4개 종합주류도매업협회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인들은 소매점에 주류 제품을 판매하는 것을 업으로 하는 사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라 한다)<각주>1</각주>제2조 제2호에 따른 '사업자단체’에 해당한다. 나. 피심인들의 일반현황 1) 서울지방종합주류도매업협회 2 피심인 서울지방종합주류도매업협회는 종합주류도매업 면허를 가진 사업자들 가운데 서울특별시 지역에 사업장을 두고 있는 자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체이다. 그 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 서울지방종합주류도매업협회 일반현황 (2023. 12. 31. 기준, 단위: 명, 개, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654411" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 심사보고서 소갑 제4-1호증<각주>3</각주>2) 인천지방종합주류도매업협회 3 피심인 인천지방종합주류도매업협회는 종합주류도매업 면허를 가진 사업자들 가운데 인천광역시, 부천시, 광명시, 김포시 지역에 사업장을 두고 있는 자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체이다. 그 일반현황은 아래 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 인천지방종합주류도매업협회 일반현황 (2023. 12. 31. 기준, 단위: 명, 개, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654433" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-3호증 3) 경기북부지방종합주류도매업협회 4 피심인 경기북부지방종합주류도매업협회는 종합주류도매업 면허를 가진 사업자들 가운데 한강 이북 경기도 지역과 남양주시, 구리시 지역에 사업장을 두고 있는 자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체이다. 그 일반현황은 아래 <표 3>기재와 같다. <표 3> 경기북부지방종합주류도매업협회 일반현황 (2023. 12. 31. 기준, 단위: 명, 개, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654455" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-5호증 4) 경기남부지방종합주류도매업협회 5 피심인 경기남부지방종합주류도매업협회는 종합주류도매업 면허를 가진 사업자들 가운데 한강 이남 경기도 지역 중 부천시, 김포시, 광명시, 남양주시, 구리시를 제외한 지역에 사업장을 두고 있는 사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체이다. 그 일반현황은 아래 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 경기남부지방종합주류도매업협회 일반현황 (2023. 12. 31. 기준, 단위: 명, 개, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654477" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>4</각주>* 소갑 제4-7호증 다. 시장구조 및 실태 1) 주류제품의 유통구조 6 일반적으로 주류 제품은 가정용, 유흥음식점용, 대형매장용 제품으로 분류되며, 제조업자(수입업자) → 도매업자 → 소매업자 → 소비자 순의 경로로 유통된다. 7 주류도매업자는 소지한 면허<각주>5</각주>의 종류에 따라, 종합주류도매업자<각주>6</각주>와 주류중개업자<각주>7</각주>로 구분된다. 종합주류도매업자는 영업지역에 제한 없이<각주>8</각주>모든 소매업자<각주>9</각주>에게 주류 제품을 공급할 수 있는 반면, 주류중개업자는 자신의 가맹점과 직영점에만 제품을 공급할 수 있다.<각주>10</각주>8 주류소매업자는 소비자들에게 직접 주류를 판매하는 대형할인점, 슈퍼마켓, 편의점, 유흥음식점 사업자 등을 말한다. 이들은 종합주류도매업자 또는 주류중개업자로부터 제품을 공급받는데, 업계에서는 종합주류도매업자가 제품을 공급하는 시장을 '주류도매시장’, 주류중개업자가 제품을 공급하는 시장을 '주류중개시장’이라고 한다. 이와 같은 주류제품의 유통구조를 정리하면 아래 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 주류제품의 유통경로 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654499" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 수도권 지역 주류도매시장 현황 9 영업지역 제한제도가 폐지되기 전 종합주류도매업자들은 허가받은 지역에서만 영업할 수 있었으나, 1992년 1월 영업지역 제한제도가 폐지됨에 따라 이들은 대한민국 전역을 대상으로 한 영업이 가능해졌다. 10 그러나 주류 운반에 드는 물류비용 때문에 실제로는 비수도권 지역에서 면허를 받은 도매업자가 수도권 시장에 진입해 영업하거나, 수도권 도매업자들이 수도권을 벗어나 영업하는 사례는 많지 않다. 11 2022년 기준 수도권 지역에서 면허를 받아 활동하는 도매업자는 아래 <표 6> 기재와 같이 389개, 소매업자는 326,720개 정도이며, 수도권 지역 주류도매시장에서의 거래는 사실상 이들에 의해 대부분 이루어진다고 볼 수 있다. <표 6> 수도권지역 주류도ㆍ소매업 면허 현황 등 (2022. 12. 31 기준, 단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654501" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 공공데이터포털 (www.data.gokr) 12 한편, 수도권 지역 도매업자 중 368개 사업자는 피심인들의 구성사업자들로 확인된다.<각주>11</각주>이들의 연간 거래규모는 아래 <표 7> 및 <표 8> 기재와 같이 약 2.6조 원에서 3.6조 원으로 국내 전체 시장의 50% 이상을 차지하는 것으로 파악된다. <표 7> 피심인들 구성사업자들의 연간 매출액 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654503" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-9호증 <표 8> 전체 종합주류도매업 매출액 중 피심인들 구성사업자들의 비중 (단위: 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654505" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-9호증, 소갑 제4-10호증, 소갑 제4-11호증 3) 주류도매가격 결정 양태 13 주류 제조업자가 출고가격을 결정하면, 도매업자는 출고가격에 자신들의 마진<각주>12</각주>을 더해 판매가격을 책정한다. 이들은 소매업자에게 판매가격을 제시한 후 거래 규모 등을 고려해 그 가격을 할인하는 방식으로 거래처별 도매가격을 정한다.<각주>13</각주>그래서 같은 제품도 소매점마다 도매가격이 조금씩 다를 수 있다.2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 기초사실 14 종합주류도매업자로 구성된 사업자단체는 과거 2개 협회와 8개 조합 형태로 운영되다가 1986년 10월 24일 대한주류도매업중앙회와 한국주류도매업중앙회의 2개 협회 체제로 재편되었다. 2001년 6월에는 이 2개 협회가 통합되어 전국종합주류도매업중앙회가 출범하였고 2022년 그 명칭을 '한국종합주류도매업중앙회’로 변경해 현재에 이르고 있다. 15 한국종합주류도매업중앙회는 기본적으로 종합주류도매업 면허를 관리하는 국세청의 정책 및 법집행 동향을 파악해 산하 지역 협회에 공유해 주고, 산하 지역 협회들이나 그 구성사업자들의 애로ㆍ건의사항을 파악ㆍ정리해 국세청에 전달해 주는 역할을 한다. 또한, 무자료 거래나 금품 제공 등과 같은 주류면허법 및 주류 거래질서 확립에 관한 명령위임 고시 위반행위가 발생하지 않도록 자율적으로 관리하고, 도매업자들 사이에 분쟁이 발생하는 경우 이를 조정하는 업무를 해왔다. 16 그러다가, 2013년 4월 10일에는 주류거래질서 문란행위를 예방하고 도매업자 간 분쟁조정 업무를 원활히 수행하기 위해 '거래질서 운영규정’을 제정하였다. 그런데 이런 법령 위반행위나 분쟁은 어느 하나의 지역이 아닌, 여러 지역에 걸쳐 발생하는 경우가 많기 때문에 한국종합주류도매업 산하에 있는 지역협회들이 이에 효과적으로 대응할 수 있도록 2개 이상의 지역협회가 공동으로 권역별 위원회를 설치하여 운영할 수 있게 하는 근거조항을 두었다. 이와 같은 사실은 아래 <표 9> 기재의 한국종합주류도매업중앙회의 거래질서 운영규정을 통해 확인할 수 있다. <표 9> 한국종합주류도매업중앙회의 '거래질서 운영규정’(2013. 4. 10. 제정된 것) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654507" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-6호증 17 피심인 서울지방종합주류도매업협회, 인천지방종합주류도매업협회, 경기북부지방종합주류도매업협회, 경기남부지방종합주류도매업협회는 이 규정에 근거해 '수도권주류유통정상화위원회’<각주>14</각주>를 현재까지 운영하고 있다. 수도권주류유통정상화위원회는 그 이전에도 이미 설립되었으나, 위 <표 9> 기재의 한국종합주류도매업중앙회의 거래질서 운영규정 제정을 계기로 본격적으로 운영되었다. 나) 행위사실 (1) 수도권 거래질서 운영규정 제정 18 2013년 7월 피심인 서울지방종합주류도매업협회, 인천지방종합주류도매업협회, 경기북부지방종합주류도매업협회, 경기남부지방종합주류도매업협회는 한국종합주류도매업중앙회의 거래질서 운영규정을 보강하여 '수도권 거래질서 운영규정’을 제정하였다. 피심인들은 해당 규정을 통해 회원사들간 과열 경쟁을 방지하고자 하였는데, 이는 아래 <표 10> 기재의 해당 규정의 목적을 통해 확인할 수 있다. <표 10> 수도권 거래질서 운영규정(2014. 7. 14. 개정된 것) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654413" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>15</각주>* 소갑 제1-1호증19 한편 서울지방종합주류도매협회의 경우 수도권 거래질서 운영규정을 그대로 자신들의 회원사에 적용하였고, 이러한 수도권 거래질서 운영규정에 추가하여 인천지방종합주류도매업협회는 '주류 거래질서 운영규정’을, 경기북부지방종합주류도매업협회는 '거래질서 운영규정’을, 경기남부지방종합주류도매업협회는 '분쟁조정위원회 운영규정’까지 자체적으로 제정하여 수도권 거래질서 운영규정과 자신들의 자체규정을 함께 적용하였다.<각주>16</각주>20 구체적으로 피심인들은 자신들의 회원사들(도매업자)로 하여금 다른 회원사가 거래하고 있는 소매업소에 대해서는 서로 기득권을 인정해 주는 '선거래제 원칙’을 준수하도록 하고, 다른 회원사가 이미 거래하고 있는 소매업소에 대해 (1) 그 회원사의 직원을 채용하여 그 소매업소와 거래하거나, (2) 그 회원사가 거래하는 통상적인 가격보다 현저히 낮은 가격을 제시하여 그 소매업소와 거래하거나, (3) 그 회원사와 그 소매업소 간 '거래약정 기간’ 내에 그 소매업소와 거래하는 행위를 하지 못하도록 하였다. 특히, 이 가운데 (1), (2)의 행위를 한 회원사의 경우 기득권을 침해받은 회원사에게 '배상’ 의무를 질 수 있다는 내용도 수도권 거래질서 운영규정에 함께 포함하였다. 이와 같은 사실은 아래 <표 11> 기재의 수도권 거래질서 운영규정을 통해 확인된다. <표 삽입을 위한 여백> <표 11> 수도권 거래질서 운영규정(2014. 7. 14. 개정된 것) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654417" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-1호증 (2) 수도권 거래질서 운영규정 1차 개정 21 피심인들은 2014년 7월 14일 수도권 거래질서 운영규정을 개정하여 위의 규정을 따르지 않은 회원사들에 대한 통제를 강화하였다. 2014년 7월 14일 개정안에 따르면 피심인들이 제안하는 중재안을 불이행하는 회원사가 있을 경우, 그에 대해 그 회원사의 상호, 대표자, 소재지 등을 전 회원사에 공지하도록 하였고, 그에 대해 관계당국<각주>17</각주>에 고발 또는 조사를 의뢰할 수 있게 하였다. 이는 아래 <표 12> 기재를 통해 확인할 수 있다.<표 12> 수도권 거래질서 운영규정(2014. 7. 14. 개정된 것) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654421" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-1호증 (3) 코로나 팬데믹 이후 수도권 거래질서 운영규정 2ㆍ3차 개정 22 2020년 코로나 팬데믹이 지속되는 동안 일부 주류도매업자들이 가격을 인하하여 주점과 식당 등에 판매하는 등 소매업소 확보를 위한 회원사 간 경쟁은 치열해졌다. 그러자 피심인들은 회원사들을 더욱 실효성 있게 통제하기 위해 2020년 7월 14일 수도권 거래질서 운영규정을 재개정하였다. 특히, 그동안 '다른 회원사가 거래하는 통상적인 가격보다 현저히 낮은 가격을 제시하여 그 회원사의 소매업소와 거래하는 행위’를 금지했던 것을 '기존 회원사(도매사) 단가보다 낮은 가격을 제시하여 그 회원사의 소매업소와 거래하는 행위’를 금지하는 것으로 개정하였다. 결과적으로 이러한 개정을 통해 피심인들의 회원사 간 '가격경쟁’ 자체가 사실상 금지되었다. 이는 아래 <표 13> 기재를 통해 확인할 수 있다. <표 삽입을 위한 여백> <표 13> 수도권 거래질서 운영규정(2020. 7. 14. 개정된 것) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654423" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-3호증 23 나아가 피심인들은 회원사 간 거래처 확보 경쟁에 대한 통제를 더 강화하기 위해 2022년 10월 1일 수도권 거래질서 운영규정을 재차 개정하였다. 구체적으로 어떤 회원사가 다른 회원사의 거래처를 자신의 거래처로 확보한 경우<각주>18</각주>기존에는 그 거래처를 잃은 회원사에게 '배상의 의무를 질 수 있다’라고만 규정되어 있던 것을 그 회원사에게 그 거래처에서 발생한 '직전 2개월 매출액을 배상금으로 지급한다’는 규정까지 추가하였다. 이와 같이 피심인들은 경쟁을 통해 거래처를 확보한 회원사에게 배상금을 지급하도록 의무화하면서 그 액수까지 정했는데, 이와 같은 사실은 아래 <표 14> 기재를 통해 확인할 수 있다. <표 14> 수도권 거래질서 운영규정(2022. 10. 1. 개정된 것) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654425" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-4호증 (4) 수도권 거래질서 운영규정에 대한 법률자문 및 4차 개정 24 피심인들은 2023년 수도권 거래질서 운영규정을 한 번 더 개정하였는데, 이는 기존 규정의 문구 가운데 일부가 법에 저촉될 소지가 있다는 자문을 받았기 때문이다. 이와 같은 사실은 <표 15> 기재 및 <표 16> 기재의 진술을 통해 확인할 수 있다. <표 15> 수도권 거래질서 운영규정에 대한 법률 자문 결과보고 발췌 (2023년 4월 14일) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654427" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-11호증 <표 16> 경기북부지방종합주류도매업협회장 황OO 진술 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654429" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-4호증 25 피심인들은 기존의 문구들을 보다 순화하는 방향으로 규정을 개정했는데, 구체적으로 '선거래제 원칙’을 '일반적인 상거래 원칙’으로, '기존 도매사 단가보다 낮은 가격을 제시하여 거래처를 확보하는 행위’를 '생존권을 위협하여 거래처를 확보하는 행위’로 변경했다. 이와 같은 사실은 <표 17> 기재를 통해 확인할 수 있다. <표 17> 수도권 거래질서 운영규정(2023. 9월 개정된 것) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654431" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-5호증 26 이처럼 용어는 일부 변경되었으나 그 본질적인 내용과 실제 운영은 변함이 없었으며, 이와 같은 사실은 <표 18> 기재의 관련자들의 진술을 통해 확인할 수 있다. <표 삽입을 위한 여백> <표 18> 피심인들 협회장들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654435" alt="이유 18번째 이미지" ></img> (5) 수도권 거래질서 운영규정 개정시 자신의 회원사들에게 통지 27 한편, 피심인들은 수도권 거래질서 운영규정이 개정될 때마다 그 개정내용과 회원사들이 준수해야 될 사항 등을 모든 회원사들에게 통지하였다. 이와 같은 사실은 아래 <표 19> 내지 <표 23> 기재를 통해 확인된다. <표 19> 서울종합주류도매업협회의 수도권 거래질서 운영규정 통지문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654437" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-1호증 <표 삽입을 위한 여백> <표 20> 인천지방종합주류도매업협회의 수도권 거래질서 운영규정 통지문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654439" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-3호증 <표 삽입을 위한 여백> <표 21> 서울종합주류도매업협회의 수도권 거래질서 운영규정 통지문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654441" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-2호증 <표 22> 경기북부지방종합주류도매업협회의 수도권 거래질서 운영규정 통지문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654443" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-6호증 <표 23> 경기남부지방종합주류도매업협회의 수도권 거래질서 운영규정 통지문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654445" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-7호증 (6) 수도권 거래질서 운영규정 폐지 28 피심인들은 공정거래위원회 조사 과정에서 수도권 거래질서 운영규정이 문제되자, 2024년 5월 31일부터 7월 3일에 걸쳐 각 이사회를 개최하여 해당 규정을 폐지하고 이를 자신의 회원사들에게 통지하였다. 이와 같은 사실은 아래 <표 24> 내지 <표 27> 기재를 통해 확인할 수 있다. <표 24> 인천지방종합주류도매업협회 수도권 거래질서 운영규정 일부 삭제 통지 문건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654447" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-12호증 <표 삽입을 위한 여백> <표 25> 서울지방종합주류도매업협회 수도권 거래질서 운영규정 폐지 통지 문건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654449" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 피심인 추가 제출자료 <표 26> 경기남부지방종합주류도매업협회 수도권 거래질서 운영규정 폐지 통지 문건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654451" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 피심인 추가 제출자료 <표 27> 경기북부지방종합주류도매업협회 수도권 거래질서 운영규정 폐지 통지 문건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654453" alt="이유 27번째 이미지" ></img> * 피심인 추가 제출자료 29 결론적으로 피심인들이 수도권 거래질서 운영규정을 제정하고 1차 ∼ 5차까지 개정한 이후 이를 폐지한 과정을 정리하면 아래 <표 28> 기재와 같다. <표 삽입을 위한 여백> <표 28> 피심인들의 수도권 거래질서 운영규정 연혁 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654457" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 2) 근거 30 이와 같은 사실은 2014. 7. 14. 개정된 수도권 거래질서 운영규정(소갑 제1-1호증), 2018. 10. 8. 개정된 수도권 거래질서 운영규정(소갑 제1-2호증), 2020. 7. 14. 개정된 수도권 거래질서 운영규정(소갑 제1-3호증), 2022. 10. 1. 개정된 수도권 거래질서 운영규정(소갑 제1-4호증), 2023. 9. 개정된 수도권 거래질서 운영규정(소갑 제1-5호증), 2013. 4. 10. 제정된 전국종합주류도매업중앙회의 거래질서 운영규정(소갑 제1-6호증), 주류 거래질서 운영규정(소갑 제1-7호증 내지 제1-10호증), 분쟁조정위원회 운영규정(소갑 제1-11호증 내지 제1-15호증), 경기북부지방주류도매업협회 거래질서 운영규정(소갑 제1-16호증 내지 제1-17호증), 서울지방종합주류도매업협회 수도권 거래질서 운용규정 통지문서(소갑 제2-1호증 내지 제2-2호증), 인천지방종합주류도매업협회 수도권 거래질서 운용규정 통지문사 및 내용(소갑 제2-3호증 내지 제2-5호증, 소갑 제2-13호증), 경기남부지방종합주류도매업협회 수도권 거래질서 운영규정 통지내용(소갑 제2-7호증 및 소갑 제2-14호증), 경기북부지방종합주류도매업협회 수도권 거래질서 운영규정 통지문서(소갑 제2-6호증 및 소갑 제2-15호증), 수도권 거래질서 운영규정 법률 자문 결과보고(소갑 제2-11호증), 경기남부지방주류도매업협회장과 ㈜청담주류 간 면담 정리 문서(소갑 제2-8호증), 경기남부지방종합주류도매업협회장과 포도주류(유) 간 면담 정리 문서(소갑 제2-9호증), 수성주류와 ㈜청담주류 간 분쟁조정서(소갑 제2-10호증), 인천지방종합주류도매업협회 자진시정 통지 문서(소갑 제2-12호증), 서울지방종합주류도매업협회장 조OO 진술조서(소갑 제3-1호증), 인천지방종합주류도매업협회 사무국장 이OO 진술조서(소갑 제3-2호증), 인천지방종합주류도매업협회장 이OO 진술조서(소갑 제3-3호증), 경기북부지방종합주류도매업협회장 황OO 1ㆍ2차 진술조서(소갑 제3-4호증 내지 제3-5호증), 경기남부지방종합주류도매업협회 사무국장 정OO 진술조서(소갑 제3-6호증), 경기남부지방종합주류도매업협회장 윤OO 진술조서(소갑 제3-7호증), 서울지방종합주류도매업협회 확인서(소갑 제 3-8호증), 및 피심인 추가 제출자료, 피심인 의견서, 심의시 활용한 심사관 및 피심인 PPT자료, 심의속기록 등을 통해 확인할 수 있다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제51조(사업자단체 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ~ ④ (생략) 2) 법리 31 법 제51조 제1항 제3호에 규정된 사업자단체 금지행위인 '구성사업자의 사업내용 또는 활동 제한행위’가 성립하기 위해서는 첫째, 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 제한하는 사업자단체의 의사결정이 있고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, 둘째, 그 결정이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하는 것이어야 한다.<각주>19</각주>32 특히 이와 관련하여, 사업자단체 금지행위는 사업자가 부당하게 경쟁을 제한하는 구 공정거래법 제23조 제1항(현행법 제45조 제1항) 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립하고, 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>20</각주>다. 위법성 판단 1) 사업자단체의 의사가 존재하였는지 여부 33 구성사업자의 사업활동을 제한하는 행위가 사업자단체의 총회, 이사회, 임원회의 등을 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나거나, 사업자단체의 정관, 규정 또는 사업계획서 등에 따라 이루어지는 경우, 또는 그와 같은 적극적ㆍ명시적인 결정이나 규정이 없더라도 사업자단체 차원의 논의를 거쳐 이루어지는 경우 등에는 그런 행위를 하려는 사업자단체의 의사가 있었던 것으로 볼 수 있다.<각주>21</각주>34 앞서 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 주류 소매업자에 대한 도매업자의 영업활동을 제한하는 행위의 경우, 피심인들의 협회장과 임원들이 참석하는 수도권주류유통정상화위원회의 결의를 통해 이루어졌고 그 결의된 내용이 피심인들의 구성사업자들에게 적용되는 수도권 거래질서 운영규정과 피심인 인천지방종합주류도매업협회, 경기남부지방종합주류도매업협회, 경기북부지방종합주류도매업협회의 자체 규정에도 반영된 점을 고려할 때, 각 피심인들은 구성사업자들의 사업활동을 제한하려는 의사가 있었던 것으로 판단된다. 2) 사업자단체의 의사가 구성사업자들에게 표시되었는지 여부 35 사업자단체의 의사가 표시된다는 것은 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식과 관계 없이 구성사업자가 그 내용을 인지할 수 있게 표시됨을 말한다.<각주>22</각주>36 앞서 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 회원사들의 사업활동을 제한하는 내용으로 수도권 거래질서 운영규정이 개정될 때마다, 그 구체적인 내용이 메일이나 팩스 등을 통해 구성사업자들에게 통지되었으므로, 구성사업자의 사업활동을 제한하려는 피심인들의 의사가 충분히 표시된 것으로 볼 수 있다.37 아울러, 아래 <표 29> 기재의 관련자들의 진술을 통해, 피심인들의 통지를 통해 구성사업자들이 그 내용을 충분히 인지하고 있었다는 점도 확인할 수 있다. <표 29> 피심인 협회장들의 진술내용(일부발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654459" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 38 나아가, 아래 <표 30> 및 <표 31> 기재와 같이 피심인들은 새로운 주류도매사업자들이 자신의 회원으로 가입할 시 가격파괴 행위나 거래처 침탈과 같은 영업활동을 자제하도록 당부하는 등 수도권 거래질서 운영규정을 준수하도록 요청한 사실이 확인되며, 이러한 사실들을 통해서도 피심인들이 자신의 구성사업자들에게 수도권 거래질서 운영규정의 내용들을 적극적으로 표시하였음을 확인할 수 있다. <표 30> 경기남부종합주류도매업협회장과 ㈜청담주류 대표와의 면담 정리 문건 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654461" alt="이유 30번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-8호증 <표 31> 경기남부종합주류도매업협회장과 포도주류(유)와 면담 정리 문건 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654463" alt="이유 31번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-9호증 3) 구성사업자의 사업활동이 부당하게 제한되었는지 여부 39 사업자단체는 원래 구성사업자의 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체로서, 그 목적 달성을 위해 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 대한 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 사업자단체의 구성사업자들은 비록 그 단체의 구성사업자라 하더라도 그 개개인은 모두 개별사업자이므로 사업활동은 그들의 경영방침에 따라 자유롭게 보장되어야 할 것이므로, 사업자단체의 결의나 이에 따른 구성사업자들에 대한 행위제한이 구성사업자의 사업활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 구법 제26조 제1항 제3호(현행법 제51조 제1항 제3호)에 규정된 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위’에 해당한다.<각주>23</각주>40 앞서 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 구성사업자인 주류 도매업자들은 그들의 거래상대방을 선택하는 것과 거래상대방인 주류 소매업자와의 거래가격을 결정하는 부분에서 자신의 사업활동을 제한받았다. 이러한 '거래상대방 선택’과 '가격 결정’은 자유시장경제 체제에서 보장되는 사업활동 자유의 본질적인 영역에 해당하는바, 피심인들의 이 사건 행위는 다음과 같은 점들을 고려할 때 이러한 활동을 제한하려는 피심인들의 의사가 구성사업자들에게 사실상 구속력 있게 작용하여 그런 본질적인 자유의 영역을 침해한 것으로 판단된다. 41 첫째, 피심인들은 앞서 <표 6> 기재와 같이 2022년 12월을 기준으로 해당지역 주류 도매사업자의 94.6% 가량을 자신들의 구성사업자로 두고 있다. 이처럼 사업자단체가 그 시장에서 활동하는 사업자들의 대부분을 구성사업자로 두고 있는 경우 그 구성사업자들에게 행사할 수 있는 영향력도 상당히 커진다. 무엇보다 이런 상황에서 피심인들이 결의 등을 통해 내리는 의사결정은 각자 관할 지역 주류도매업계의 의사를 대표하는 것으로 대내외적으로 인식되고, 피심인들이 구성사업자들을 대상으로 한 규정들도 관할 지역 주류도매업계의 94.6%가량의 총의(總意)로 만들어지는 것들로 인식되어 그 구성사업자라면 당연히 준수해야 할 내용으로 받아들여질 수 밖에 없다. 이러한 상황에서 만일 어떤 구성사업자가 피심인들이 결의한 내용, 또는 그들이 만든 규정의 내용에 반하는 행동을 하게 되면 그 지역 주류도매업계의 일원으로 인정받기 어려워지고, 그 업계의 일원으로서 누릴 수 있는 권익을 함께 누릴 자격이 없는 사업자로 여겨질 가능성이 크다. 결국 이처럼 관할 지역 대부분의 도매업자를 구성사업자로 둔 피심인들은 사업자단체 차원의 결의나 규정 등을 통해 구성사업자들에게 상당한 영향력을 미칠 수 있는 지위를 가질 수 있게 된다. 42 둘째, 이처럼 구성사업자들에게 상당한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있는 피심인들이 사업자단체 차원의 결의나 규정 등을 통해 자신들의 의사에 반하는 행위를 한 구성사업자들에게 불이익을 줄 수 있다는 내용으로 아래 <표 32> 및 <표 33> 기재와 같이 지속적으로 알려왔다. 43 구체적으로 '자신들이 만든 수도권거래질서 운영 규정을 숙지하여 불이익을 받는 일들이 없도록 하라’거나, '규정 위반 시 강력한 제재조치 조항을 추후에 삽입하겠다’는 내용 등을 회원사에게 지속적으로 통지했을 뿐만 아니라, 규정 준수와 관련된 피심인들이 만든 수도권주류유통정상화위원회의 결정사항을 제대로 이행하지 않은 경우 회원사 명단 공개, 국세청 고발 등을 할 수도 있다고 규정에 명시하기도 하였다. 이는 개별 구성사업자들에게 상당한 심리적 압밥을 줄 수밖에 없으며 그들이 피심인들의 의사에 반하는 행동을 하기 어렵게 만드는 요인이 된다. <표 32> 서울지방주류도매업협회의 수도권 거래질서 운영규정 통지문건(2020.7.14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654465" alt="이유 32번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-1호증 <표 삽입을 위한 여백> <표 33> 인천지방주류도매업협회의 수도권 거래질서 운영규정 통지문건(2020.7.14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654467" alt="이유 33번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-3호증 44 셋째, 피심인들은 앞서 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 자신의 구성사업자에게 수도권 거래질서 운영규정 제정시부터 폐기 전까지 일관되게 선거래제 원칙을 준수토록 함으로써 자신의 구성사업자들의 거래처 확보 경쟁을 통제하였다. 이들에게 있어 선거래제 원칙이란 아래 <표 34> 기재의 진술에서 확인할 수 있는 바와 같이 한번 거래처이면 영원히 내 거래처이고 한 회원사가 거래하고 있는 업소에 대해서는 다른 회원사가 영업하거나 거래하면 안된다는 의미로서, 이러한 선거래제 원칙에는 경쟁제한적인 요소가 원천적으로 내재되어 있다.<각주>24</각주><표 34> 경기남부지방종합주류도매업협회장 윤OO 진술내용 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654469" alt="이유 34번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-7호증 45 또한, 사업자단체 활동지침<각주>25</각주>에 따르면 가격설정의 기준을 정하는 것만으로도 위법성이 인정되며,<각주>26</각주>피심인들이 주류 소매업자들에 대해 기존 도매사 단가보다 낮은 가격을 제시하지 못하도록 한 행위는 이러한 가격 설정의 기준을 제시한 행위에 해당한다. 특히 앞서 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 2020. 7. 14. 수도권 거래질서 운영규정 개정시 '다른 회원사가 거래하는 통상적인 가격보다 현저히 낮은 가격’에서 '기존 회원사(도매사) 단가보다 낮은 가격’을 소매사에 제시하여 거래하는 행위를 금지하는 것으로 개정한 것은 구성사업자들간 가격경쟁을 원천적으로 차단한 행위로서, 아래 <표 35> 기재의 진술에서 확인할 수 있는 바와 같이 주류 도매업체간 경쟁을 줄이고자 했던 행위로 보는 것이 타당하다. <표 35> 경기북부지방종합주류도매업협회장 황OO 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654471" alt="이유 35번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-5호증 46 이와 같은 점을 종합하여 볼 때, 피심인들의 행위는 주류 도매업자들에게 상당한 영향력을 행사할 수 있는 자신의 지위를 이용하여, 자신의 구성사업자들이 거래상대방 및 주류 공급 가격을 선택할 수 있는 자유를 제한, 침해한 것이며 수도권 주류도매 시장에서의 경쟁을 제한하거나 제한할 우려가 있음이 인정된다. 4) 소결 47 피심인들의 2. 가.의 행위는 구성사업자들의 사업활동을 부당하게 제한하는 행위로써 법 제51조 제1항 제3호에 위반되는 것으로 판단된다. 라. 피심인 주장에 대한 검토 1) 피심인들의 행위는 주류면허법 등 관련 법령에 따른 정당한 행위라는 주장 48 주류면허법은 그 명칭이나 형식에 관계없이 업체에게 금품을 제공하거나 경쟁사업자를 배제하기 위해 유통가격 이하로 주류를 공급하는 행위를 금지하고 있다. 이에 피심인들은 이 사건 행위는 주류면허법이 허용한 범위에서 이루어진 필요 최소한의 행위이므로 위법하지 않다고 주장하나, 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때 피심인들의 주장은 타당하지 않다. 49 첫째, 공정거래법은 원칙적으로 모든 사업자와 모든 산업에 적용되며, 그 적용을 제외한다는 근거가 법령에 명확하게 규정되어 있지 않는 한 적용제외가 될 수 없다.<각주>27</각주>이 사건 행위에 대해 공정거래법 적용을 제외하는 근거가 될 수 있는 타 법령은 존재하지 아니하며 실제 이와 유사한 사업자단체가 유사한 행위로 공정거래법 위반으로 제재를 받은 심결례도 다수 있다.<각주>28</각주>50 둘째, 주류면허법의 취지는 당초 탈세 방지 등을 위해 무자료 거래를 통하여 소매상에게 금품 등을 제공하지 말라는 의미이며, 따라서 그에 파생되는 장려금, 할인, 외상매출금 등에 한해 주류 소매업자에게 제공하는 것을 금지하는 것이므로 주류 도매업자들의 본질적인 사업활동이라고 할 수 있는 거래상대방 확보 경쟁, 가격 경쟁까지 통제하라는 의미로 해석할 수 없다.<각주>29</각주>더욱이 수도권 거래질서 운영규정에서 국세청이 금지하는 사항은 '제5장 국세청 명령사항’으로 별도로 규정이 되어 있는 바,<각주>30</각주>피심인들의 이 사건 행위를 국세청 주류면허법에서 규율하고 있는 필요 최소한의 행위로 보기는 어렵다. 2) 수도권 거래질서 운영규정은 선언적인 규정일 뿐 구성사업자들에 대한 강제성은 없어 실제 구성사업자의 사업활동이 제한되지 않았다는 주장 51 피심인들은 수도권 거래질서 운영규정은 선언적인 규정일 뿐 구속력이 없고, 모든 회원사가 해당 운영규정 개정에 동의하였으며, 피심인들은 자율적인 준수의무를 강조하였을 뿐 해당 규정을 위반하였다는 이유로 회원사에 불이익을 준 사실이 없기 때문에 구성사업자의 사업활동이 실제 제한되지는 않았다고 주장하나, 다음과 같은 주장을 종합적으로 고려할 때 피심인의 주장은 타당하지 않다. 52 첫째, 앞서 살펴본바와 같이 2022. 12. 31. 기준 수도권 지역에 총 389개의 종합주류 도매업면허 사업자가 있고, 이 중 94.6%인 368개의 사업자는 피심인들의 구성사업자들로 확인되는 바, 피심인들은 자신의 구성사업자들에게 상당한 영향력을 행사할 지위에 있다. 이러한 피심인들이 자신의 의사에 반하는 행동을 할 시 회원사들에게 배상의무, 국세청 고발 등 불이익을 부과할 것을 규정하고 이를 지속하여 통지한 것은 그 자체로 충분히 강제성이 있는 행위로 판단된다. 53 또한 피심인들은 자신의 모든 회원사들이 이 사안에 대해 서약서 징구를 통해 동의한 사안이기 때문에 강제성이 없다고 주장하나, 피심인이 주장하는 서약서는 이들이 이미 결정한 내용을 자신의 구성사업자들에게 일방적으로 통지한 것에 불구하고 특히 아래 <표 36> 기재와 같이 수도권 거래질서 운영규정 위반시 피심인들의 처벌에 어떠한 이의를 제기하지 않겠다는 내용은 피심인들의 구성사업자에 대한 영향력과 강제성을 보강하는 증거로 평가 가능하다. <표 36> 수도권 거래질서 운영규정 자율준수 서약서 내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654473" alt="이유 36번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-5호증 54 아울러 피심인들은 위 규정 위반으로 인해 실제 자신의 회원사에 불이익 조치를 취한 적은 없다고 주장하나, 아래 <표 37> 기재의 관련자 진술에서 확인할 수 있는 바와 같이, 해당 부분은 사실이 아님을 확인할 수 있다. <표 37> 경기남부지방종합주류도매업협회장 윤OO 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654475" alt="이유 37번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-7호증 3) 피심인들의 구성사업자는 일반소비자와 직접적으로 거래하는 업체들이 아니므로 실제 소비자 피해가 발생한 부분은 없다는 주장 55 피심인들은 자신의 회원사는 모두 주류 도매업체로서, 일반 소비자들과 직접적으로 거래하는 소매업체가 아니기 때문에 실제 소비자 피해가 발생한 부분은 없다고 주장한다. 56 앞서 2. 나. 2)에서 살펴본 바와 같이 소비자에게 피해가 발생하였는지 여부는 법 제51조 제1항의 사업자단체 금지행위를 구성하는 위법성 요건이 아니다. 다만, 소비자 피해 여부를 살펴볼 경우에는 이 사건 행위의 거래상대방을 중심으로 판단하여야 할 필요가 있으며, 다음과 같은 점에서 이 사건의 경우 주류 도매업체의 거래상대방인 주류 소매업체들에게 직접적인 피해가 발생한 것으로 보여진다. 57 주류 소매업체들은 기본적으로 피심인들의 행위로 인하여 자신도 인지하지 못하는 상황에서 거래처를 선택할 수 있는 권한 자체가 제한되었고, 그 결과 더 좋은 조건으로 더 나은 거래처와 거래를 할 수 있는 기회를 박탈당하였다. 실제로도 아래 <표 38> 기재와 같이 주류 소매업체들은 수도권 거래질서 운영규정을 따른 주류 도매업체에 대해 가격도 높게 받고, 서비스요청에도 제대로 대응하지 않는 등의 불만들을 피심인을 통해 제기하였던 것으로 확인되며, 결론적으로 이 사건 행위로 인해 주류 소매업체들이 타 거래처로부터 주류를 싸게 공급받을 수 있는 기회가 차단되었던 것으로 판단된다. <표 38> ㈜OO주류와 ㈜OO주류 간 분쟁조정서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654479" alt="이유 38번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-10호증 3. 처분 가. 시정조치 58 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제51조 제1항 제3호에 위반되므로 피심인들이 가까운 장래에 동일 또는 유사한 행위를 반복하지 않도록 향후 행위금지명령을 부과하고, 이러한 시정명령의 내용을 구성사업자들이 인지할 필요가 있으므로 시정명령 받은 사실에 대한 통지명령을 <별지 1> 내지 <별지 4> 기재와 같이 부과한다. 나. 과징금 1) 과징금 부과 여부 59 피심인이 구성사업자가 자유롭게 결정하여야 할 거래상대방 경쟁 및 가격 경쟁을 통제한 행위는 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하고 주류 소매업자 등 구성사업자들의 거래상대방에게 미치는 영향이 크다 할 것이므로, 법 제53조 및 제102조, 동법 시행령<각주>31</각주>제58조, 제84조 관련 [별표 6] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>32</각주>를 적용하여 과징금을 부과한다. 2) 과징금 산정 가) 산정기준 60 법 시행령 제84조 관련 [별표 6] 및 과징금 고시 II. 9. 및 IV. 1. 라. 2) 가)에 따르면 사업자단체금지 행위에 대하여는 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. (1) 피심인들의 연간예산액 61 이 사건 위반행위에 대한 종기는 각 피심인들이 수도권 거래질서 운영규정을 삭제 내지 폐기하고 이러한 사실을 자신의 회원사들에게 통지한 2024. 6. 7. ∼ 2024. 7. 5. 이므로<각주>33</각주>, 2024년도 연간예산액을 적용한다. 피심인들의 2024년의 연간예산액은 아래 <표 39> 기재와 같다. <표 39> 각 피심인들의 2024년 연간예산액 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654481" alt="이유 39번째 이미지" ></img> (2) 중대성 판단 및 부과기준율 62 피심인들의 2. 가.의 행위는 경쟁제한효과만 나타나는 점 전체 수도권 주류도매업자의 94.6%가 가입된 점 등을 고려할 때 '중대한 위반행위’에 해당하나, 피심인들에게 소속된 구성사업자 중 약 50%가 연매출 50억 원 미만의 소기업인 점, 피심인들 대부분 부채비율이 200%가 넘는 점<각주>34</각주>, 코로나 팬데믹 시기 영세업체들의 생존권 보호를 위한 측면도 있었던 점, 국세청 소관 법령의 내용을 피심인들이 오인한 것으로 보여 공정거래법 위반 인식이 낮았던 것으로 판단되는 점, 소비자의 직접적인 피해는 미미한 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금고시 Ⅵ. 1. 가. 2) 단서에 따라 부과기준율 10%를 적용한다. (3) 산정기준 63 피심인들의 2024년 연간예산액에서 부과기준율 10%를 곱한 금액을 산정기준으로 한다. 이에 따른 산정기준은 아래 <표 40> 기재와 같다. <표 40> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149654483" alt="이유 40번째 이미지" ></img> 나) 1차 조정 64 이 사건 위반행위의 시기는 2014. 7. 14.<각주>35</각주>이며, 이 사건의 종기는 피심인들이 수도권 거래질서 운영규정을 자체적으로 폐기하고 이러한 사실을 자신의 회원사들에게 통지한 2024. 6. 20 (서울서울지방종합주류도매업협회), 2024. 6. 7. (인천지방종합주류도매업협회), 2024. 7. 3. (경기북부지방종합주류도매업협회), 2024. 7. 5. (경기남부지방종합주류도매업협회)인 바, 4개 피심인 모두 위반기간이 3년을 초과하므로 과징금고시 Ⅳ. 2. 가. 3)에 따라 산정기준의 100분의 50에 해당하는 금액을 가산한다. 이에 따른 1차 조정된 산정기준은 아래 <표 41> 기재와 같다.