피심인들은 2017년 1월부터 같은 해 7월까지의 각사의 공급 실적을 기준으로 각 전속거래처에 기존 공급사가 지속적으로 공급할 수 있도록 하기 위해, 해당 전속거래처가 입찰거래처일 경우 거래처별로 낙찰예정자 및 투찰가격을, 전속거래처가 일반거래처일 경우 거래처별 견적가격을 공동으로 결정하기로 합의하였다. 16 이러한 사실은 서울쇼트가 작성한 낙찰비율 산정자료(소갑 제3-1호증), 서울쇼트가 작성한 주물공장群 낙찰비율 산정자료(소갑 제3-7호증), 피심인들 소속 전현직 임직원들의 진술(소갑 제6-1호∼6-3호증) 및 피심인 3사의 관련매출액 산정자료(소갑 제7-1호∼7-3호) 등을 통해 확인된다. 나) 공동거래처 대상 합의 17 피심인들은 공동거래처를 ① ◇◇◇◇, ② ????群<각주>피심인들은 ????, □□□□, □□□□, ◎◎◎◎ 및 ○○○○을 그룹화하여 '????’라 지칭하며 낙찰 비율 산정 및 비율 준수 관리의 대상으로 삼았다. 이하 '????群’으로 표기한다.</각주> , ③ △△△△, ④ ▲▲▲▲, ⑤ 주물공장群<각주>피심인들은 ◎◎◎◎, □□□□, □□□□ 및 ◎◎◎◎ 등 4개 거래처를 '주물공장’이라 지칭하며 낙찰 비율 산정 및 비율 준수 관리의 대상으로 삼았다. 이하 '주물공장群’으로 표기한다.</각주> 및 ⑥ 기타 공동거래처로 구분하여 관리하였다. 공동거래처가 입찰거래처일 경우, 2017년 1월부터 같은 해 7월까지의 각사 공급 실적을 비율로 산출하여 그 비율에 따라 향후 입찰에서 낙찰받기로 합의하였다. 또한, 공동거래처가 일반거래처일 경우, 기존 공급사들이 견적가격을 사전에 공동으로 결정하기로 합의하였다. 18 피심인들이 공동거래처 그룹별로 합의한 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. (1) ◇◇◇◇, ????群 및 △△△△ 19 피심인들은 공동거래처 중 입찰거래처인 ◇◇◇◇, ????群 및 △△△△<각주>△△△△은 투사재 구매 입찰을 발주하면서 협력사가 아닌 성호기업은 지명하지 않고, 성호기업의 대리점이자 협력사인 ????을 입찰참가자로 지명하였다. 그리하여, 성호기업은 합의한 투찰가격을 ????에게 전달하여 투찰하게 함으로써 실행하였고, 이와 관련하여 ????은 피심인들 간의 담합 사실을 인지하지 못하였다고 진술하였다.(소갑 제6-4, 6-5호증)</각주> 에 대하여 2017년 1월부터 같은 해 7월까지의 각사별 공급 물량 비율에 따라 각사가 낙찰받을 물량을 배분하기로 하고, 그 비율에 따라 향후 발주에서 낙찰예정자 및 투찰가격을 공동으로 결정하기로 합의하였다. 이 때 피심인들이 합의한 각 사별 낙찰 물량 배분비율은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인들이 합의한 낙찰 물량 비율 (단위: %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703861" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 20 이러한 사실은 서울쇼트의 김○○ 과장이 작성한 3사 낙찰 비율 산정 자료 (소갑 제3-1호증), 서울쇼트의 김○○ 과장이 작성한 실제 낙찰 비율 점검 자료(소갑 제3-2호증), 피심인들 소속 전현직 임직원들의 진술(소갑 제6-1호∼6-3호증) 등을 통해 확인된다. (2) ▲▲▲▲ 21 피심인들은 ▲▲▲▲가 발주하는 투사재 구매를 위한 연간 단가입찰에 대하여 주강 쇼트 0.4mm 품목은 서울쇼트를 1순위 및 성호기업을 2순위로, 0.6mm 품목은 성호기업을 1순위 및 서울쇼트를 2순위로, 그리고 기타 품목은 한국신동을 낙찰예정자로 정하고, 입찰이 발주되면 투찰가격을 공동으로 결정하기로 합의하였다. 22 또한 피심인들은 ▲▲▲▲에서 수시로 발주하는 투사재 구매 입찰에 대하여 제철소별 기존 공급사를 낙찰예정자로 정하였다. <표 8> ▲▲▲▲ 발주 입찰에 대한 낙찰예정자 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703863" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>기존 공급사가 1순위 서울쇼트, 2순위 성호기업이나, 해당 품목 재고가 서울쇼트는 부족하고 성호기업은 여유가 있어 성호기업을 1순위, 서울쇼트를 2순위로 낙찰예정자를 합의하였다.</각주> 23 이러한 사실은 피심인들 소속 전현직 임직원들의 진술(소갑 제6-1호∼6-3호증) 등을 통해 확인된다. (3) 주물공장群 24 피심인들은 ◎◎◎◎, □□□□, □□□□, ◎◎◎◎ 등 주물공장群<각주>피심인들은 거래 물량이 상대적으로 많은 ◎◎◎◎, □□□□, □□□□ 및 ◎◎◎◎ 등 4개 거래처를 물량배분 비율 산정 및 비율 준수 관리의 기준으로 설정하였다.</각주> 에 대하여 2017년 1월부터 같은 해 7월까지 피심인들이 공급한 물량의 비율대로 향후 낙찰 비율(서울쇼트:성호기업:한국신동=110:110:90)을 유지하기로 합의하였다. <표 9> 주물공장群 발주 입찰에 대한 낙찰예정자 합의 내역(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703865" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 25 이러한 사실은 서울쇼트의 김○○ 과장이 작성한 주물공장郡 관련 낙찰비율 산정자료(소갑 3-5∼3-7호증) 및 피심인들 소속 전현직 임직원들의 진술(소갑 제6-1호∼6-3호증) 등을 통해 확인된다. (4) 기타 공동거래처 26 피심인들은 공동거래처이면서 입찰거래처인 ◇◇◇◇에 대하여는 기존 공급사가 계속 공급할 수 있도록 공장별로 낙찰예정자를 결정하고, ▽▽▽▽에 대하여는 서울쇼트와 성호기업이 서로 번갈아가면서 낙찰받기로 합의하였다. 아울러, 피심인들은 공동거래처 중 일반거래처에 대하여는 기존 공급사가 공급하기로 하고 견적가격을 사전에 공동으로 결정하기로 합의하였다. 27 이러한 사실은 피심인들 소속 전현직 임직원들의 진술(소갑 제6-1호? 6-3호증) 등을 통해 확인된다. 다) 단가 인상 활동 추진 합의 28 피심인들은 각사별 거래처를 대상으로 단가 인상 활동을 추진하기로 합의하였다. 피심인들은 ① 전속거래처의 경우 각사가 독자적으로 판단하여 단가 인상 활동을 전개하고, ② 공동거래처의 경우 공급사들이 협의하여 단가 인상 활동을 공동으로 전개하며, ③ 단가 인상 활동을 전개하는 과정에서 거래처의 공급사 변경 시도가 있을 경우 공동으로 대응하여 단가 인상 요청이 원활하게 이루어질 수 있도록 협조하기로 합의하였다. 29 이러한 사실은 피심인들 소속 전현직 임직원들의 진술(소갑 제6-1호? 6-3호증) 등을 통해 확인된다. 3) 합의의 실행 30 2017년 8월경부터 2019년 8월경까지 위와 같은 합의내용을 실행하였다. 31 피심인들은 이 사건 의사연락 체계를 이용하여 사전에 낙찰비율을 설정한 발주처와의 입찰거래에 대하여는 서울쇼트에서 기록하는 낙찰 이력을 바탕으로 각 입찰에 대한 낙찰예정자를 결정하였다. 낙찰예정자로서 해당 입찰거래처와 전속거래하는 피심인은 다른 피심인들에게 투찰 예정가격을 전달하였고, 다른 피심인들은 이를 준수하여 투찰하였다. 32 일반거래의 경우, 기존 거래처가 아닌 곳에서 견적가격 문의를 받은 피심인은 기존 공급사를 확인하여 기존 공급사인 피심인으로부터 각자 제출할 견적가격을 제공받아 거래처에 해당 견적가격을 제출하였다. 33 또한 피심인들은 각사의 기존 거래처에 단가인상을 요청하였고, 다른 피심인들이 해당 거래처로부터 견적가격 요청을 받으면 제출할 인상된 견적가격을 제시하였다. 이에 따라 이 사건 담합기간 동안 국내 투사재 시장의 판매가격은 <표 10>과 같이 인상되었다. <표 10> 연도별 투사재 평균 판매가격<각주>입찰 및 일반거래에 따른 투사재 판매가격을 합산하여 계산하였다.</각주> (단위: 원/Kg) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703839" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 34 한편, 피심인들은 낙찰 비율 등의 합의 내용을 그대로 이행하기 어려운 상황이 발생하는 경우에는 그 구체적인 내용을 변경하여 실행하였다. 35 피심인들은 주물공장群의 낙찰 비율(서울쇼트:성호기업:한국신동=110:110:90)을 2018년 7월까지 유지하였다. 그러나, ◎◎◎◎가 투사재 구매를 ????에 위탁하여 투사재 구매 입찰을 더이상 발주하지 않게 되었고, ◎◎◎◎이 1, 2순위 낙찰제에서 1순위 낙찰제로 입찰제도를 변경함에 따라 기존에 합의한 낙찰 비율을 변경할 필요가 발생했다. 이에 피심인들은 2018년 8월경 이 사건 공동행위의 의사연락 체계를 통해 주물공장群에 대한 낙찰 비율 합의의 변경을 논의하였다. 그 결과 □□□□이 발주하는 입찰은 성호기업이 전담하고, ◎◎◎◎과 □□□□이 발주하는 입찰은 '◎◎◎◎의 1순위 및 □□□□의 2순위’와 '□□□□의 1순위’로 구분하여 이를 서울쇼트와 한국신동이 번갈아 낙찰받기로 당초 합의내용을 변경하였다. 36 또, 중국산 등 수입 투사재 유통사의 국내 진출이 활발해지자 피심인들은 2018년 7월경 수입 투사재 유통사에 대한 대응방안을 논의하였다. 수입 투사재 유통사의 저가 영업으로 유실된 거래처로부터 견적가격 제시 요청을 받으면 기존 공급사에게 견적가격 제시의 우선권을 부여하였다. 기존 공급사가 우선권을 포기할 경우, 수입 투사재 유통사와의 가격 경쟁을 원하는 공급사에게 우선권을 이전하기로 합의하고 실행하였다. 또한, 피심인들은 입찰거래처가 피심인들과 수입 투사재 유통사에게 모두 입찰참가 자격을 부여하여 입찰하면 피심인들 중에서 당해 입찰의 낙찰예정자를 결정하고, 수입 투사재 유통사와의 투찰가격 경쟁 전략을 논의하기로 합의하고 실행하였다. 37 이러한 사실은 수입 투사재 유통사 대응을 위한 추가합의 관련 메신저(소갑 제3-8호증), 서울쇼트 김○○ 과장이 작성한 낙찰 비율 점검 자료(소갑 제4-1, 4-2호증), 한국신동 김○○ 상무가 작성한 낙찰 비율 점검 자료(소갑 제4-3호증), 서울쇼트 김○○ 과장의 업무수첩(소갑 제4-4호증), 서울쇼트 김○○ 과장과 성호기업 조○○ 차장의 메신저 대화 내역(소갑 제4-5호증), 한국신동의 이○○ 대표이사와 김○○ 상무의 메신저 대화 내역(소갑 제4-6호증), 서울쇼트 박○○ 대표이사와 한국신동의 이○○ 대표이사의 메신저 대화 내역(소갑 제4-7호증), 서울쇼트의 박○○ 대표이사와 성호기업의 손○○ 前대표이사와의 통화내역(소갑 제4-8호증) 및 피심인들 소속 전현직 임직원들의 진술(소갑 제6-1호∼ 6-3호증)을 통해 확인된다. 4) 근거 38 위와 같은 행위 사실에 대해서는 피심인들이 심의과정에서 모두 인정하였을 뿐만 아니라, 연도별 투사재 수입 추이(소갑 제2-4호증), 서울쇼트의 김○○ 과장이 작성한 3사 낙찰 비율 산정 자료 (소갑 제3-1호증), 서울쇼트의 김○○ 과장이 작성한 실제 낙찰 비율 점검 자료(소갑 제3-2호증), 서울쇼트의 김○○ 과장이 작성한 주물공장郡 관련 낙찰비율 산정자료(소갑 제3-7호증), 수입 투사재 유통사 대응을 위한 추가합의 관련 메신저(소갑 제3-8호증), 서울쇼트 김○○ 과장이 작성한 낙찰비율 점검자료 Ⅰ(소갑 제4-1호증), 서울쇼트 김○○ 과장이 작성한 낙찰비율 점검자료 Ⅱ(소갑 제4-2호증), 한국신동의 낙찰비율 점검자료(소갑 제4-3호증), 서울쇼트 담당자 업무수첩(소갑 제4-4호증), 서울쇼트 김○○ 과장과 성호기업 조○○ 차장의 메신저 대화 내역(소갑 제4-5호증), 한국신동의 이○○ 대표이사와 김○○ 상무의 메신저 대화 내역(소갑 제4-6호증), 서울쇼트 박○○ 대표이사와 한국신동의 이○○ 대표이사의 메신저 대화 내역(소갑 제4-7호증), 서울쇼트의 박○○ 대표이사와 성호기업의 손○○ 前대표이사와의 통화내역(소갑 제4-8호증), 서울쇼트의 단가 인상 활동 추진 실행 증거(소갑 제5-1호증), 성호기업의 단가 인상 활동 추진 실행 증거(소갑 제5-2호증), 한국신동의 단가 인상 활동 추진 실행 증거(소갑 제5-3호증), 서울쇼트 진술조서(소갑 제6-1호증), 성호기업 진술조서(소갑 제6-2호증), 한국신동공업 진술조서(소갑 제6-3호증), ○○○○ 진술조사(소갑 제6-4호증), 서울쇼트의 관련매출액 산정자료(소갑 제7-1호증), 성호기업의 관련매출액 산정자료(소갑 제7-2호증), 한국신동의 관련매출액 산정자료(소갑 제7-3호증) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ∼ 3. (생략) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5. ∼ 9. (생략) ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 1. ～ 6. (생략) 2) 법리 39 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 등의 방법으로 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의 40 법 제19조 제1항에 규정되어 있는 '합의’란 둘 이상 사업자 간의 '의사의 합치’를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다.<각주>대법원 2006. 3. 23. 선고 2003두11124 판결 참조</각주> 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제1호 및 제4호에 해당하는 행위 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품이나 용역의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위를 말한다. 여기서 말하는 가격은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지불하여야 하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다.<각주>대법원 2001. 5. 8. 선고 2000두10212 판결</각주> 그리고 '가격결정행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 결정대상이 되는 가격은 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다.<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결, 대법원 2009. 4. 9. 선고 2007두5387 판결 등</각주> 41 법 제19조 제1항 제4호에서 규정하는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’라 함은 사업자별로 거래지역을 정하는 행위, 특정 지역에서는 거래하지 않도록 하거나 특정 지역에서만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래지역을 제한하는 행위 또는 사업자별로 거래상대방을 정하는 행위, 특정사업자와는 거래하지 않도록 하거나 특정사업자와만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래상대방을 제한하는 행위 등을 포함한다<각주>「공동행위 심사기준」(개정 2015. 10. 23. 공정위 예규 제235호) Ⅳ. 4. 참조</각주> . 나) 경쟁제한성의 존재 여부 42 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 등 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단한다.<각주>대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결</각주> 43 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위에 대하여 법원은 이러한 행위가 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 해당 사업자들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하므로 원칙적으로 부당하다고 판시하였으며, 그 공동행위가 법령에 근거한 정부기관의 행정지도에 따라 적합하게 이루어진 경우라든지 또는 경제 전반의 효율성 증대로 인하여 친경쟁적 효과가 매우 큰 경우와 같이 특별한 사정이 있는 경우에 그 부당성이 부정된다고 보았다.<각주>대법원 2017. 5. 26. 선고 2017두36014 판결, 대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두21058 판결, 대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결</각주> 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 제19조 제1항 제1호에 해당하는 합의의 존부 44 위 2. 가.의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 국내 투사재 시장에서 입찰계약에서는 '투찰가격’을, 일반거래처는 '견적가격’을 공동으로 결정하였다. 또한 피심인들은 각사의 기존 거래처에 단가인상을 요청하였고, 다른 피심인들이 해당 거래처로부터 견적가격 요청을 받으면 제출할 견적가격을 서로 공유하였다. 이와 같은 피심인들의 행위는 상품의 가격을 공동으로 결정ㆍ변경하는 행위로서 법 제19조 제1항 제1호의 행위에 해당한다. 2) 제19조 제1항 제4호에 해당하는 합의의 존부 45 아울러, 피심인들은 거래처 유치 경쟁을 중단하기 위해 2017년 1월부터 같은 해 7월까지의 거래실적을 기준으로 거래처를 나눠 각 피심인이 기존 거래처와 거래하도록 하거나, 거래실적 비율에 따라 피심인별 입찰거래처를 결정하였다. 이러한 합의는 위 가. 3)과 같이 2017년 7월부터 2019년 8월까지 이 사건 의사연락 체계를 통한 실행으로 이어졌는바, 피심인들 간의 이러한 의사의 합치는 사업자별로 거래상대방을 정하거나 특정사업자와만 거래하도록 하는 행위로서 법 제19조 제1항 제4호의 합의에 해당한다.<각주>입찰거래에 대하여 공동으로 입찰예정자 및 투찰가격을 결정한 행위에 대하여는 거래상대방 제한 및 가격 결정ㆍ변경이라는 본질적인 합의를 실행하기 위한 수단으로 봄이 합리적이고, 아울러 다수의 입찰별로 구체적인 실행현황을 파악하기도 어려운 점 등을 고려하여 법 제19조 제1항 제8호는 적용하지 아니한다.</각주> 3) 경쟁제한성 판단 46 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때, 국내 투사재 판매시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 판단된다. 47 첫째, 피심인들은 이 사건 공동행위와 관련하여 가격의 공동 결정ㆍ변경, 거래상대방 제한을 합의하였는바, 이와 같은 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 그 성격상 경쟁을 제한하는 것이 명백하고 경쟁제한 효과 이외에 달리 효율성 증대효과가 있는 것으로 볼 수 없다. 48 둘째, 피심인들은 이 사건 공동행위 기간 동안 국내 투사재 판매시장에서 국내산 제품을 전량 제조 및 공급하는 사업자들로 이 사건 공동행위가 국내 투사재 판매시장에 미치는 경쟁제한 효과가 상당하다. 49 셋째, 피심인들은 이 사건 공동행위 기간 동안 투찰가격 및 견적가격을 공동으로 결정함으로써 투사재 공급사들간의 가격 경쟁을 무력화시켰다. 4) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 50 피심인들 간에 2017년 7월부터 2019년 8월까지 지속된 공동행위는 ① 거래처 유치 경쟁을 중단하고, 각사별로 기존에 공급하던 거래처와만 계속 거래하며, 투사재 시장의 가격 인상을 공동으로 추진하자는 내용의 기본합의 하에 단일한 의사와 동일한 목적을 가지고 수행한 점, ② 이러한 합의가 단절 없이 실행된 점, ③ 이 사건 공동행위가 종료될 때까지 어떠한 피심인도 이러한 합의에 대한 탈퇴의사를 직ㆍ간접적으로 표명한 사실이 없는 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 봄이 타당하다. 5) 공정거래위원회(이하 '공정위’라 한다) 인가 여부 51 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정위의 인가를 받은 사실이 없다. 라. 소결 52 피심인들의 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제1호 및 제4호에 위반되는 부당한 공동행위에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 53 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발하지 않도록 하기위해 법 제21조의 규정에 따라 시정명령을 부과한다. 또한 피심인들의 이 사건 행위는 효율성 증대효과는 없고, 경쟁제한적 효과만 발생시키는 것이 명백하므로, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>2021. 12. 28. 대통령령 제32274호로 개정되기 전의 것을 말하며, 이하 '법 시행령’이라 한다.</각주> 제61조 제1항의 ?별표2?, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2017. 11. 30. 공정위 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다.</각주> (이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 의하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 위반행위 기간 (1) 위반행위의 개시일 54 부당한 공동행위는 '사업자 간의 합의’로서 성립하는 것인바, 위반행위의 개시일은 원칙적으로 합의일<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조</각주> 이나, 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행 개시일<각주>과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (다)</각주> 을 시기(始期)로 본다. 55 이 사건 공동행위의 경우 합의일을 특정하기 어려우므로 피심인별로 실행개시일을 위반행위의 개시일로 본다. 56 피심인들은 ① 이 사건 공동행위의 의사연락 체계를 통해 투찰가격 및 견적가격을 합의ㆍ실행하였고, ② 각 사별로 거래처를 대상으로 단가 인상 활동을 전개한바, 피심인별 두 가지 실행행위가 입증되는 가장 빠른 날을 살펴보면 다음과 같다. 57 먼저, 피심인들은 2017. 8. 14. 이 사건 공동행위의 의사연락 체계를 통해 ◇◇◇◇이 발주한 투사재 25톤 구매 입찰에서 각 사의 투찰가격을 공동으로 결정함으로써 이 사건 공동행위의 실행을 개시하였다. 58 다음으로 피심인들은 거래처를 대상으로 단가 인상 활동을 추진하였는데, 각 피심인별로 단가 인상 활동 추진 합의에 대한 실행을 개시한 날을 살펴보면 서울쇼트 2017. 8. 11, 성호기업 2017. 8. 14, 한국신동 2017. 8. 27.이다. 59 따라서, 피심인별로 투찰가격ㆍ견적가격 관련 실행개시일과 단가 인상 활동 추진에 대한 실행개시일 중 빠른 날은 서울쇼트 2017. 8. 11., 성호기업 2017. 8. 14., 한국신동 2017. 8. 14.이므로 이를 각 피심인의 위반행위 개시일로 본다. (2) 위반행위의 종료일 60 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기한 실행행위가 종료된 날이므로 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는, 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다. 61 공정위 1차 현장조사(2019. 8. 20. ∼ 8. 21.) 시 피심인 서울쇼트는 2019. 8. 20., 성호기업과 한국신동은 2019. 8. 21. 각각 합의에 탈퇴할 의사를 밝히고 합의에 명백히 반하는 행위를 한바, 이를 각 피심인의 위반행위 종료일로 본다. 62 이 사건 위반기간을 피심인별로 정리하면 다음과 같다. <표 11> 피심인별 위반기간 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703841" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 나) 관련매출액 63 관련매출액은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다.<각주>법 시행령 제9조 제1항 참조</각주> 64 피심인들은 국내 투사재 판매시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 공동행위를 합의ㆍ실행하였으므로, 각 피심인별 위반행위 개시일부터 종료일까지의 국내 투사재 판매 금액을 관련매출액으로 산정하며, 이 사건 공동행위와 직접 관련 없는 수출 매출액은 제외한다. <표 12> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703843" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 다) 부과기준율 65 피심인들의 이 사건 행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 위반행위가 주요 원재료인 철스크랩 가격 상승에 기인하였고, 저가의 중국산 투사재와 대체가 용이한 상황에서 피심인들이 투사재 가격을 크게 인상하기 어려운 점, 합의 이행을 위한 감시나 제재 수단이 없었던 점, 철강회사 등 대기업 수요처들이 원가변동 추이를 용이하게 파악하는 것이 가능한데다 거래상 우월적 지위가 있는 것 등을 고려 시 피심인들의 가격 결정 능력이 제한적인 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 1. 단서 규정에 의거 '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 2.0%의 부과기준율을 적용한다. 라) 산정기준 66 산정기준은 위 나)의 관련매출액에 위 다)의 부과기준율을 곱하여 산정하며, 이에 따른 피심인들의 산정기준은 아래 <표 13>과 같다. <표 13> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703845" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 67 피심인은 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계부터 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하여 조사에 협력한 사실이 인정되므로 아래 <표 14>와 같이 산정기준을 20% 감경한다. <표 14> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703847" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 3) 부과과징금의 결정 68 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 마. 규정에 따라 백만 원 미만은 절사하여 피심인들에 대한 부과과징금을 아래 <표 15>와 같이 결정한다. <표 15> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703849" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 4. 결론 69 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호 및 제4호에 해당하므로, 시정조치에 대해서는 법 제21조를, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조를 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.