5개 백판지 제조ㆍ판매 회사의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 (주)한창제지 등 2개 사업자의 이의신청에 대한 건

1. 원심결의 내용 및 이의신청의 적법성 가. 원심결의 내용 1 이의신청인 주식회사 한창제지, 신풍제지 주식회사(이하 이의신청인 모두를 지칭할 때에는 '이의신청인들’이라 하고, 회사명을 기재함에 있어 '주식회사’ 용어는 생략하거나 '(주)’로 표기한다)를 포함한 5개 백판지 제조ㆍ판매 사업자들은<각주>1</각주>2007년 2월경부터 2012년 4월경까지 일반백판지 및 고급백판지<각주>2</각주>의 출고가격을 인상 또는 유지할 목적으로 수십 차례의 모임이나 유선연락을 통해 기준가격 인상, 적용 할인율 축소, 출고가격 인상 등을 공동으로 합의하여 결정하고 이를 실행하였다(이하 '원사건’이라 한다). 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 원사건 행위가 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호의 부당한 공동행위에 해당하는 것으로 판단하여 <별지> 기재와 같이 시정명령과 과징금납부명령을 의결하였다(2014. 5. 26. 전원회의 의결 제2014-114호, 이하 '원심결’이라 한다). 나. 이의신청의 적법성 3 법 제53조 제1항에는 위원회의 처분에 대한 이의신청은 처분의 통지를 받은 날부터 30일 이내에 할 수 있도록 규정되어 있는 바, 이의신청인들은 모두 2014. 5. 30. 처분의 통지를 받았고 이로부터 30일 이내인 2014. 6. 30. 위원회에 이의신청서를 제출하여 위원회가 이를 접수하였으므로 이 사건 이의신청은 모두 적법하다. 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 자회사의 공동행위 참여에 대한 모회사의 책임여부 관련<각주>3</각주>4 이의신청인들은 원심결에서 이의신청인들이 공동으로 설립한 자회사인 다비페이퍼가 2007. 2. 28.부터 2007. 12. 21.까지의 기간(이하 '다비페이퍼의 행위기간’이라 한다) 동안 원사건 공동행위에 참여한 것에 대해 이의신청인들에게 행위책임을 묻는 것은 다음과 같은 점에서 부당하므로 다비페이퍼의 행위기간 동안의 관련매출액은 원심결 부과과징금 산정시 제외되어야 한다고 주장한다. 5 첫째, 법 제19조 제1항에서 금지하는 행위는 부당한 공동행위를 하거나 교사하는 행위인데, 이의신청인들이 함께 공동판매회사인 다비페이퍼를 설립한 이후 다비페이퍼에게 영업에 관한 모든 사항을 이관함으로써 영업과 관련한 인적ㆍ물적 조직이 없는 이의신청인들로서는 공동행위에의 참여 자체가 불가능하다는 점에서 공동행위를 한 자에 해당하지 않고, 또한 이의신청인들이 다비페이퍼의 행위기간 중에 다비페이퍼에게 공동행위에 참여하도록 지시했다고 볼 만한 물적 증거나 진술 증거가 없다는 점에서 공동행위를 하게 한 자로 볼 수도 없는바 실제 공동행위에 참여한 다비페이퍼에게 행위책임을 묻지 않고 이의신청인들에게 지배주주라는 이유만으로 그 행위책임을 묻는 것은 위원회의 심결례에 비추어 볼 때 부당하다. 6 둘째, 원심결에서는 이의신청인들에게 다비페이퍼의 부당 공동행위에 대한 행위책임이 있다는 근거로서 다비페이퍼가 조업단축이나 제품규격 변경에 합의한 사실을 들고 있는데, 이는 다비페이퍼가 참가한 별개의 합의로도 볼 수 있어 원사건 공동행위에 대한 근거가 될 수 없고, 다비페이퍼가 판매가격의 5%를 수익으로 가져간다는 점에서 판매가격 인상을 위한 공동행위에 독자적으로 참여할 유인이 있다고 볼 수 있으며, 자회사의 공동행위 참여를 묵인한 사실만으로 부당 공동행위에 참여하도록 지시하였다고 볼 수 없다. 또한, 다비페이퍼가 이의신청인들을 대리하여 합의에 참여하는 것으로 알고 있었다는 경쟁사업자 직원들의 진술은 특별한 논거나 증거가 없는 추측에 불과하다. 7 살피건대, 원심결과 달리 판단할 만한 사정이 없는 바 이의신청인들의 주장은 이유 없다. 8 첫째, 공동판매회사인 다비페이퍼의 설립 후 모든 영업조직이 다비페이퍼에게로 이관되었음에도 불구하고 다비페이퍼의 직원들은 자신들이 이전에 소속되었던 이의신청인들에게 부당 공동행위에의 참여 사실을 보고한 점, 판매가격에 영향을 미치는 요소로서 이의신청인들만이 결정할 수 있는 조업단축과 제품규격변경 등에 관한 사항을 다비페이퍼가 경쟁사업자들과 합의하였다는 것으로 미루어 다비페이퍼가 사실상 이의신청인들의 관리 하에서 영업활동을 하고 있었다고 볼 수 있는 점, 이의신청인들이 조업단축과 제품규격변경을 통해 판매가격 인상합의가 원만히 실행될 수 있도록 지원한 점 등을 고려할 때 다비페이퍼의 원사건 공동행위 참가에 대하여 이의신청인들에게 그 행위책임이 있는 것으로 인정된다. 9 둘째, 다비페이퍼의 수익은 판매금액의 5%로서 판매가격이 올라가면 다비페이퍼의 수익이 일부 증가하는 측면이 있으나 결국 판매가격 인상으로 인한 이익의 대부분은 출고가격 인상을 통해 이의신청인들에게 직접적으로 귀속된다. 10 셋째, 다비페이퍼의 영업팀 중 신풍제지의 직원들이 주축이 된 영업1팀과 한창제지의 직원들이 주축이 된 영업2팀의 각 팀장인 배ㅇㅇ, 예ㅇㅇ가 모두 원사건 공동행위의 합의를 위한 모임에 참여하는 것과 같이 다비페이퍼의 직원이면서도 각각 이전에 소속되었던 이의신청인들을 위하여 활동하였던 점, 경쟁사의 직원들도 이들이 이전에 소속되었던 이의신청인들을 대리하여 모임에 참여하였다고 인식하고 있었던 점, 이들은 다비페이퍼가 청산된 후 이전 소속회사인 이의신청인들에게 복귀하고서도 각각 이의신청인들을 대표하여 합의를 위한 모임에 계속 참여하였던 점 등을 고려할 때 부당한 공동행위가 동일성을 유지하면서 중단 없이 계속되었음을 인정할 수 있다. 따라서 다비페이퍼의 공동행위 참가는 이의신청인들의 묵인 하에 이의신청인들을 위하여 행하여지는 등 이의신청인들에 의해 원사건 공동행위가 중단됨이 없이 계속 이루어져 왔으므로 이의신청인들이 다비페이퍼의 공동행위 참가에 대한 행위책임을 지는 것이 타당하다 할 것이다. 나. 고급백판지 공동행위의 관련상품 범위 관련 11 이의신청인 한창제지는 다음과 같은 이유를 들어 케이티엔지(이하 'KT&G’라 한다)에게 납품하는 담배포갑지와 P-R지종, PCA지종, BV(B)지종<각주>4</각주>에 대해서는 원사건 고급백판지 공동행위의 관련상품 범위에서 제외하여야 한다고 주장한다. 12 첫째, 원사건 고급백판지 공동행위의 관련상품들은 기준가격에 할인율을 적용하여 산정하는 방식에 따라 판매가격이 결정되는 반면, KT&G 납품용 담배포갑지와 P-R지종, PCA지종, BV(B)지종의 경우 실수요업체와의 협상을 통해 판매가격이 결정되므로 다른 종류의 고급백판지와는 가격결정 방식이 다르다는 측면에서 원사건 고급백판지 공동행위의 영향을 받았다고 볼 수 없다. 13 둘째, 원심결에서는 KT&G 납품용 담배포갑지의 경우 다른 종류의 고급백판지와 비교할 때 차별화된 특성을 가진 제품이라고 보기 어렵고 신청 외 한솔제지가 유사한 제품을 생산하여 KT&G에게 납품하고 있으며 한창제지의 매출액 중 KT&G 납품용 담배포갑지의 매출비중이 42%를 차지하고 있다는 이유를 들어 원사건 고급백판지 공동행위의 영향을 받을 수밖에 없다고 판단하였으나, 이러한 이유들은 가격 결정과 직접 연관이 없고 KT&G 납품용 담배포갑지를 고급백판지의 관련상품의 범위에 포함시키는 타당한 이유에 해당하지 않는다. 14 셋째, 원심결에서는 한창제지의 영업본부장 최ㅇㅇ이 진술을 하면서 2008년 4월 및 6월 고급백판지의 기준가격 인상분이 KT&G에 대한 판매가격에 어떻게 반영되었는지를 묻는 위원회의 조사관에게 “당시 4월과 6월에 고급백판지 가격인상이 있었기 때문에 이러한 상황을 고려하여 가격을 인상시켜 준 것으로 기억합니다” 라고 답변한 것을 담배포갑지가 원사건 고급백판지 공동행위의 영향을 받았다는 근거로 적시하고 있으나, 이는 진술내용의 일부를 왜곡하여 해석한 것이며 최ㅇㅇ의 답변내용을 모두 살펴보면 KT&G가 펄프가격과 환율이 변동될 때에 가격 인상을 검토하는 것이지만 시장상황도 고려한다는 정황을 설명한 것에 불과하고 원칙적으로는 원재료 인상이 가장 큰 고려요소라고 답변하고 있음을 알 수 있다. 또한, KT&G와의 계약내용을 살펴보면 품목조정율이 100분의 5 이상으로서 계약금액의 조정이 필요한 경우 원재료 구입실적 등 관련 자료를 제출하도록 적시되어 있는 점을 보아도 국내 시장가격의 변동은 계약금액의 조정사유에 해당하지 않음을 알 수 있다. 설사, KT&G가 계약금액 조정 시 시장가격을 참고한다 할지라도 이때 시장가격은 원사건 공동행위의 대상이 된 고급백판지의 가격이 아니라 한창제지가 납품하는 담배포갑지와 대체성이 있는 품목의 가격을 말하는 것으로서 KT&G에게 납품하고 있는 신청 외 외국업체인 MeadWestvaco(이하 '웨스트베이코’라 한다)가 납품하는 제품의 가격을 의미한다고 보는 것이 타당하다. 15 살피건대, 원심결과 달리 판단할만한 사정이 없는 바 이의신청인 한창제지의 주장은 이유 없다. 16 첫째, KT&G 납품용 담배포갑지와 P-R지종, PCA지종, BV(B)지종의 경우 수요업체와의 협상에 의해 납품가격이 결정된다 할지라도 가격협상을 함에 있어 수요업체가 국내 시장가격을 고려하는 것이 일반적이고, 원재료 가격이 인상되는 경우에도 시장가격이 하락한다면 수요업체가 원재료 가격인상만을 이유로 당연히 납품가격을 인상해 줄 가능성은 낮아 보인다는 점에서 위 지종들도 원사건 고급백판지 공동행위의 영향을 받을 수밖에 없다고 보는 것이 타당하다. 17 둘째, 한창제지가 고급백판지 시장점유율 1위이고 KT&G 납품용 담배포갑지 매출이 한창제지의 고급백판지 매출의 42%를 차지하고 있는 점을 고려할 때, 만약 KT&G 납품용 담배포갑지가 원사건 고급백판지 공동행위의 결과와 무관하게 원재료 가격 인상만으로 납품가격 인상이 가능하다면 KT&G 지종 판매만으로도 상당한 이익이 확보된다는 측면에서 볼 때 한창제지가 원사건 고급백판지 공동행위에 참여할 유인은 상당히 적다고 할 것이다. 그러나 시장가격이 원재료 상승분에 미치지 못하면 수요자인 KT&G가 가격인상에 소극적일 가능성이 높다는 점을 고려해보면 한창제지가 원사건 고급백판지 공동행위를 통해 시장가격이 인상되도록 하면 KT&G와의 협상에서 가격인상의 정당성을 주장할 수 있는 유리한 위치를 차지할 수 있다는 점에서 KT&G 납품용 담배포갑지도 원사건 고급백판지 공동행위의 영향을 받을 수 밖에 없다고 보는 것이 타당하다. 18 셋째, 한창제지의 ㅇㅇ본부장 최ㅇㅇ의 진술에 따르면 KT&G의 납품가격을 인상하는 방법에 대하여 “상호절충해서 인상에 합의하기도 한다”, “당시 4월과 6월에 고급백판지 가격인상이 있었기 때문에 이러한 상황을 고려하여 가격을 인상시켜 준 것”이라고 답변하고 있는바, 이러한 점에서 볼 때 KT&G가 가격인상을 결정함에 있어 펄프가격과 환율 등 원재료가격의 인상요인 이외에도 원사건 고급백판지 공동행위를 통해 가격을 인상한 사실에 다소간 영향을 받았음이 인정된다 할 것이다. 한창제지는 KT&G가 참고하는 가격이 웨스트베이코가 납품하는 제품의 가격이라고 주장하지만 KT&G가 웨스트베이코의 납품가격을 참고하였다는 사실을 확인할 수 있는 자료는 제출되지 않은 점에서 이는 한창제지의 일방적인 주장일 뿐 사실로서 인정하기 어려우며, 오히려 한창제지 최ㅇㅇ의 진술내용을 볼 때 KT&G가 국내 고급백판지 가격인상 사실을 고려한다는 점이 확인된다는 점에서 KT&G가 납품가격의 수준을 고려하기 위해 참고하는 가격에 국내 시장가격이 당연히 포함되는 것으로 보는 것이 타당하다. 다. 고급백판지 공동행위의 중단여부 관련 19 이의신청인 한창제지는 원사건 고급백판지 공동행위의 경우 2009년 2월 합의에 의한 기준가격이 원사건 고급백판지 공동행위의 종기까지 계속 유지된 사실은 인정하지만, 2007년 3월부터 2009년 2월까지는 고급백판지를 생산하는 3개사의 판매가격이 유사한 반면 2009년 2월 이후에는 가격 동조화 현상이 붕괴되어 판매가격이 달라진 사실과 2009년 이후에는 한창제지의 시장점유율이 계속 하락하는 등 실질적으로는 경쟁이 이루어졌다는 사실로 미루어 2009년 2월 합의에 의한 기준가격이 제 기능을 하지 못함을 알 수 있고 이러한 점에서 볼 때 2009년 2월 합의 이후 한창제지의 경우 고급백판지 공동행위를 중단한 것으로 보아야 한다고 주장한다. 20 살피건대, 원심결에서 판단한 바와 같이 원사건 고급백판지 공동행위의 경우 2009년 2월 합의에 의한 기준가격이 고급백판지 공동행위의 종기까지 계속 유지되었고, 2009년 2월 합의 이후에도 2012년 4월까지 3차례에 걸쳐 이 기준가격을 기초로 하여 기준가격 적용 할인율 축소에 합의하고 이를 실행하여 온 것이 신청 외 깨끗한나라 직원들의 업무수첩, 진술, 경위서 등 관련증거에 의하여 입증되며, 원사건 고급백판지 공동행위의 참여업체 사이에 고급백판지의 가격차가 발생하고 시장점유율이 변화한 것은 합의의 실행 정도가 다른 모습으로 나타났음을 의미하는 것이지 합의를 하지 않았음을 입증하는 증거는 아니라는 점 등을 종합하여 살펴볼 때 이의신청인의 주장은 받아들이기 어렵다. 라. 과징금의 추가 감경 여부 관련 21 이의신청인들은 워크아웃 상태, 원사건 심의종결일 기준 직전 3개년도 당기순이익 가중평균 적자, 공급과잉에 따른 백판지 업계의 불황 등으로 인해 재무상황이 매우 열악하여 현실적인 과징금 부담능력이 부족하고, 백판지 업계의 시장점유율 하위 사업자들로서 시장에 미치는 영향이 미미함에 따라 원사건 공동행위에서 추종적 역할만 수행하는 등 위법성의 정도가 약한 점을 감안하여 과징금을 추가 감경하여야 한다고 주장한다. 22 살피건대, 원심결 과징금 산정과정에서 이의신청인들의 워크아웃이나 당기순이익 적자 등 재무상황, 경기위축에 따른 백판지 업계의 상황 등의 현실적 부담능력 등을 감안하여 원심결 부과과징금 산정 시 한창제지의 경우 2차 조정 산정기준의 100분의 40을 감경하고 신풍제지의 경우 2차 조정 산정기준의 100분의 65를 감경한 점, 이의신청인들의 영업담당 임원을 포함한 직원들이 2007년부터 5년여에 걸쳐 지속적으로 합의를 위한 모임에 참여하고 관련 정보를 교환하는 행위 등을 하였다는 것으로 미루어 추종적인 역할을 넘어선 것으로 판단되는 점 등을 종합하여 살펴볼 때 이의신청인들의 주장은 받아들이기 어렵다. 3. 결론 23 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인들의 각 주장은 이유 없으므로 이의신청인들의 각 이의신청을 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.