4개 면세점 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 호텔롯데, 주식회사 부산롯데호텔, 롯데디에프리테일 주식회사, 주식회사 호텔신라(이하 회사명을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다) 등 4개사는 면세품 판매업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015년말 기준 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697493" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 면세점 시장 현황 1) 면세점의 개념 및 유형 3 면세점이란 「출입국관리법」에 따라 출국하는 내ㆍ외국인 또는 통과여객기나 여객선에 의한 임시체류인에게 관광 또는 쇼핑 편의를 제공하기 위해 외국으로 반출하거나 해외에서 소비할 것을 조건으로 수입상품에 부과되는 관세와 기타 내국세를 면제하여 판매하도록 일정한 지역을 지정하여 세관장이 특허해 준 사업장을 말한다.<각주>1</각주>4 면세점의 유형에는 시내면세점, 출국장면세점 및 외교관면세점 등이 있다. ① 시내면세점은 시내에서 출국인에게 면세물품을 판매하고 출국장의 인도장에서 인도하는 면세점으로서 우리나라를 비롯하여 미국, 태국 등 일부 국가에서만 운영하고 있는데, 출국인에 한하여 이용이 가능하며 온라인을 통해서도 물품 구매가 가능하다는 특징이 있다. ② 출국장면세점은 해외로 취항하는 국제공항이나 항만 내 보세구역에서 출국인과 통과여객기나 여객선에 의한 환승객이 이용할 수 있는 면세점을 말한다. ③ 외교관면세점은 서울시에만 개설되어 있으며 관세법 제88조에 따라 관세의 면제를 받을 수 있는 외교관 등만 이용할 수 있고 내국인은 이용할 수 없다.<각주>2</각주>2) 면세점 시장 현황 5 국내 면세점 시장은 약 7조원 규모로 2015년 4월 기준 17개의 시내면세점, 21개의 출국장면세점 등으로 구성된다. <표 2> 국내 면세점 운영현황 (2015년 4월 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697495" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 관세청 통계자료 6 국내 면세점 시장은 롯데 계열사와 호텔신라가 각각 1ㆍ2위를 차지하고 있으며 매출액 기준으로 전체 면세점 시장의 77% 정도를 차지하고 있다. <표 3> 국내 면세점 시장점유율 (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697497" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 3) 면세점 전자제품 판매시장 7 면세점 전체 매출액 중 전자제품 매출액이 차지하는 비중은 1.9% 정도이며, 면세점 전체 매출과 유사하게 롯데 계열사와 호텔신라가 면세점 전자제품 판매시장에서도 74%<각주>3</각주>의 점유율을 차지하고 있다. <표 4> 면세점 품목별 매출액 규모 및 비중 (2012년 기준, 단위 : 억원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697499" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 전기밥솥, 전기면도기, 전동칫솔, 휴대폰, MP3, 카메라 등이 주요제품이다. ** 자료출처 : 「관광산업에서 보세판매장의 역할과 합리적 발전방안」(박상덕, 2014) <표 5> 면세점 전자제품 판매시장 점유율 현황 (단위 : 백만원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697501" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인들 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 및 내용 8 면세점에서 판매하는 상품군 중 전자제품은 타 상품군에 비해 마진율이 낮았다. 이에 피심인들은 전자제품에도 타 상품군과 동일하게 상시할인과 전관할인행사 할인을 중복하여 적용할 경우 이익이 감소될 것을 우려하였다<각주>4</각주>. 9 이에 피심인 호텔신라의 김** 대리는 2009년 8월에서 9월 경 피심인 호텔롯데의 남** 사원에게 전화하여 “전관할인시 카메라 및 전자제품을 구매하는 고객에 대해 전관할인행사 할인은 적용하지 않을 것”을 제의하였고 호텔롯데의 남** 사원이 이에 동의함으로써 합의(이하 '이 사건 합의’라 한다)하였다.<각주>5</각주>2) 합의의 실행 10 ① 호텔롯데는 2009. 9. 18., 2009. 12. 4., 2010. 2. 18., 2010. 4. 21., 2010. 6. 30., 2010. 9. 16., 2010.11. 25., 2011. 3. 4., 2011. 4. 8. 등 총 9차례에 걸쳐 면세점 전관할인행사 시행을 위한 내부 기안문에 “사진기, 가전제품 전점할인제외, 동업계(신라)와의 합의사항임”이라는 문구를 기재하여 결재를 거쳐 시행하였다. 11 ② 호텔신라는 2007. 4. 1. 부터 호텔신라의 면세점 전자제품 MD 업무를 담당한 김** 대리가 위 합의내용을 영업점에 전화로 전달함으로써 실행하였다.<각주>6</각주>12 ③ 이에 따라 피심인 호텔롯데, 부산롯데호텔 및 롯데디에프리테일과 호텔신라는 아래 <표 6> 기재와 같이 2009. 9. 25.부터 2011. 5. 26. 까지 진행한 총 9차례의 면세점 전관할인행사에서 이 사건 합의에 따라 전자제품을 전관할인행사 대상에서 제외하는 방식으로 이 사건 합의를 실행하였다.<각주>7</각주><표 6> 합의실행 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697503" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주>13 ④ 한편, 호텔신라는 2011. 6. 17.부터 시행한 전관할인행사에서 자신의 모든 면세점에서 전자제품에 대해 전관할인행사를 적용함으로써 이 사건 합의에서 이탈하였다. 3) 근거 14 위 행위사실은 피심인들이 조사단계부터 공정거래위원회의 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 호텔롯데 남**의 확인서(심사보고서 소갑 제1ㆍ2호증<각주>11</각주>), 호텔신라 김**의 진술서(소갑 제3ㆍ13ㆍ17호증), 호텔롯데의 전관할인행사 관련 내부 기안문(소갑 제4호증 내지 제12호증), 위원회의 자료제출요청에 대한 호텔신라의 회신자료(소갑 제21ㆍ23호증), 위원회의 자료제출요청에 대한 호텔롯데의 회신자료(소갑 제22호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>12</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ～ 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 15 법 제19조 제1항 제1호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 제1호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>13</각주>17 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 나) 경쟁제한성 18 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 19 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>14</각주>20 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>15</각주>다. 제2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 21 제2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 면세점 전관할인행사와 관련하여 전자제품을 전관할인행사 대상에서 제외하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 면세점에서 판매하는 전자제품의 가격을 결정ㆍ유지ㆍ변경하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제1호의 합의에 해당한다. 22 또한 9차례에 걸쳐 시행된 이 사건 면세점 전관할인행사에 관한 합의는 ① 면세점 판매 상품군 중 마진율이 상대적으로 낮은 전자제품의 마진을 안정적으로 확보하기 위하여 전자제품에 대하여는 면세점 전관할인행사를 적용하지 아니하고자 하는 동일한 목적을 갖고 있는 점, ② 새로이 전관할인행사를 실시함에 있어 이전 합의내용을 그대로 유지하여 동일한 방식으로 진행되는 등 의사의 단일성을 갖고 있는 점, ③ 2009. 9. 25.부터 2011. 5. 26.까지 실시한 면세점 전관할인행사에서 피심인들 간의 합의가 단절됨이 없이 계속된 점 등을 고려할 때, 피심인들의 이 사건 합의는 하나의 공동행위<각주>16</각주>로 봄이 타당하다. 2) 경쟁제한성 판단 23 면세점 전자제품 판매시장에서 74%의 점유율을 차지하고 있는 피심인들이 이 사건 면세점 전관할인행사에서 사전에 서로 합의하여 전자제품에는 전관할인행사를 적용하지 아니하기로 합의하고 실행하는 것은 면세점 전자제품 판매시장에서 실질적인 가격경쟁을 감소시켜 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐, 경제적 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 24 피심인들의 제2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 25 피심인들에 대하여 향후 부당한 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 부당한 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 11. 2. 대통령령 제22467호로 개정된 것을 말한다) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 (1) 위반행위의 기간 26 이 사건 공동행위는 위에서 살펴본 바와 같이 하나의 공동행위에 해당하므로 원칙적으로 이 사건 공동행위의 시기는 최초 합의일에 해당하고, 종기는 사실상 공동행위가 파기되어 더 이상 유지되지 않게 되는 날에 해당한다. 다만, 이 사건 공동행위를 합의한 날을 특정하기 어려우므로 피심인별로 실행 개시일을 시기로 본다. 이에 따른 시기는 호텔롯데, 부산롯데호텔 및 호텔신라는 면세점 전관할인행사에서 전자제품을 제외한 2009. 9. 25.이고 롯데디에프리테일은 2010. 7. 9.이며, 종기는 호텔신라가 자신의 모든 면세점에서 전자제품에 대해 전관할인행사를 적용함으로써 이 사건 합의에서 이탈한 날의 전날인 2011. 6. 16.이다. (2) 관련매출액의 산정 27 부당한 공동행위와 관련된 상품이라 함은 법 위반행위의 대상 품목으로 당해 위반행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 상품이며, 부당한 공동행위를 한 사업자간의 합의의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질ㆍ거래지역ㆍ거래상대방ㆍ거래단계 등을 고려하여 개별ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>17</각주>또한 관련 상품은 실제로 거래가 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품 모두를 포함한다.<각주>18</각주>28 이 사건의 경우, 피심인들은 자신들이 운영하는 면세점에서 판매하는 전자제품에 대한 전관할인행사 할인율을 합의하였으므로, 관련 상품은 피심인들이 전관할인행사 기간 중 면세점<각주>19</각주>에서 판매한 모든 전자제품으로 한다. 29 이에 따른 피심인별 위반행위 기간 및 관련매출액은 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 관련매출액 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697505" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (3) 관련매출액 관련 피심인 주장에 대한 판단 (가) 미실행 지점의 매출액 제외 여부 30 피심인 호텔신라는 인천공항점과 제주점에서 이 사건 합의를 실행하지 아니하였는바 애초부터 합의대상에 포함되지 아니하였거나 이 사건 합의에 영향을 받지 아니하였으므로 관련매출액에서 제외해야 한다고 주장한다. 살피건대, ① 판례는 “부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니고, 또 어느 한쪽의 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자가 당해 사업자가 합의에 따를 것으로 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다”고 판시하고 있는 점<각주>20</각주>, ② 이 사건 합의는 피심인 호텔신라의 김** 대리가 호텔롯데의 남** 사원에게 “전관할인시 카메라 및 전자제품을 구매하는 고객에 대해 전관할인행사 할인은 적용하지 않을 것”을 제의하고 호텔롯데의 남** 사원이 이에 동의함으로써 성립한 점, ③ 피심인들이 이 사건 합의를 하면서 특정지점을 제외한다는 명시적 의사표시가 없었고, 달리 일부지점만을 합의대상으로 삼았다고 볼 만한 사정이 없는 점, ④ 합의의 상대방인 호텔롯데는 호텔신라와의 합의를 신뢰하고 이에 기초하여 전체 면세점을 대상으로 이 사건 합의를 실행한 점<각주>21</각주>등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 합의대상에 피심인들의 모든 면세점이 포함된 것으로 보는 것이 타당하며, 합의대상에 포함되는 이상 달리 특별한 사정이 없는 한 직ㆍ간접적으로 합의에 의한 영향을 받았다고 볼 것이므로, 피심인 호텔신라의 이 부분 주장은 이유 없다. (나) 외국인에 대한 국산품 판매액 제외 여부 31 피심인 호텔신라는 외국인에 대한 국산품 판매는 수출에 해당하므로 관련매출액에서 제외해야 한다고 주장한다. 살피건대 ① 면세점에서 외국인에 대한 국산품 판매가 타 법상 수출에 해당하는지 여부와 관계없이 기본적으로 독점규제및공정거래에관한법률의 적용에 있어 면세점 시장은 국내에서 거래 및 소비지출이 이루어지는 국내시장에 속한다고 보는 것이 타당한 점, ② 피심인들이 면세점 운영에 있어 면세점에서 전자제품을 구입하는 자가 내국인인지 외국인인지에 대한 구분없이 동일한 판매ㆍ가격정책을 취하고 있고, 합의시 특별히 외국인을 제외하자고 한 바 없으므로 이 사건 합의는 내국인과 외국인에게 동일한 영향을 미치는 점, ③ 면세점 내 전자제품을 외국인에게 판매한다 하더라도 결과적으로 이 사건 합의에 따른 부당이득은 피심인들에게 귀속되는 점, ④ 가사 면세점을 국외시장으로 보아 외국인에 대한 국산품 판매를 수출로 보더라도, 법 제2조의2에 따라 국외에서 이루어진 행위라도 국내시장에 영향을 미치는 경우에는 공정거래법을 적용할 수 있는데, 위 ① 내지 ③과 같은 사정을 고려할 때, 면세점에서의 외국인에 대한 국산품 판매가 국내시장에 영향을 미치지 않는다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인 호텔신라의 이 부분 주장은 이유 없다. 나) 부과기준율 32 ① 이 사건 피심인들의 행위는 가격담합에 해당하며 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁 제한 효과가 큰 점, ② 합의 이행을 위한 감시나 제재수단이 없는 느슨한 담합에 해당하는 점, ③ 이 사건 합의대상인 전자제품 매출액은 면세점 전체 매출액의 2% 미만인 점 등을 종합적으로 고려하여, '중대한 위반행위’로 보아 4.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 산정기준은 위 가)의 피심인 별 관련매출액에 부과기준율 4.0%를 곱하여 산정한다. 이에 따른 피심인 별 산정기준은 호텔롯데 1,535,100,000원, 부산롯데호텔 49,100,000원, 롯데디에프리테일 31,000,000원, 호텔신라 558,800,000원이다. 2) 1차 조정 34 피심인 호텔롯데는 과거 3년간 2회 법위반으로 조치를 받고 위반횟수 가중치의 합산이 4점에 해당하므로 100분의 20에 해당하는 금액을 가중한다. 이에 따른 피심인 별 산정기준은 호텔롯데 1,842,200,000원, 부산롯데호텔 49,100,000원, 롯데디에프리테일 31,000,000원, 호텔신라 558,800,000원이다. 3) 2차 조정 35 피심인들이 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 36 아울러 피심인 호텔신라는 자신이 운영하는 4곳의 면세점 중 인천공항점 및 제주점 2곳에서 이 사건 합의를 실행하지 아니하였고 실행하지 아니한 2곳의 매출액이 피심인의 전체 면세점 매출액의 70%에 달하는 점 등을 감안하여 산정기준의 100분의 30을 추가로 감경한다. 37 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 호텔롯데 1,473,700,000원, 부산롯데호텔 39,300,000원, 롯데디에프리테일 24,800,000원, 호텔신라 279,400,000원이다. 4) 부과과징금의 결정 38 추가 조정사유가 없으므로 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 절사하여 부과과징금은 호텔롯데 1,473,000,000원, 부산롯데호텔 39,000,000원, 롯데디에프리테일 24,000,000원, 호텔신라 279,000,000원이다. 4. 결론 39 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.