4개 진단용 방사선 발생장치 검사기관의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 재단법인 한국의료기기기술원, 재단법인 한국의료기기평가연구원, 한국기계전기전자시험연구원, 한국산업기술시험원(이하에서 각 피심인을 '의료기기기술원’, '의료기기평가원’, '전기전자시험원’, '산업기술시험원’으로 각각 지칭한다)은 모두 진단용 방사선 발생장치<각주>1</각주>및 진단용 방어시설<각주>2</각주>(이하, '진단용 방사선 발생장치 등’이라 한다)을 검사하는 사업 등을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당하고, 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2011. 12. 31. 기준, 단위 : 명, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141171" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 진단용 방사선 발생장치 등의 검사시장 현황 2 진단용 방사선 발생장치 등의 검사업무를 수행하고 있는 기관은 2012. 9월말 기준으로 총 8개이다.<각주>3</각주><표 2> 진단용 방사선 발생장치 등 검사기관 현황(2012. 9월 기준)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141193" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>4</각주>3 2011. 12월말 기준으로 연간 검사수수료 총액은 약 82억 원이고, 검사 건수는 34,400여 건에 이른다. <표 3> 피심인별 검사실적 현황 (단위 : 건, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141203" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 4 2012. 3월말 기준으로 총 72,626대의 진단용 방사선 발생 장치가 설치ㆍ운영되고 있으며, 그 대수는 매년 3~7%씩 증가하고 있다. <표 4> 진단용 방사선 발생장치 설치현황 (단위 : 대) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141205" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 식품의약품안전평가원 2) 방사선 발생장치 등 검사 관련 법적 근거 5 진단용 방사선 발생장치 등을 검사하는 업무를 하려는 자는 “진단용 방사선 발생장치의 안전관리에 관한 규칙(보건복지부령 제85호, 이하 '안전관리에 관한 규칙’이라 한다)”<각주>5</각주>제6조(검사ㆍ측정기관)<각주>6</각주>에 의거하여 식품의약품안전평가원장에게 등록하여야 한다. 다만, 이 사건 피심인들이 진단용 방사선 발생장치 등의 검사기관으로 지정받은 2009년 당시에는 식품의약품안전청장이 '안전관리에 관한 규칙’에 의거하여 검사기관을 지정하였다.<각주>7</각주>6 의료기관 개설자 또는 관리자는 진단용 방사선 발생장치 등을 설치하거나 이전 설치하는 등의 경우 '안전관리에 관한 규칙’ 제4조(검사 및 측정)<각주>8</각주>에 의거하여 검사기관으로부터 검사를 받아야 하고, 검사를 받은 날부터 3년마다 재검사를 받아야 한다. 3) 진단용 방사선 발생장치 검사 과정 7 진단용 방사선 발생장치 등의 검사를 받고자 하는 각 의료기관들은 '안전관리에 관한 규칙’에서 정한 '방사선 발생장치의 검사 신청서’를 작성하여 자신이 검사를 받고자 하는 검사기관에 검사를 의뢰하면, 검사기관의 담당자들이 해당 의료기관을 방문ㆍ검사를 실시한다. 8 검사기관들은 검사를 마친 후 '안전관리에 관한 규칙’에서 정한 '진단용 방사선 발생장치 검사성적서’를 작성하여 신청인에게 발급하고, 측정결과를 식품의약품안전평가원장에게 통지하여야 한다. 9 이때 부적합한 것으로 판정된 진단용 방사선 발생장치 등에 대해서는 해당 의료기관의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통지하여 부적합 진단용 방사선 발생장치에 대한 사용금지 및 수리ㆍ교정 후 재검사를 받도록 하고 있다. <표 5> 진단용 방사선 발생장치 검사업무 절차도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141207" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 진단용 방사선 발생장치 등 검사기관들의 특수성 10 피심인들이 진단용 방사선 발생장치 검사기관으로 지정받아 검사업무를 본격적으로 수행하기 시작한 2009. 8월 이전에는 진단용 방사선 발생장치를 제조ㆍ수입 및 수리 등을 하는 20여 개 업체들이 검사업무도 함께 수행하였다. 11 이처럼 진단용 방사선 발생장치를 제조ㆍ수입 등을 하는 업체들이 자신이 판매 또는 수리한 제품들에 대해서 검사도 수행함에 따라 검사의 공정성 논란이 지속적으로 제기되자, 식품의약품안전청(이하, '식약청’이라 한다)은 검사의 공정성 확보를 위하여 2008년 당시 검사업무를 수행하고 있던 업체들을 중심으로 진단용 방사선 발생장치 검사업무를 전담하는 비영리법인 형태의 검사기관 설립을 추진하게 되었다. 12 이러한 과정에서 기존에 진단용 방사선 발생장치 등의 검사업무를 수행하던 업체(각 8~9개)의 대표자들이 재산을 출연하여 각각 2009. 5. 25.과 같은 해 6. 10. 의료기기평가원과 의료기기기술원을 설립하였다.<각주>9</각주>13 이처럼 의료기기기술원과 의료기기평가원은 당초 동종 업계에서 검사업무 등을 수행하던 업체의 대표자들이 설립한 기관이라는 특수성으로 인하여, 두 기관의 설립자들을 중심으로 빈번하게 만남을 갖고 두 기관의 현안사항 등에 대해서 협의하였으며, 두 기관의 임원 상호간 친목도모 및 발전과 연구지원 사업 등을 목적으로 한국기술평가회를 구성ㆍ운영하였다. 14 또한 의료기기기술원과 의료기기평가원은 각각 이사 3명씩 총 6명이 참여하는 '6인 위원회’를 구성하고, 이를 중심으로 진단용 방사선 발생장치 등의 검사수수료 등에 대해서 협의하였다. 15 한편, 전기전자시험원과 산업기술시험원은 주로 학술, 기술연구, 시험분석, 평가, 인증 등의 사업을 영위하는 사업자로서 진단용 방사선 발생장치 등의 검사업무는 자신들의 사업부문에서 극히 낮은 비중을 차지하였기 때문에<각주>10</각주>당해 업무에 대한 관심은 의료기기기술원과 의료기기평가원에 비해서 더 낮았던 것으로 보인다. 5) 진단용 방사선 발생장치 검사수수료 현황 16 식약청은 2006. 2. 10. '안전관리에 관한 규칙’을 개정하기 이전까지는 진단용 방사선 발생장치 등의 검사수수료를 법정수수료로 규정ㆍ관리하였으나, 동 규칙을 개정하면서 각 검사기관들이 자율적으로 책정할 수 있도록 하였다. 17 이처럼 식약청이 진단용 방사선 발생장치 등의 검사수수료를 각 검사기관들이 자율적으로 책정하도록 한 이후, 당시 검사업무를 수행하고 있던 20여 개 검사기관들의 가격경쟁 등으로 인하여 검사기관 간에 검사수수료 차이가 크게 발생하였다. 18 그러나 식약청이 피심인들을 진단용 방사선 발생장치 등의 검사기관으로 지정하고, 피심인들이 본격적으로 검사업무를 수행하기 시작한 2009. 8월부터는 아래 <표 6>과 같이 검사수수료가 인상되었다. <표 6> 검사수수료 비교내역<각주>11</각주>(단위 : 원, 부가가치세 포함)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141209" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 언론보도 및 피심인 제출자료 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 이 사건 공동행위의 개요 19 의료기기기술원과 의료기기평가원이 진단용 방사선 발생장치 등의 검사기관으로 지정받아 업무를 수행하기 이전에는 20여개 검사기관들<각주>12</각주>이 검사업무를 수행하였는데, 2009. 5~6월 기존에 검사업무를 수행하던 17개 업체들이 의료기기기술원과 의료기기평가원으로 통폐합되면서 같은 해 7. 31.<각주>13</각주>부터는 의료기기기술원과 의료기기평가원이 진단용 방사선 발생장치 검사시장을 거의 양분(兩分)하게 되었다. 20 당해 검사시장의 특수성으로 인해 경쟁의 수단이 사실상 검사수수료로 제한<각주>14</각주>되었기 때문에 의료기기기술원과 의료기기평가원이 검사수수료를 동일한 수준으로 책정할 유인이 매우 커졌다. 더욱이, 의료기기기술원과 의료기기평가원은 기존에 진단용 방사선 발생장치 등의 검사업무를 수행하던 업체들의 대표자가 설립한 재단법인이라는 특수성으로 인하여, 동질의식이 강하여 서로 각 사의 운영방안 등에 대해서 빈번하게 협의하였고, 이러한 과정에서 이들은 2009. 6. 23. 각각 이사 3명이 참여하는 6인 위원회를 통해 공동 현안사항을 협의하고, 검사수수료를 서로 공유하기로 합의하기에 이르렀다. 또한 피심인들의 진단용 방사선 발생장치 등의 검사업무 담당자들은 2009년 7~8월 기간 중 모임을 갖고 검사업무 등에 대해서 논의하였는데, 특히 2009. 8. 10. 의료기기평가원 회의실에서 가진 모임에서는 의료기기기술원과 의료기기평가원이 책정ㆍ운용하고 있던 검사수수료의 수준을 피심인들 모두 그대로 유지ㆍ책정하기로 하는 등의 합의(이하 '이 사건 공동행위’라 한다)를 하였다. 21 이처럼 이 사건 공동행위는 의료기기기술원과 의료기기평가원이 서로 공유할 검사수수료를 책정하고, 이를 전기전자시험원과 산업기술시험원이 따르기로 함으로써 이루어졌음이 인정된다. 2) 합의 및 실행의 구체적 내용 가) 의료기기기술원 및 의료기기평가원의 검사수수료 합의 (1) 합의 여부 22 의료기기기술원과 의료기기평가원은 2009. 6. 23. 각 피심인별로 이사 3명이 참여하는 6인 위원회 등을 통하여 진단용 방사선 발생장치 등의 검사수수료를 동일한 수준으로 책정하기로 합의한 사실이 있다. 23 이러한 합의사실은 의료기기기술원과 의료기기평가원이 2009. 6. 23. 작성한 아래 <표 7>의 공동합의서를 통하여 인정된다. 위 공동합의서에는 위 피심인 2사가 진단용 방사선 발생장치 등의 검사수수료를 서로 공유하기로 한 사실과 당시 합의한 검사대상 장치별 검사수수료 내역이 적시되어 있다. <표 7> 의료기기기술원과 의료기기평가원의 공동합의서(발췌)<각주>15</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141211" alt="이유 7번째 이미지" ></img>24 이후 의료기기기술원과 의료기기평가원은 지속적으로 진단용 방사선 발생장치 등의 검사수수료를 공유하기로 하는 합의를 한 사실이 있다. 이러한 사실은 위 피심인 2사가 2009. 6월 말에서 7월 초순 경 개최한 6인 위원회의 회의록 및 의료기기기술원의 2009년도 이사회 총회 회의록, 의료기기기술원 정ㅇㅇ 이사와 의료기기평가원 이ㅇㅇㆍ김ㅇㅇ 이사의 진술조서 등을 통해 인정된다. 25 6인 위원회 회의록에는 아래 <표 8>과 같이 의료기기기술원과 의료기기평가원이 투시촬영장치 등의 검사수수료를 공유하기로 합의한 사실이 적시되어 있고, 의료기기기술원의 2009년도 이사회 총회 회의록에는 2009. 7. 17.과 같은 해 8. 4. 개최된 자사의 이사회 총회에서 아래 <표 9>와 같이 '6인 위원회 추진사항’을 안건으로 상정하여 보고한 사실이 적시되어 있다. <표 8> 6인 위원회 회의록(발췌)<각주>16</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141213" alt="이유 8번째 이미지" ></img><표 9> 2009년도 이사회 총회 회의록(발췌)<각주>17</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141215" alt="이유 9번째 이미지" ></img><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141173" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 26 또한, 의료기기기술원 정ㅇㅇ 이사와 의료기기평가원 이ㅇㅇㆍ김ㅇㅇ 이사는 아래 <표 10>과 같이 진술조서를 통해 2009. 8. 1.부터 위 피심인 2사가 지급받은 검사수수료가 6인 위원회를 통해 협의ㆍ결정된 사실을 인정하고 있다. <표 10> 정ㅇㅇ 이사 및 이ㅇㅇㆍ김ㅇㅇ 이사의 진술조서(발췌)<각주>18</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141175" alt="이유 11번째 이미지" ></img>(2) 실행 여부 의료기기기술원과 의료기기평가원은 2009. 8. 1.부터 진단용 방사선 발생장치 등의 검사수수료를 아래 <표 11>과 같이 동일하게 책정ㆍ운용함으로써 합의를 실행한 것으로 인정된다. <표 11> 의료기기기술원과 의료기기평가원의 검사수수료 내역<각주>19</각주>(단위 : 원, 출장비<각주>20</각주>및 부가세 포함)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141177" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처: 각 피심인 제출자료 27 다만, 의료기기기술원과 의료기기평가원은 식약청이 2009. 8. 26.과 같은 해 9. 1. 개최한 간담회에서 식약청ㆍ대한의사협회ㆍ대한치과의사협회 관계자 등과 검사수수료 인하와 관련해서 협의한 후, 같은 해 10. 1.부터 진단용 엑스선장치(촬영전용)와 치과진단용 엑스선 발생장치의 검사수수료를 인하한 사실이 있다 나) 피심인들의 검사수수료 합의 (1) 합의 여부 28 피심인들은 2009. 8. 10. 의료기기평가원의 회의실에서 모임을 갖고, 검사수수료를 의료기기기술원과 의료기기평가원이 책정ㆍ운용하고 있던 진단용 방사선 발생장치 등의 검사수수료의 수준으로 유지하거나, 동일한 수준으로 책정하기로 합의한 사실이 있다.<각주>21</각주>29 이러한 합의사실은 다음과 같은 증거를 통하여 인정된다. 30 첫째, 피심인들이 2009. 8. 10. 의료기기평가원 회의실에서 개최한 회의 내용을 의료기기기술원이 정리한 아래 <표 12>의 '4차 회의결과’ 자료에는 피심인들의 관계자들이 당일 회의에 참석한 사실과 회의 결과 의료기기기술원과 의료기기평가원이 현재 검사수수료를 유지하기로 한 사실 및 전기전자연구원이 의료기기기술원과 의료기기평가원이 책정한 검사수수료와 동일한 수준으로 검사수수료를 책정하겠다고 한 사실이 적시되어 있다. 또한 이와 관련하여, 의료기기기술원은 2009. 8. 14. 개최한 자사의 이사회 총회에서 아래 <표 13>과 같이 피심인들의 4차 회의결과를 보고한 사실이 있다. <표 12> 피심인들의 4차 회의 결과(발췌)<각주>22</각주><각주>4차 회의결과에 참석자로 기재되어 있는 필메드 사장은 의료기기평가원 이사를 뜻한다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141179" alt="이유 13번째 이미지" ></img><표 13> 의료기기기술원의 2009년 이사회 총회 회의록(발췌)<각주>소갑 11호증</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141181" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 31 둘째, 전기전자시험원의 이ㅇㅇ 차장은 진술서를 통해 아래 <표 14>와 같이 2009. 8. 10. 의료기기평가원에서 피심인들이 모임을 갖고 검사수수료와 관련하여 협의를 가졌다는 사실을 인정하고 있다. <표 14> 전기전자시험원 이ㅇㅇ 차장의 진술조서(발췌)<각주>소갑 제21호증</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141183" alt="이유 15번째 이미지" ></img> (2) 합의실행 여부 32 피심인들은 2009. 8. 10. 합의한 대로 당초 책정한 검사수수료를 그대로 유지하거나 서로 동일 또는 비슷한 수준으로 책정함으로써 합의를 실행한 것으로 인정된다. 33 이러한 합의실행 사실은 다음과 같은 증거를 통하여 인정된다. 34 첫째, 의료기기기술원과 의료기기평가원은 2009. 8. 1.부터 검사업무를 수행함에 있어 최초 책정한 검사수수료를 아래 <표 15>와 같이 같은 해 8. 11. 이후에도 변동 없이 그대로 유지하였다.<각주>한편, 의료기기기술원과 의료기기평가원은 진단용 엑스선장치(촬영전용)와 치과진단용 엑스선 발생장치’의 검사수수료를 2009. 10. 1. 인하한 사실이 있다.</각주> <표 15> 의료기기기술원과 의료기기평가원의 검사수수료 내역 (단위 : 원, 출장비<각주>출장비는 서울특별시 및 6대 광역시(인천, 대전, 대구, 부산, 광주, 울산) 기준으로 부가가치세를 포함하여 22,000원이다.</각주> 및 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141185" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 자료출처: 각 피심인 제출자료 35 둘째, 전기전자시험원은 2009. 8. 10. 검사수수료를 합의한 후, 2009. 8. 13. 당초 합의한 대로 아래 <표 16>과 같이 2개 사업자의 검수수수료와 동일하거나 유사한 수준으로 인상하였다.<각주>한편, 전기전자시험원은 의료기기기술원과 의료기기평가원이 2009. 10. 1. 진단용 엑스선장치(촬영전용) 및 치과진단용 엑스선 발생장치의 검사수수료를 인하한 이후, 같은 해 10. 15. 의료기기기술원과 의료기기평가원의 인하폭과 거의 동일한 수준으로 검사수수료를 인하한 사실이 있다.</각주> <표 16> 전기전자시험원의 검사수수료 인상내역 (단위 : 원, 출장비<각주>출장비는 서울특별시 및 6대 광역시(인천, 대전, 대구, 부산, 광주, 울산) 기준으로 부가가치세를 포함하여 22,000원이다.</각주> 및 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141187" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 36 셋째, 산업기술시험원은 2009. 8. 25. 검사수수료를 책정함에 있어 아래 <표 17>과 같이 의료기기기술원 및 의료기기평가원과 동일하거나 유사한 수준으로 책정하였다. <표 17> 산업기술시험원의 검사수수료 내역 (단위 : 원, 출장비 포함<각주>출장비는 서울지역 기준이다.(의료기기기술원, 의료기기평가원은 서울 및 광역시 간의 출장비가 동일하지만, 산업기술시험원의 경우 서울 및 광역시 간 출장비에 차이가 있으므로 서울만을 기준으로 비교한 수치이다.) 의료기기기술원, 의료기기평가원의 검사수수료는 부가가치세를 포함한 금액이고, 산업기술시험원은 부가가치세 면세사업자로서 검사수수료에는 부가가치세가 포함되지 않는다.</각주> ) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141189" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 37 더불어, 산업기술시험원 이ㅇㅇ 팀장은 2009. 8월 중순 경 다른 피심인들으로부터 검사수수료 내역표를 팩스 또는 전자우편으로 받아 이를 같은 해 8. 25. 자사의 검사수수료 책정 시 참고자료로 활용한 사실을 아래 <표 18>과 같이 진술을 통해 인정하고 있다. <표 18> 산업기술시험원 이ㅇㅇ 팀장의 진술조서(발췌)<각주>소갑 제22호증</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141191" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2012.3.21. 법률 제11406호로 개정된 것을 말한다</각주> 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ~ 9. (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 38 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재여부 39 법 제19조의 “합의”란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 40 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 모임 및 연락 등을 통하여 진단용 방사선 발생장치 등에 대한 검사의 대가인 검사수수료를 공동으로 결정한 것은 피심인들이 상호간의 경쟁을 제한함으로써 자신들의 경제적 이익을 극대화하고자 의사를 합치시킨 결과에 해당하므로 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 사업자들이 공동으로 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위를 할 것을 합의한 행위에 해당한다. 나) 경쟁제한성 여부 41 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 42 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참조</각주> 43 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두21058 판결 참조</각주> 44 관련 시장에서 시장점유율이 100%(2011년말 기준)에 이르는 피심인들이 검사수수료를 공동으로 결정한 행위는 경쟁으로 인한 피심인들 각 사의 이익감소를 방지하기 위한 의도 외에는 다른 목적을 발견할 수 없고, 어떠한 효율성 증대효과도 발생시키지 않으므로 경쟁제한성이 인정된다. 45 한편, 의료기기기술원은 2009. 6~7월 경 6인 위원회에서 결정한 검사수수료는 위법성이 있다하여 실제 검사수수료 책정에 반영하지 않았고, 식약청이 주최한 간담회(2009. 8. 26., 2009. 9. 1.) 이후인 2009. 10. 1.에 검사수수료를 일부 인하하였다는 점 등을 들며 이 사건 공동행위가 부당하지 않다고 주장한다. 46 살피건대, 부당한 공동행위는 합의 자체로 성립하고, 합의에 따른 실행행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니므로, 합의 자체에 경쟁제한성이 있으면 그 위법성을 인정할 수 있는데, 2009. 6. 23. 합의서에는 의료기기기술원과 의료기기평가원 간 검사수수료 공유가 명시되어있는바, 적어도 2009. 6. 23.부터는 의료기기기술원과 의료기기평가원 간에 부당한 공동행위가 성립되었다고 볼 수 있다. 또한 2009. 6. 23. 합의서에 적시된 검사수수료가 2009. 8. 1.부터 의료기기기술원과 의료기기평가원이 실제로 지급받은 검사수수료와는 다르다고 할지라도, 이는 기본합의가 형성된 이후 의료기기기술원과 의료기기평가원 간 지속적으로 검사수수료에 대하여 합의를 진행하여, 이후 합의에서 결정된 금액으로 검사수수료를 책정한 것에 불과하므로 2009. 6~7월의 합의에 경쟁제한성이 있다는 사실은 명백하다. 또한 식약청에서는 피심인들의 검사수수료 인상에 따라 간담회를 개최하여 이해당사자간 검사수수료 수준을 조정하도록 한 것에 불과하고, 이에 따라 피심인들은 간담회 이후 공동으로 검사수수료를 일부 인하하기로 협의한 것이므로, 2009. 10. 1. 이후 피심인들의 이 사건 공동행위가 행정지도에 의한 것이라거나 부당한 공동행위에 해당하지 않는다는 피심인 주장은 이유없다. 3) 소결 47 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 2)에서 살펴본 바와 같이, 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 부당한 공동행위로 인정된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 48 향후 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위가 반복될 우려가 있으므로 위반행위의 재발을 방지하기 위하여 피심인들 모두에 대하여 법(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정된 것을 말한다) 제21조에 따라 시정명령을 부과하기로 한다. 49 국내 진단용 방사선 발생장치 등 검사시장에서 약 97.5%(2011년 기준)의 시장점유율을 차지하고 있는 의료기기기술원과 의료기기평가원의 경우 이 사건 공동행위를 통하여 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과를 크게 야기하므로, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2012. 6. 19. 대통령령 제23864호로 개정된 것을 말한다) 제61조, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것을 말한다, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 50 다만, 전기전자시험원과 산업기술시험원에 대해서는, 이 사건 공동행위에 소극적으로 참여한 측면이 있는 점, 시장점유율이 약 2.5%(2011년 기준)에 불과하여 진단용 방사선 발생장치 등을 설치ㆍ운용 중인 각 병ㆍ의원 등에 미치는 영향이 크지 않은 점, 현재의 검사수수료로는 정상적인 업무수행이 어렵다고 주장하며 검사업무를 적극적으로 수행하지 않고 있다는 측면에서 이 사건 공동행위로 인한 부당 이득이 크다고 단정하기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 시정명령만 부과하기로 한다. 나. 과징금 산정<각주>이하 3. 나.에서는 의료기기기술원과 의료기기평가원에 대하여 과징금을 산정한다.</각주> 1) 관련매출액 산정 가) 관련상품 51 관련상품은 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>대법원 2003. 1. 10. 선고 2001두10387 판결 참조</각주> 52 이 사건 공동행위에 있어 의료기기기술원과 의료기기평가원은 진단용 방사선 발생장치 등에 대한 검사수수료에 대하여 합의하였는바, 이 사건 합의에 있어 관련상품은 '진단용 방사선 발생장치 등에 대한 검사’이다. 나) 위반행위의 기간 (1) 시기 53 위반행위의 시기는 원칙적으로 공동행위를 할 것을 합의한 날이며, 합의일을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행 개시일을 위반행위의 시기로 본다. 54 이 사건 공동행위의 경우 의료기기기술원과 의료기기평가원은 2009. 6. 23. 진단용 방사선 발생장치 등에 대한 검사수수료를 합의하였으므로 2009. 6. 23.을 위반행위의 시기로 본다. (2) 종기 55 위반행위 종료일은 '부당한 공동행위의 합의가 더 이상 존속하지 아니하게 된 날’이다. 여기서 부당한 공동행위의 합의가 더 이상 존속하지 아니하게 된 날은 합의의 종료일이 아니라 가격 결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>대법원 2007. 12. 13. 선고 2007두2852판결 참조</각주> 56 한편, 합의에 참가한 사업자들 모두가 합의에 기한 실행행위를 종료하였다고 하기 위해서는 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각자의 독자적인 판단에 따라 합의가 없었더라면 존재하였을 수준으로 가격을 책정하는 등 합의의 목적에 반하는 행위를 하거나, 사업자들 사이의 반복적인 가격경쟁 등으로 합의가 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 정도의 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 한다.<각주>대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두12774판결 참조</각주> 57 의료기기기술원과 의료기기평가원은 당초 합의를 명시적으로 파기한 사실이 없고, 합의를 통해 2009. 8. 1. 책정한 검사수수료를 심의일(2013. 1. 11.)까지 그대로 유지하고 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 공동행위의 종기는 공정거래위원회 심의일인 2013. 1. 11.로 본다. 다) 관련 매출액 58 위 관련상품 및 위반행위의 기간에 따른 의료기기기술원과 의료기기평가원의 관련 매출액은 아래 <표 19>와 같다. <표 19> 의료기기기술원과 의료기기평가원의 관련매출액 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141195" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 2) 산정기준 59 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제1호의 가격 공동행위에 해당하여 경쟁제한효과가 발생하는 것이 명백한 반면 효율성 증대효과는 달리 찾아보기 어렵고, 의료기기기술원과 의료기기평가원이 진단용 방사선 발생장치 등 검사시장의 대부분을 점유하고 있어 위반행위의 파급효과가 전국에 미치는 측면은 있으나, 식약청에서 진단용 방사선 발생장치 등의 검사업무를 수행하던 민간업체들을 중심으로 비영리법인 형태의 검사기관의 설립을 추진하는 과정에서 이 사건 공동행위가 발생하였고 시설기준 상향 등에 따라 어느 정도 가격인상이 이루어 질 여지가 있는 점, 의료기기기술원 및 의료기기평가원의 검사업무 개시 이후의 열악한 경영상황ㆍ재무상태 등으로 미루어 이 사건 공동행위로 인한 부당이득이 크다고 단정짓기 어려운 점 등을 감안하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 부과기준율 중 5%를 적용하기로 한다. 60 피심인별 산정기준은 아래 <표 20>과 같다. <표 20> 피심인별 산정기준 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141197" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 3) 1차 조정 61 의료기기기술원과 의료기기평가원의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당하지 않는 등 1차 조정사유에 해당사항이 없으므로, 위의 산정기준과 동일한 금액을 1차 조정 산정기준으로 한다. 4) 2차 조정 62 의료기기기술원의 정ㅇㅇㆍ이ㅇㅇㆍ황ㅇㅇ 이사, 의료기기평가원의 이ㅇㅇㆍ이ㅇㅇㆍ김ㅇㅇ 이사는 등기임원으로서 6인 위원회 등을 통하여 검사수수료를 공동으로 결정하는 등 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 인정되므로, 과징금고시 Ⅳ. 3. 나. (5) 규정에 따라 의료기기기술원과 의료기기평가원 각각의 1차 조정 산정기준에서 10%를 가중하기로 한다. 63 한편, 의료기기평가원은 조사단계 이후 심리 종결 이전에 이 사건 합의 및 실행사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 조사에 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (나) 규정에 따라 15%를 감경한다. 이에 따라 산정되는 각 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 21>과 같다. <표 21> 피심인별 2차 조정 산정기준 내역 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141199" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 5) 부과과징금의 결정 64 의료기기기술원과 의료기기평가원 모두 현실적 부담 능력이 현저히 낮은 상황인 점<각주>의료기기기술원의 경우 2011. 12. 31. 기준 영업이익 적자이고 2013. 1. 4. 8명의 이사 중 6명이 사퇴하는 등 경영상황이 열악한 상태이고, 의료기기평가원의 경우, 최근 3년간 당기순이익의 가중평균이 적자이고 자본잠식 상태이다.</각주> , 의료기기기술원과 의료기기평가원 모두 중소 비영리법인인 점, 당해 검사시장에서 피심인들 이외에 새로운 4개 사업자가 검사기관으로 추가 등록하여 향후 사업여건이 어려워질 것으로 예상되는 점 등을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) 및 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 의료기기기술원과 의료기기평가원에게 각각 2차 조정 산정기준의 80%, 90%를 감경한 후 백만 원 미만 금액을 절사하여 부과과징금을 결정한다. 65 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 22>와 같다. <표 22> 피심인별 부과과징금 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141201" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 4. 결론 66 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 해당되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조를, 과징금부과에 대하여는 법 제22조를 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.