4개 학습참고서 출판사의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 천재교육, 두산동아 주식회사, 주식회사 비상교육, 주식회사 좋은책신사고<각주>1</각주>는 학습참고서를 출판하는 사업을 영위하는 자들로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 <표 1> 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870465" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (2011. 12. 30. 기준, 단위 : 백만 원) * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 공시자료 2. 시장구조 및 실태 가. 시장 규모 2 학습참고서는 교과용 도서를 이용하여 발행하는 참고서로서 자습서, 평가문제집, 기획교재, 수험교양서 등으로 분류되고,<각주>2</각주>학습참고서 출판업은 전국적인 지사를 확보하고 이를 통해 회원을 관리하며 방문지도 교사를 두고 있는 학습지 출판업과는 구별된다.<각주>3</각주>3 국내 학습참고서 출판사는 80여개 업체가 있는 것으로 추정<각주>4</각주>되며, 피심인들을 비롯한 상위 10여개의 출판사가 시장의 대부분을 차지하고 있고, 그 외 대다수의 출판사는 그 규모가 매우 영세하며, 2011년 초ㆍ중ㆍ고 학습참고서 전체 매출액은 아래 <표 2>에서 보는 바와 같이 총 5,072억 원(초등 1,775억 원, 중등 1,778억 원, 고등 1,517억 원) 수준이다. <표 2> 상위 11개 출판사의 학습참고서 매출액 및 시장점유율 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870567" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (단위 : 백만 원, %) ※ 자료출처 : 각 출판사 제출 자료 4 상위 11개 출판사 외에 기타 출판사들을 고려하더라도 피심인들은 초등학교 학습참고서 시장에서 80% 이상, 중학교 학습참고서 시장에서 65% 이상, 고등학교 학습참고서 시장에서 30% 이상, 초ㆍ중ㆍ고 전체 학습참고서 시장에서 60% 이상의 시장점유율을 차지하고 있는 것으로 추정된다. 나. 학습참고서 출판업의 특징 5 첫째, 학습참고서 출판업은 초기 투자비용이 크지 않아 소규모 자본으로 진입이 가능하나 교정과 콘텐츠 보유 등 인력 소요가 많은 노동집약적인 산업이며, 교육학적인 이론과 전공과목별 전문지식이 요구되고 유통경로 관리에 있어서도 일반 단행본 영업과는 다른 유통 노하우가 필요하여 출판업 내에서는 진입 장벽이 높은 편이라고 할 수 있다. 6 둘째, 소비자들이 주로 학기 시작 전후에 학습참고서 제품을 구입하므로 신학기 시작 전후인 1 ∼ 3월, 8 ∼ 9월에 수요가 집중되어 있으나, 최근에는 신학기 학습참고서 제품의 출시가 빨라지면서 소비자들의 학습참고서 제품 구입 시기도 앞당겨지고 있다. 7 셋째, 학습참고서는 교육과정이나 교과서, 평가제도 등과 밀접한 연관성을 가지고 있어 교육과정이나 입시제도 변경 등 교육정책의 변화에 민감하게 반응하며, 교사가 구매에 상당한 영향을 미친다는 특성을 가지고 있다. 8 넷째, 대학수학능력시험평가시험을 EBS 방송에 연계하여 출제하는 정부 정책의 영향으로 고등학교 학습참고서 시장에서 한국교육방송공사 외에 다른 출판사들의 매출이 감소하였고, 이로 인하여 고등학교 학습참고서에서 강세를 보이던 출판사들이 초등학교 학습참고서 시장을 공략하고 있어 초등학교 학습참고서 시장의 경쟁이 심화되고 있는 추세이다. 다. 유통구조 9 학습참고서의 판매는 통상 출판사 → 대리점(총판) → 소매점 → 소비자에게 판매되고, 소매점은 일반서점, 온라인서점, 오픈마켓, 할인마트 등<각주>5</각주>으로 구분된다(이하에서는 온라인서점과 오픈마켓을 합하여 '인터넷서점’이라고 한다). 10 대리점<각주>6</각주>은 대부분 학습교재만을 취급하는 유통업체로서 계약상 정해진 배타적 공급지역은 없지만 대체로 인근의 일정한 지역을 기반으로 하여 주로 그 지역에 존재하는 일반서점에 납품한다. 11 교보문고, 영풍문고 등의 대형서점과 온라인서점의 경우는 출판사가 대리점을 거치지 않고 직접 거래하거나, 이들 서점에게만 납품하는 대리점을 통해 거래되기도 한다. 12 지역에 기반을 둔 일반서점과는 달리 인터넷서점, 할인마트 등은 지역에 상관없이 조금이라도 저렴하게 공급하는 대리점을 찾아내어 학습참고서를 공급 받고 있고, 이들에게 공급하기 위하여 대리점 간에 치열한 가격경쟁이 벌어지고 있다. 13 아래 <표 3>의 도서 유통채널별 시장점유율을 보면, 인터넷서점의 시장점유율은 2008년 26.5%에서 2011년 36.8%로 매년 증가추세를 보이며 오프라인 시장을 잠식하면서 지속적으로 증가 추세인 반면, 오프라인서점을 통한 도서판매는 정체되어 있거나 감소하고 있어 <표 4>에서 보는 바와 같이 오프라인서점들의 서점 수는 감소하고 있는 추세이다. <표 3> 도서 유통채널별 시장점유율<각주>7</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870581" alt="이유 3번째 이미지" ></img>(단위 : %) ※ 자료출처 : 한국출판인회의 (2012), 도서 유통 판매 채널별 현황 실태조사 연구 <표 4> 전국 소매서점 수 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870583" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (단위: 개) ※ 자료출처 : 2012년 한국서점편람, 한국서점조합연합회 14 인터넷서점을 통한 도서판매의 증가 요인 중 하나는 인터넷서점은 그 특성상 운영경비가 적게 드는 이유 등으로 오프라인서점보다 더 낮은 가격으로 소비자에게 도서를 판매하고 있기 때문인 것으로 보인다.<각주>8</각주>라. 거래실태 15 대부분의 대리점은 다수의 출판사와 거래하고 있고, 서점 또한 대부분 복수의 대리점과 거래관계를 유지하고 있다. 출판사와 대리점은 서면으로 거래약정을 체결하고 거래하나, 대리점과 서점은 서면 또는 구두로 거래약정을 체결하고 거래하고 있다. 16 복수의 출판사와 거래하고 있는 대리점은 외형상 특정 출판사에 대한 거래의존도가 낮게 보일 수 있다. 그러나 학습참고서는 일종의 차별적 재화로서 소비자의 인지도나 선호도가 상대적으로 높은 경우이거나 학교별로 특정 출판사의 검정교과서 채택으로 이와 관련한 학습참고서 판매에서 상대적으로 우위를 갖게 된 경우 대리점 입장에서는 이러한 출판사를 대체할 만한 다른 거래처를 확보하는 것이 쉽지 않으므로 출판사에 대한 거래의존도가 높다고 볼 수 있다. 마. 도서정가제 17 「출판문화산업 진흥법」(시행 2012. 7. 27. 법률 제11229호, 이하 '출판진흥법’) 제2조(정의) 제3호에 의하면, “간행물”이라 함은 “종이 또는 전자적 매체에 실어 읽거나 보고 들을 수 있도록 저자, 발행인, 발행일 그 밖에 대통령령이 정하는 기록사항을 표시하여 만든 것”을 말한다. 18 출판진흥법 제22조(간행물정가 표시 및 판매)에 따라 법 제29조(재판매가격 유지행위의 제한) 제2항에 따른 재판매가격유지 대상 저작물에 해당되는 간행물에 대해서는 도서정가제가 적용된다. 19 법 29조 제2항 및 법 시행령 제43조(재판매가격 유지행위가 허용되는 저작물)의 위임을 받아 제정된 공정거래위원회 고시에 의하면, 재판매가격 유지행위가 허용되는 저작물의 범위에서 실용도서와 학습참고서Ⅱ 는 제외되는데, 여기서 “학습참고서Ⅱ”라 함은 초등학생을 대상으로 한 학습참고서를 말한다. 따라서 학습참고서 중 초등학생용을 제외한 중ㆍ고등학생 학습참고서에 대해서는 도서정가제가 적용된다. 20 그러나 도서정가제가 적용되는 경우에도 제한된 범위 내에서 가격경쟁이 가능하다. 출판진흥법 제22조 제3항에 따라 간행물을 판매하는 자는 독서진흥 및 소비자보호를 위하여 정가의 100분의 10의 범위 안에서 도서정가제가 적용되는 간행물을 할인하여 판매할 수 있다.<각주>9</각주>21 도서정가제가 허용하는 정가의 100분의 10의 범위 안에서의 직접적 가격할인 외에 출판진흥법 제23조 제1항 제3호 및 출판진흥법 시행규칙 제9조의 2에 따라 실제 판매가격의 10%룰 초과하지 아니하는 경제상의 이익(물품, 마일리지, 할인권, 상품권 등) 제공을 통한 간접적인 가격할인을 할 수 있다.<각주>10</각주>22 또한 출판진흥법 제22조 제4항 제1호에 따라 발행일부터 18개월이 경과한 간행물은 도서정가제가 적용되지 않으므로 자유롭게 할인하여 판매할 수 있다.3. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의의 배경 23 인터넷서점 등의 등장 이후 할인판매 등에 힘입어 이들 서점의 매출이 크게 증가되는 반면 일반서점들은 매출이 감소하여 경영난을 겪게 되자, 일반서점들의 사업자단체인 서점조합연합회(이하 '서련’이라 한다)는 피심인들을 비롯한 학습참고서 출판사들에게 인터넷서점 등에 대한 공급판가를 일반서점에 대한 공급판가와 동일하게 책정할 것을 지속적으로 요구하였다(소갑 제14호증 도서공급율 조정에 관한 건, 소갑 제15호증 온라인서점 할인판매 현황). 24 서련은 학습참고서 출판시장에서 시장점유율이 큰 피심인들을 우선적으로 압박하여 2011년에는 피심인들로부터 공급가격 동일 책정 등 서련의 요구사항에 대해 협조 약속을 받아내기도 하였으나(소갑 제1호증 두산동아 ㅇㅇㅇ 2012. 3. 20.자 진술서, 소갑 제16호증 주요 학습교재 출판사와의 협의 사항 알림) 피심인들은 실제 서련의 요구를 이행하지는 아니하였다(소갑 제2호증 두산동아 ㅇㅇㅇ 2012. 6. 22.자 진술서 등).<각주>11</각주>25 그러나 피심인들은 인터넷서점 등에서 판매되는 학습참고서 제품에 대한 할인율 제한에 대해서는 서련의 요구에 부응하여 공동으로 실행하였는바, 그 배경에는 다음과 같은 점들이 작용한 것으로 보인다.<각주>12</각주>26 첫째, 서점들끼리 경쟁이 치열하여 수익이 발생하지 아니하고 폐업에까지 이르거나 일반서점이 대리점(총판)을 통하지 않고 인터넷서점 등으로부터 학습참고서를 구매하여 판매하는 경우에는 이들 서점에 책을 공급하는 대리점의 수익이 악화되고, 결국 출판사들은 거래처나 영업조직을 잃게 되는 등 타격을 받을 수 있기 때문에 유통구조를 개선할 필요성에 대해서는 공감대가 형성돼 있었다. 27 둘째, 서점들은 수익이 악화되자 서련을 통해 출판사에 대하여 공급가격을 인터넷 서점 수준으로 인하해 달라고 압박해 왔는바, 할인율을 제한함으로써 공급가 인하 압박을 해소할 수 있다. 28 셋째, 아래 <표 5>의 두산동아 ㅇㅇㅇ이 작성한 2012. 1. 5.자 내부보고 이메일 내용을 보면, '할인율 제한은 타 출판사가 동참해야만 성공할 수 있다’는 취지의 내용이 기재되어 있는바, 인터넷서점의 제품별 할인율은 인터넷 홈페이지에서 쉽게 확인할 수 있으므로 경쟁사들의 동참여부를 언제든지 확인할 수 있다. 29 넷째, 할인율 제한은 일반서점, 대리점, 온라인서점 등에게도 이익이 되기 때문에 이들의 협조 아래 실현이 비교적 용이한 방안이다. 30 다섯째, 선발업체들 입장에서는 후발업체들의 공격적인 마케팅을 통한 시장점유율 확대를 차단할 수 있는 효과적인 전략으로 활용할 수 있는 수단이었다.<각주>13</각주><표 5> 두산동아 ㅇㅇㅇ 작성의 2012. 1. 5.자 내부보고 이메일 내용(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870585" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 합의의 성립<각주>14</각주>31 2011. 12. 7. 4개 학습참고서 출판사와 서련 관계자가 참석한 모임에서 서련의 요구에 부응하여 천재교육과 두산동아는 대리점 등에 영향력을 행사하여 인터넷서점 등에서 판매되는 학습참고서 제품의 할인율을 제한하기로 합의하였다(이하 '이 사건 합의’라 한다). 32 이후 할인율 제한 상한선을 15%로 확정하고 온라인서점, 대리점 등 거래처에 할인율 제한 정책을 통지하여 합의를 실행한 결과 천재교육과 두산동아의 학습참고서 제품의 할인율이 2012. 1. 2.부터 인터넷서점 등에서 기존 20∼25%에서 15%로 하향조정 되었다. 33 비상교육과 좋은책신사고는 위 모임에서 바로 할인율 제한에 동참하겠다는 의사표시를 하지는 아니하였으나, 2011. 12월 중순경 이후 자신들도 할인율 제한에 동참하겠다는 의사를 서련에 전달하고, 서련은 그 사실을 두산동아 등 다른 피심인들에 전달함으로써 이 사건 합의에 동참하였다. 34 비상교육과 좋은책신사고는 천재교육과 두산동아의 학습참고서 제품의 할인율이 15%로 변경된 이후 할인율 제한을 실행하였고, 그 결과 비상교육과 좋은책신사고의 학습참고서 제품의 할인율이 2012. 1. 11.부터 인터넷서점 등에서 기존 20∼25%에서 15%로 하향조정 되었다. 35 피심인들은 자사 및 타사 제품에 대해 15% 할인율이 준수되는지 여부를 감시하는 한편, 서련을 통해 조속히 할인율 제한을 실행하지 않는 다른 피심인들을 압박하였다. 36 또한, 2012. 1. 12. 피심인들과 서련은 서련 사무실에 모여서 피심인들의 할인율 진행 상황에 대한 중간 점검을 하였는바, 이러한 과정을 통하여 이 사건 합의를 더욱 공고히 하였다. 37 이러한 사실은 아래 증거들에 의하여 확인된다. 38 ① 서련과 피심인들 임직원들은 2011. 12. 7. 인천 송도 소재 라마다 호텔에서 모임을 가졌는바, 이 모임에서 서련은 피심인들에게 2012. 1. 1.부터 인터넷서점 등에서 판매되는 학습참고서 제품의 할인율을 제한할 것을 요구하였다.<각주>15</각주><표 6> 두산동아 ㅇㅇㅇ 작성의 2011. 12. 8.자 내부보고 이메일 내용(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870587" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 7> 두산동아 ㅇㅇㅇ 2012. 8. 22.자 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870589" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 39 ② 할인율 제한의 필요성을 느끼고 있었던 천재교육 영업부 팀장 ㅇㅇㅇ과 두산동아 영업부 팀장 ㅇㅇㅇ은 서련의 요구를 적극적으로 수용하여 대리점 등에 영향력을 행사하여 학습참고서 제품에 대한 할인율이 높게 형성되어 있는 인터넷서점 등의 할인율을 제한하기로 합의하였다(소갑 제1호증 두산동아 ㅇㅇㅇ 2012. 3. 20. 진술서 등).<각주>16</각주>40 이에 대하여 피심인 천재교육은, 자신은 서련 임원들이 새로 구성이 되어 출판사 임원들을 초대한다고 하여 2011. 12. 7. 송도 라마다 호텔 모임에 참석하였을 뿐이고 그 모임에서 다른 출판사들과 할인율 관련 합의를 한 사실이 없고, 독자적으로 할인율 제한 계획을 세워서 이를 실행하였으며 다른 출판사들이 서련을 매개로 천재교육을 추종하여 할인율을 제한한 것이라고 주장한다. 41 살피건대, 2011. 12. 7. 위 모임 실무자 간담회에서 서련이 피심인들에게 2012. 1. 1.부터 인터넷 서점 등에서 판매되는 학습참고서 제품의 할인율을 제한할 것을 요구하였다는 사실에 대하여 두산동아 및 좋은책신사고와<각주>17</각주>서련<각주>18</각주>이 이를 인정하고 있는 점에 비추어 천재교육의 진술은 신빙성이 없을 뿐만 아니라, 할인율 제한 계획에 대하여 내부적으로 검토를 마친 후에도 이를 독자적으로 실행하지 못하고 있다가 위 모임을 기화로 할인율 제한 의사를 경쟁사들에게 밝히고 경쟁사들의 동참 또는 합의를 이끌어 낸 점이 아래 <표8> 등을 통하여도 인정되므로 천재교육의 주장은 이유 없다. <표 8> 두산동아 ㅇㅇㅇ 2012. 8. 22.자 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870591" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 42 ③ 위 모임 이후 천재교육과 두산동아는 할인율 제한 상한선을 15%로 확정하고, 온라인서점과 대리점 등 거래처에 15% 할인율을 준수할 것과 이를 준수하지 않는 경우 거래종료 등의 불이익을 주겠다는 내용을 통지하여 이 사건 합의를 실행하였다. 43 그런데 출판사들과 직접 거래를 하지 아니하는 온라인서점이나 오픈마켓 및 할인마트의 벤더 등에 대한 할인율 통제는 그들과 직접 거래하는 출판사들의 대리점을 통해서 해야 하는 구조이다. 44 따라서 전국의 대리점에 거래대상 중 온라인서점, 오픈마켓, 할인마트 등에서 판매되는 학습참고서 제품의 할인율을 15% 이내로 제한할 것과 이를 어길 경우 거래종료 등의 불이익을 주겠다는 내용을 통지하였다. 45 또한, 대리점의 거래처를 파악하기 위해 거래처를 본사에 신고하도록 한 후 미신고된 거래처와 거래를 할 경우 거래종료 등의 불이익의 주겠다는 내용 등을 통지하는 등 할인율 통제의 실효성을 담보하기 위한 방안들을 실시하였다.<각주>19</각주><표 9> 천재교육 ㅇㅇㅇ 작성의 '2012 영업정책’<각주>20</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870463" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 10> 두산동아 ㅇㅇㅇ 2012. 8. 22.자 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870593" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 11> 두산동아 ㅇㅇㅇ작성의 2011. 12. 27.자 내부보고 이메일 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870467" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 온라인서점 학습참고서 구매담당자 확인내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870469" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 46 ④ 비상교육과 좋은책신사고는 2011. 12. 7. 모임 당시 할인율 제한에 동참하겠다는 의사를 표시하지 아니하였다. 그러나 2011. 12월 중순경 이후 서련으로부터 천재교육과 두산동아가 할인율 제한을 실행할 것이라는 사실을 통보받고 자신들도 할인율 제한에 동참하겠다는 의사를 전달함으로써 이 사건 합의에 동참하였다. 47 천재교육과 같이 먼저 할인율 제한을 실행한 두산동아의 입장에서는 비상교육과 좋은책신사고의 동참여부가 중요하였는바, 비상교육과 좋은책신사고의 경우에도 할인율 제한에 동참할 예정이라는 사실을 할인율 조정일로 정한 2012. 1. 2. 전에 서련으로부터 전해 들었다.<각주>21</각주><표 13> 비상교육 ㅇㅇㅇ 2012. 8. 20.자 진술내용(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870551" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 14> 좋은책신사고 ㅇㅇㅇ 2012. 6. 26.자 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870553" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 48 ⑤ 비상교육과 좋은책신사고는 천재교육과 두산동아의 학습참고서 제품의 할인율이 15%로 변경된 이후 할인율 제한을 실행하였다.<각주>22</각주>49 ⑥ 피심인들은 인터넷서점 등이 자사 및 타사 제품에 대해 15% 할인율을 준수하는지 여부를 감시하는 한편, 서련을 통해 조속히 할인율 제한을 실행하지 않거나 일부 제품에 대하여 할인율을 제한하지 아니하는 다른 피심인들을 압박하기도 하였다.<각주>23</각주><표 15> 두산동아 ㅇㅇㅇ 작성의 2012. 1. 2. 오전 11:15 내부보고 이메일 내용(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870555" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 16> 두산동아 ㅇㅇㅇ 작성의 2012. 1. 9.자 내부지시 이메일 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870557" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 17> 비상교육 ㅇㅇㅇ 2012. 8. 20.자 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870559" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 18> 두산동아 ㅇㅇㅇ 작성의 2012. 1. 12.자 내부보고 이메일 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870561" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 50 ⑦ 4개 학습참고서 출판사와 서련은 2012. 1. 12. 서련 사무실에 모여서 피심인 각사의 할인율 진행 상황에 대한 중간 점검을 통해 공조상태를 점검하였다.<각주>24</각주><표 19> 두산동아 ㅇㅇㅇ 작성의 2012. 1. 13.자 내부보고 이메일 내용(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870563" alt="이유 19번째 이미지" ></img><각주>25</각주><표 20> 두산동아 ㅇㅇㅇ의 2012. 8. 22.자 진술내용(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870565" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 3) 합의의 실행 51 피심인들은 앞서 본 바와 같이 온라인서점, 대리점 등 거래처에 할인율 제한 방침을 통지하고, 인터넷서점 등에서 자사 및 타사 제품에 대한 할인율이 준수되는지 여부를 감시하는 등의 방법으로 이 사건 합의를 실행하였다. 52 그 결과 피심인들의 온라인서점 등에 대한 학습참고서 제품 공급가는 변동이 없었음에도 불구하고 천재교육과 두산동아는 2012. 1. 2.부터, 비상교육과 좋은책신사고는 2012. 1. 11.부터 온라인서점, 오픈마켓 등에서 판매되는 학습참고서 제품의 할인율이 기존 20∼25%에서 15%로 변경되었다<각주>26</각주><표 22> 예스24의 피심인 4개 출판사 초등학교 학습참고서 제품 할인율 변동현황<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870569" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (단위 : %) * 자료출처 : 예스24 제출자료 <표 23> 예스24의 피심인 4개 출판사 중학교 학습참고서 제품 할인율 변동현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870571" alt="이유 22번째 이미지" ></img> (단위 : %) * 자료출처 : 예스24 제출자료 53 2012. 3. 5. 공정거래위원회가 피심인들에 대한 현장조사를 실시하면서 피심인들의 인터넷서점 등에 대한 학습참고서 할인율 제한 및 그 이행확보를 위한 모니터링이 중단되었다. 54 그 결과 온라인서점 부분 시장점유율 1위인 예스 24에서 두산동아의 경우는 2012. 3. 5., 천재교육, 비상교육, 좋은책신사고의 경우는 2012. 3. 7. 초등학교 학습참고서 제품 할인율이 이 사건 공동행위 이전 상태로 회복되었다. 55 또한, 2012. 3. 8. 좋은책신사고가 다른 피심인들과 거래처(온라인서점, 대리점 등) 등에게 학습참고서 제품에 대한 할인율 제한 등 공정거래에 어긋나는 행위를 하지 않겠다는 내용의 통지를 함으로써 이 사건 공동행위는 종료된 것으로 보인다.<각주>27</각주>나. 관련 법규정 1) 위법성 관련법령 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. 상품 또는 용역의 거래조건이나, 그 대금 또는 대가의 지급조건을 정하는 행위 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5. 생산 또는 용역의 거래를 위한 설비의 신설 또는 증설이나 장비의 도입을 방해하거나 제한하는 행위 6. 상품 또는 용역의 생산ㆍ거래시에 그 상품 또는 용역의 종류ㆍ규격을 제한하는 행위 7. 영업의 주요부문을 공동으로 수행ㆍ관리하거나 수행ㆍ관리하기 위한 회사등을 설립하는 행위 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(경락자), 투찰(투찰)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. 제1호부터 제8호까지 외의 행위로서 다른 사업자(그 행위를 한 사업자를 포함한다)의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한함으로써 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위 ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각 호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 1. 산업합리화 2. 연구ㆍ기술개발 3. 불황의 극복 4. 산업구조의 조정 5. 거래조건의 합리화 6. 중소기업의 경쟁력 향상 2) 과징금 관련법령 제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)의 규정에 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우 등에는 20억 원을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 법 제55조의3(과징금 부과) ① 공정거래위원회는 이 법의 규정에 의한 과징금을 부과함에 있어서 다음 각 호의 사항을 참작하여야 한다. 1. 위반행위의 내용 및 정도 2. 위반행위의 기간 및 회수 3. 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등 ② 공정거래위원회는 이 법의 규정을 위반한 회사인 사업자의 합병이 있는 경우에는 당해 회사가 행한 위반행위는 합병 후 존속하거나 합병에 의해 설립된 회사가 행한 행위로 보아 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ③ 제1항의 규정에 의한 과징금의 부과기준은 대통령령으로 정한다. 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 56 피심인들의 행위가 부당한 공동행위에 해당되기 위해서는 사업자가 법 제19조 제1항 각호의 행위에 대하여 다른 사업자와 합의를 하고, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법성 요건 해당여부 가) 법 제19조 제1항 제1호에 해당되는지 여부 57 법 제19조 제1항 제1호의 가격결정 행위는 사업자들이 동일한 상품에 대하여 동일하게 최종거래가격을 정하는 경우뿐만 아니라, 동일ㆍ유사한 상품에 대하여 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 가격결정의 기준을 정하는 행위, 가격인상ㆍ인하율(폭)을 정하는 행위, 이윤율, 할인율 등 가격의 구성요소에 대해 그 수준이나 한도를 정하는 행위 등을 통하여 실질적으로 동일한 수준의 가격을 결정하는 행위를 하고 있는 경우도 모두 포함된다.<각주>28</각주>58 한편, 경쟁관계에 있는 상품을 제조ㆍ판매하는 사업자들 사이에 '각자 대리점 등 유통업자들에게 영향력을 행사하여 그들이 소비자로부터 받는 판매가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’를 할 것을 합의한 것도 포함된다.<각주>29</각주>59 피심인들이 대리점 등에 영향력을 행사하여 인터넷서점 등에서 판매되는 학습참고서 제품의 할인율을 제한하기로 합의한 행위는 가격고정 효과가 있으므로 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’에 해당된다. 나) 합의의 존재여부 60 법 제19조의 “합의”란 복수의 사업자들 사이에 “의사의 합치”를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>30</각주>61 피심인들의 모임과 서련을 통한 의사연락의 결과 인터넷서점 등에서 판매되는 학습참고서 제품에 대한 할인율을 제한하기로 공동으로 결정하는 행위는 법 제19조의 '합의’에 해당되며, 이는 위 3. 가.의 행위사실에 의해 충분히 인정된다. 다) 경쟁제한성 여부 62 당해 공동행위가 '경쟁제한성’을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래 분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>31</각주>63 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>32</각주>64 학습참고서 시장에는 80여개의 업체가 있는 것으로 추정되나 대부분 그 규모가 매우 영세하고, 피심인들이 초등학교 학습참고서 시장에서 80% 이상, 중학교 학습참고서 시장에서 65% 이상, 고등학교 학습참고서 시장에서 30% 이상, 초ㆍ중ㆍ고 전체 학습참고서 시장에서는 60% 이상의 시장점유율을 차지하고 있는 것으로 추정되는 점, 이러한 구조가 상당기간 오랫동안 지속되어 왔다는 점 등을 고려할 때, 우리나라 학습참고서 시장에서 피심인들의 시장지배력은 상당하다고 판단된다. 65 이러한 시장구조 하에서 4개 피심인들이 인터넷서점 등에서 판매되는 학습참고서 제품에 대한 할인율을 제한한 행위는 저렴한 가격으로 학습참고서 제품을 구입하려는 소비자의 선택권을 제한함으로써 학습참고서 제품의 가격상승을 초래한 행위에 해당되므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 판단된다. 3) 소결 66 피심인들의 위 3. 가.의 행위는 학습 참고서 시장에서 온라인서점 등에 대한 판매 할인율을 제한하는 합의를 함으로써 시장에서 경쟁을 부당하게 제한하였으므로 법 제19조 제1항 제1호에 위반되는 부당한 공동행위에 해당된다. 4. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 1) 관련 규정 67 피심인들의 위 3. 가.의 행위는 2012. 3. 7. 종료되었으므로 종료 당시 시행되고 있던 법령과 고시를 적용한다. 따라서 시정조치에 관하여는 법 제21조, 과징금 산정에 관하여 법 제22조, 제55조의3, 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련 [별표2] 및 '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시’(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호, 이하 '과징금부과고시’라 한다)를 적용한다. 2) 시정조치 및 과징금 부과여부 68 피심인들은 학습참고서 시장에서 상당한 시장지배력을 유지하고 있어 향후에도 유사한 행위가 반복될 우려가 있어 이를 방지하기 위하여 향후 금지명령을 부과한다. 69 그리고 국내 학습참고서 시장에서 60% 이상의 시장점유율을 차지하고 있는 것으로 추정되는 피심인들이 공동으로 인터넷서점 등에서 판매되는 학습참고서 제품의 할인율을 제한한 행위는 경쟁제한 효과 및 파급효과의 정도가 상당히 크다고 인정되므로 법 시행령 [별표2](위반행위의 과징금 부과기준) 및 과징금부과고시 Ⅲ.1.나. (1), 다. (1)에 비추어 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 기본 산정기준 가) 관련매출액 70 관련매출액이란 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다.<각주>33</각주>71 여기서 관련 상품은 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다. 관련 상품에는 당해 위반행위로 인하여 거래가 실제로 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품이나 용역이 포함된다.<각주>34</각주>72 이 사건에서 공동행위의 관련 상품은 피심인들의 학습참고서 제품을 15%를 초과하여 할인하여 판매하는 관행이 형성되어 있던 인터넷서점(온라인서점, 오픈마켓), 할인마트, 할인매장 등에서 판매된 학습참고서 제품이다. 나) 위반행위의 기간 73 위반기간은 위반행위의 개시일부터 종료일까지의 기간을 말한다.<각주>35</각주>(1) 개시일 74 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이어서 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니며, 법상 과징금은 그 취지와 기능, 부과의 주체와 절차 등을 종합할 때 부당한 공동행위의 억지라는 행정목적을 실현하기 위하여 그 위반행위에 대하여 제재를 가하는 행정상의 제재적 성격에 부당이득 환수적 성격이 겸유되어 있으므로 사정이 없는 한 과징금 산정에 있어 위반행위의 개시일은 합의일을 기준으로 함이 상당하다.<각주>36</각주>75 다만, 합의일을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일을 위반행위의 개시일로 하되, 실행을 개시한 후에 경쟁을 실질적으로 제한하는 효과가 나타나는 경우에는 그 효과 발생일을 위반행위의 개시일로 본다. 76 이 사건 위반행위의 개시일은 천재교육과 두산동아의 합의일은 2011. 12. 7.이다. 따라서 천재교육과 두산동아의 경우 이 사건 공동행위의 개시일은 2011. 12. 7.이다.<각주>37</각주>비상교육과 좋은책신사고는 자신들도 할인율 제한에 동참하겠다는 의사를 서련에 전달하고, 서련이 그 사실을 다른 피심인들에게 전달함으로써 이 사건 합의에 가담하였는바, 그 일자를 특정하기는 어렵다. 그러나 2011. 12월 중에 이 사건 합의에 가담한 것은 분명하므로 합의일을 2011. 12월의 말일인 2011. 12. 31로 본다. 따라서 비상교육과 좋은책신사고의 경우 이 사건 공동행위의 개시일은 2011. 12. 31.이다. (2) 종료일 77 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날이므로, 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내시 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 그러한 합의가 없었더라면 존재하였을 생산량 또는 판매량 수준으로 되돌리는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다.<각주>38</각주>78 이 사건은 2012. 3. 5. 공정거래위원회가 피심인들에 대한 현장조사를 실시하면서 피심인들이 인터넷서점 등에 대한 학습참고서 할인율 제한 및 그 이행확보를 위한 모니터링이 중단되었다. 79 그 결과 온라인서점 부분 시장점유율 1위인 예스 24에서 두산동아의 경우는 2012. 3. 5., 천재교육, 비상교육, 좋은책신사고의 경우는 2012. 3. 7. 초등학교 학습참고서 제품 할인율이 피심인들의 공동행위 이전 상태로 회복되었다. 80 또한, 2012. 3. 8. 좋은책신사고가 다른 피심인들과 거래처(온라인서점, 대리점 등) 등에게 학습참고서 제품에 대한 할인율 제한 등 공정거래에 어긋나는 행위를 하지 않겠다는 내용의 통지를 하였다. 이러한 점들을 고려하여 이 사건의 종료일은 2012. 3. 7.로 본다. 다) 관련 매출액 산정 81 피심인들의 관련 매출액은 위반기간 동안 인터넷서점(온라인서점, 오픈마켓), 할인마트, 할인매장 등에서 판매된 피심인 각 사의 학습참고서 제품의 매출액 합계이다.<각주>39</각주>82 위에서 살펴본바와 같이 피신인들은 온라인서점 등에 직접 공급하는 것이 아니라 전국에 있는 대리점 등을 통하여 인터넷서점(온라인서점, 오픈마켓), 할인마트, 할인매장 등에 판매하므로 정확한 관련매출액 산정이 어려워<각주>40</각주>과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (바)<각주>41</각주>에 따라 정액과징금을 부과한다. 83 이에 대하여 피심인 천재교육은 관련 매출액 산정이 가능함에도 공정거래위원회가 이를 인정하지 아니하고 정액과징금을 부과하여 실제 발생한 매출액보다 과도한 수준으로 과징금이 부과되므로 이를 부당하다고 주장하나, 피심인 천재교육은 2012. 1. 2. ∼ 2012. 3. 7. 기간 동안 오픈마켓 등의 매출액 자료를 제출하면서 1차 제출자료에서는 3,638백만 원, 2차 제출자료에서는 3,897백만 원으로 제출 시 마다 매출액이 달라지고, 위 피심인이 산정한 매출액은 대리점으로부터 인터넷 서점 등의 매출액을 제출받아 평균공급율로 전환하여 추정한 금액<각주>42</각주>으로 실제금액이 아니며, 대리점으로부터 학습 참고서를 공급받은 중간상은 온라인서점, 오픈마켓, 오프라인서점 등 다양한 형태로 유통시키고 있어 천재교육을 제외한 나머지 출판사들은 정확한 매출액 산정이 어렵다는 점을 인정<각주>43</각주>하고 있는 점을 볼 때 피심인 천재교육의 주장은 이유 없다. 라) 부과 기준율 84 이 사건 공동행위는 서련에 요구에 의해 이루어졌고, 법 위반 기간이 2∼3개월 정도에 불과하며, 행위 유형이 일반적인 가격담합 사건과 달리 제3자에게 가격할인을 하지 못하도록 하는 합의에 해당되어 법위반에 따른 부당이익이 크지 아니한 점 등을 고려하여 '중대한 위반행위’로 보고, 피심인별 부과기준금액은 각각 6억 원으로 한다.<각주>44</각주>마) 기본 과징금액 85 피심인들의 기본과징금액은 아래 <표 24>과 같다. <표 24> 피심인들 기본과징금액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122870577" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 산정기준 86 피심인들은 과거 3년간 3회 이상 법 위반으로 조치를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우 등에 각 해당되지 않아 1차 조정사유가 없어 기본 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다. 3) 2차 조정 산정기준 87 피심인 두산동아, 비상교육 및 좋은책신사고는 이 사건 조사에 있어 관련 자료를 제출하거나 조사과정에 협력한 점을 인정하여 20%를 감경하며, 비상교육과 좋은책신사고는 가담배경, 가담시기 및 시장점유율 등을 고려해 볼 때 단순 가담자로 보아 추가로 30%를 감경한다. 4) 부과 과징금의 결정 88 피심인들의 부당한 공동행위 기간이 비교적 짧아 관련 매출액이 많지 않은 가운데 정액과징금 부과가 다소 과중한 측면이 있어 과징금 부과의 형평성을 고려할 필요가 있고, 이 사건은 서련의 요구에 의해 이루어 졌으며, 행위 유형이 일반적인 가격담합 사건과 달리 제3자에게 가격할인을 하지 못하도록 하는 합의에 해당되어 법위반에 따른 부당이익이 크지 아니하고, 비상교육과 좋은책신사고는 도서정가제가 적용되지 아니하여 할인율 제한에 따른 경쟁제한 효과가 큰 초등학교 학습참고서 시장에서 시장점유율이 5∼7% 정도에 그쳐 위반행위가 시장에 미치는 영향이 적은 점 등을 고려하여 2차 조정 산정기준에서 천재교육은 40%,<각주>45</각주>두산동아, 비상교육 및 좋은책신사고는 50%를 감경한다.