5개 진단용 방사선 발생장치 검사기관의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 대한의료기기심사평가원, 주식회사 중앙기술검사원, 재단법인 한국의료기기검사원, 재단법인 한국의료기기기술원, 재단법인 한국의료기기평가연구원(이하에서 각 피심인을 '평가원’, '중앙검사원’, '검사원’, '기술원’, '연구원’으로 각각 지칭한다)은 진단용 방사선 발생장치<각주>1</각주>및 진단용 방어시설<각주>2</각주>(이하, '진단용 방사선 발생장치 등’이라 한다)을 검사하는 사업 등을 영위하는 자로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당하고, 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2014. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758527" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 진단용 방사선 발생장치 등의 검사시장 현황 2 진단용 방사선 발생장치 등의 검사업무를 수행하고 있는 기관은 2015년 2월을 기준으로 총 8개이다. <표 2> 진단용 방사선 발생장치 등 검사기관 현황(2015. 2월 기준)<각주>3</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758531" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 질병관리본부 3 2014. 12월 말 기준으로 연간 검사수수료 총액은 약 85억원이고 검사 건수는 약 38,056여 건에 이르고 있다. <표 3> 피심인별 검사실적 현황 (단위 : 건, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758533" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 2) 진단용 방사선 발생장치 등 검사 관련 법적 근거 4 진단용 방사선 발생장치 등을 검사하는 업무(이하, '검사업무’라고 한다)를 하려는 자는「진단용 방사선 발생장치의 안전관리에 관한 규칙(보건복지부령 제185호)」(이하, '안전관리에 관한 규칙’이라 한다) 제6조(검사ㆍ측정기관)<각주>4</각주>에 의거하여 질병관리본부장에게 등록하여야 한다. 5 그리고 의료기관 개설자 또는 관리자는 진단용 방사선 발생장치 등을 설치하거나 이전 설치하는 등의 경우 '안전관리에 관한 규칙’ 제4조(검사 및 측정)<각주>5</각주>에 의거하여 검사기관으로부터 검사를 받아야 하고, 검사를 받은 날부터 3년마다 재검사를 받아야 한다. 3) 진단용 방사선 발생장치 등 검사과정 6 진단용 방사선 발생장치 등의 검사를 받고자 하는 각 의료기관들은 '안전관리에 관한 규칙’에서 정한 '진단용 방사선 발생장치의 검사 신청서’를 작성하여 자신이 검사를 받고자 하는 검사기관에 검사를 의뢰하면, 검사기관의 담당자들이 해당 의료기관을 방문하여 검사를 실시한다. 7 검사기관들은 검사를 마친 후 '안전관리에 관한 규칙’에서 정한 '진단용 방사선 발생장치 검사성적서’를 작성하여 신청인에게 발급하고, 측정결과를 질병관리본부장에게 통지하여야 한다. 8 이때 부적합한 것으로 판정된 진단용 방사선 발생장치 등에 대해서는 해당 의료기관의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통지하여 부적합 진단용 방사선 발생장치에 대한 사용금지 및 수리ㆍ교정 후 재검사를 받도록 하고 있다. <표 4> 진단용 방사선 발생장치 검사업무 절차도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758535" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인 기술원 홈페이지 4) 진단용 방사선 발생장치 등 검사수수료 현황 9 진단용 방사선 발생장치 등의 검사수수료는 법정수수료로 규정ㆍ관리되었으나, 식품의약품안전처(이하, '식약처’라고 한다)가 2006. 2. 10. '안전관리에 관한 규칙’을 개정하면서 각 검사기관들이 자율적으로 책정할 수 있도록 하였다. 10 2013. 3월 식약처 소속 식품의약품안전평가원으로부터 검사업무를 이관 받은 질병관리본부는 각 검사기관에 엄격한 검사를 할 것을 요구하였고<각주>6</각주>, 이에 검사시간 연장, 검사데이터 보존 등으로 인하여 검사업무가 늘어난 피심인들은 2014년 1월 이후 검사수수료를 인상하였다. <표 5> 피심인들의 2014년 1월 검사수수료 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758537" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>7</각주><각주>8</각주>※ 자료출처: 피심인 제출자료 11 그러나 피심인들 간의 경쟁으로 인하여 검사수수료는 다시 인하되기 시작하였다. 5) 진단용 방사선 발생장치 등의 검사업무를 수행할 수 있는 자격요건 12 진단용 방사선 발생장치 등의 검사업무(이하, '검사업무’라고 한다)를 수행하는 검사요원이 되기 위해서는 '안전관리에 관한 규칙’ 제6조(검사ㆍ측정기관) 제1항 [별표4]<각주>9</각주>에 의거하여 1년 이상 해당 실무분야에 종사한 경험이 있어야 한다. 13 그리고 팀장급 검사요원<각주>10</각주>이 되기 위해서는 1년 이상 검사업무에 종사한 경험이 있어야 하며, 공인검사기관 인정제도(KS Q ISO 17020)<각주>11</각주>합격증을 보유하여야 한다. 14 각 검사기관이 위와 같은 자격을 갖춘 자에 대하여 해당 기관의 검사요원 또는 팀장급 검사요원으로 질병관리본부장에 등록 신청을 하면, 질병관리본부장은「진단용 방사선 안전관리 규정(질병관리본부 고시 제2014-1호)」제7조(등록ㆍ변경 심사)에 의거 동 신청에 대하여 심사를 한 후 해당 기관에 결과를 통보한다.<각주>12</각주>15 심사결과 부적합한 사항이 있는 경우, 질병관리본부장은 등록신청을 한 기관에 일정기간을 정하여 보완할 수 있도록 통보를 하고 있다. 16 또한, 각 검사기관은 검사요원 또는 팀장급 검사요원의 이직 등으로 인하여 변동사항이 발생하면 해당 사유가 발생한 날로부터 30일 이내에 이와 관련된 자료를 질병관리본부장에게 제출하여야 한다.<각주>13</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 17 피심인들의 각 대표이사는 2014. 6. 19. 서울 서초구 소재 중식당 '리향’에 모여 아래와 같은 사항을 공동으로 결정하고 이를 2014. 7. 1.부터 실행하기로 합의한 사실이 있다. 18 첫째, 치과용전산화단층촬영장치(DCTP), 진단용엑스선장치(R), 방사선방어시설, 동물진단용방사선발생장치<각주>14</각주><각주>15</각주>의 검사수수료를 각각 66만원, 22만원, 22만원, 16만 5천원으로 받는다. 19 둘째, 각 검사기관의 주요 거래업체 3곳을 선정한 후, 다른 검사기관의 주요거래업체에서 들어오는 검사신청은 향후 3개월 간 받지 않는다. 20 셋째, 다른 검사기관에서 부적합 판정을 내린 건에 대한 재검사신청이 들어오는 경우<각주>16</각주>, 이를 접수하지 않는다. 21 넷째, 다른 검사기관에서 퇴직한 검사요원 및 팀장은 2년 간 채용하지 않는다. 2) 실행 22 아래 같은 점을 볼 때 피심인들의 이 사건 합의는 제대로 실행되지 않은 것으로 판단된다. 가) 검사수수료 인상 23 피심인들의 2014년 7월 DCTP, R, 방어시설, 동물진단용장치의 검사수수료 변동 내역을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 24 피심인 평가원은 2014년 7월에 DCTP, R, 방어시설의 검사수수료를 인상하지 않았다. 25 피심인 중앙검사원은 이 사건 합의가 있기 이전인 2014. 6. 13.에 자체적으로 DCTP, R, 방어시설의 검사수수료<각주>17</각주>를 변경하였다. 그리고 변경한 검사수수료를 2014년 7월 이후에도 그대로 유지하였다. 26 피심인 검사원은 2014년 7월에 동물진단용장치의 검사수수료를 80,000원에서 150,000원으로 인상하였다. 그러나 DCTP, R, 방어시설의 검사수수료는 인상하지 않았다. <표 6> 2014년 6 ~ 7월 검사수수료 변경 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758543" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>18</각주><각주>19</각주><각주>20</각주>※ 자료출처: 피심인 제출자료 27 피심인 기술원은 2014년 7월에 R, 방어시설, 동물진단용장치의 검사수수료를 인상하지 않았으며<각주>21</각주>, DCTP의 경우 검사수수료를 500,000원에서 440,000원으로 오히려 낮추었다. 28 피심인 연구원은 2014년 7월에 DCTP, R<각주>22</각주>, 방어시설의 검사수수료를 합의한 대로 인상하였다. 그러나 다른 피심인들이 합의 내용대로 검사수수료를 인상하지 않자, 2014년 8월에 DCTP, R, 방어시설의 검사수수료를 합의 이전인 2014년 6월 수준으로 다시 낮추었다. 나) 다른 검사기관의 주요거래업체에서 들어오는 검사신청 접수 제한 29 피심인들은 2014. 6. 19. 모임에서 각 검사기관의 주요 거래업체 3곳을 선정한 후 다른 검사기관의 주요거래업체에서 들어오는 검사신청은 향후 3개월 간 받지 않기로 합의하였으나, 상호 간의 불신으로 인하여 당시 모임에서 각 검사기관의 주요거래업체를 선정하지 못하였다. 30 이에 피심인들은 검사수수료 인상이 우선 제대로 실행되면 그 이후에 모임을 가지고 상호 신뢰할 수 있는 객관적인 방법으로 각 검사기관의 주요거래업체를 선정하기로 하였다. 31 그러나 위 가) 검사수수료 인상에서 살펴본 바와 같이 2014년 7월 이후에도 검사수수료 인상이 제대로 실행되지 않았고, 각 검사기관의 주요거래업체를 선정하기 위한 후속적 모임은 이루어지지 않았다. 다) 다른 검사기관에서 부적합 판정을 내린 건에 대한 재검사신청 접수제한 32 아래 <표 7>에서 보는 바와 같이 피심인들은 합의 내용과 달리 2014년 7월 이후에도 다른 검사기관에서 부적합 판정을 내린 건에 대한 재검사신청을 접수하고 검사업무를 수행하였다. <표 7> 피심인들의 재검사업무 수행 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758545" alt="이유 7번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 질병관리본부 라) 다른 검사기관에서 퇴직한 검사요원 및 팀장에 대한 채용제한 33 아래 <표 8>에서 보는 바와 같이 피심인들은 2014년 7월 이후에도 다른 검사기관에서 퇴직한 검사요원 및 팀장을 채용하였다. <표 8> 다른 검사기관에서 퇴직한 검사요원 및 팀장 채용 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758529" alt="이유 8번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인 제출자료 3) 근거 34 위 모임에 참석한 피심인 검사원의 *** 원장이 당시 합의내용을 정리하여 작성한 문건(심사보고서 소갑 제1호증<각주>23</각주>), 이 사건 합의를 인정하는 취지의 피심인 평가원의 *** 대표, 검사원의 *** 원장, 연구원의 *** 이사의 진술조서 및 확인서(소갑 제2호증, 제3호증 및 제4호증) 등 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>24</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ~ 3. (생략) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5. (생략) 6. 상품 또는 용역의 생산ㆍ거래 시에 그 상품 또는 용역의 종류ㆍ규격을 제한하는 행위 7. ~ 8. (생략) 9. 제1호부터 제8호까지 외의 행위로서 다른 사업자(그 행위를 한 사업자를 포함한다)의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한함으로써 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위 2) 법리 35 법 제19조의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째 사업자가 다른 사업자와 법 제19조 제1항 각호에 규정된 행위에 대하여, 둘째 다른 사업자와 계약ㆍ협정, 결의 기타 어떠한 방법으로도 합의를 하고, 셋째 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 36 법 제 19조의 “합의”란 복수의 사업자들 사이에 “의사의 합치”를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적 합의뿐만 아니라 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다<각주>25</각주>. 37 법 제19조 제1항에서는 “계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도”라고 규정하고 있으므로, 적극적인 의사표시뿐만 아니라 소극적인 암묵적 요해만 있는 경우에도 의사연결의 상호성이 인정되면 부당한 공동행위의 합의에 포함될 수 있다. 즉, 반드시 사업자들이 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 인위적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니다. 나) 경쟁제한성 38 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 39 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는 지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다<각주>26</각주>. 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 각호에 해당하는 행위 가) 법 제19조 제1항 제9호에 해당하는 행위 40 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 “가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품이나 용역의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위를 말한다. 41 여기서 말하는 '가격’은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지불하여야하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없어 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다.<각주>27</각주>42 피심인들이 DCTP, R, 방어시설, 동물진단용장치의 검사수수료를 인상하기로 한 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 '사업자들이 공동으로 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’에 해당한다. 나) 법 제19조 제1항 제4호 해당 여부 43 법 제19조 제1항 제4호의 “거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위”는 시장을 분할하는 협정으로서 공동행위 참가사업자간에 거래처 또는 거래지역을 공동으로 정하여 상호간에 침범하지 않도록 하는 행위, 특정한 사업자와는 거래하지 않도록 하거나 또는 특정사업자와만 거래하도록 거래 상대방을 제한하는 행위, 공동행위 참가사업자의 개별 수주활동을 제한하고 공동수주 하도록 하거나 입찰 또는 수주의 순위ㆍ자격 등을 제한하는 행위 등이 이에 해당한다. 44 피심인들이 다른 검사기관의 주요거래업체에 들어오는 검사신청을 서로 접수하지 않기로 한 행위는 특정사업자와 거래하지 않도록 한 행위로서 법 제19조 제1항 제4호에 해당한다. 다) 법 제19조 제1항 제6호 해당 여부 45 법 제19조 제1항 제6호의 “상품 또는 용역의 생산ㆍ거래 시에 그 상품 또는 용역의 종류ㆍ규격을 제한하는 행위”라 함은 특정 종류 또는 규격의 상품 또는 용역을 생산 또는 거래하지 않도록 하는 행위, 사업자별로 상품 또는 용역의 종류 또는 규격을 할당하는 행위 등을 의미한다. 46 피심인들이 다른 검사기관에서 부적합 판정을 내린 건에 대한 재검사 신청을 접수하지 않기 한 행위는 특정 종류의 상품을 거래하지 않도록 하는 행위로서 법 제19조 제1항 제6호에 해당한다. 라) 법 제19조 제1항 제9호 해당 여부 47 법 제19조 제1항 제9호의 “제1호부터 제8호 외의 행위로서 다른 사업자(그 행위를 한 사업자를 포함한다)의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한하는 행위”라 함은 영업장소의 수 또는 위치를 제한하는 행위, 특정한 원료의 사용비율을 정하거나 직원의 채용을 제한하는 행위, 자유로운 연구ㆍ기술개발을 제한하는 행위 등을 의미한다. 48 피심인들이 다른 검사기관에서 퇴직한 검사요원 및 팀장을 2년 간 채용하지 않기로 한 행위는 직원채용을 제한하는 행위로서 법 제19조 제1항 제9호에 해당한다. 2) 합의의 존부 49 위 2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인들 사이에 검사수수료 인상, 다른 검사기관의 주요거래업체로부터 들어오는 검사신청 접수제한, 다른 검사기관에서 부적합 판정을 내린 건에 대한 재검사신청 접수제한, 다른 검사기관에서 퇴직한 검사요원 및 팀장에 대한 채용제한에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 각각 법 제19조 제1항 제1호, 제4호, 제6호, 제9호의 합의에 해당한다. 3) 경쟁제한성 판단 50 국내 진단용 방사선 발생장치 및 방어시설 검사시장에서 약 100%의 시장점유율을 차지하고 있는 것으로 추정되는 피심인들의 합의는 국내 진단용 방사선 발생장치 및 방어시설 검사시장에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위에 해당하는 것으로 판단된다. 4) 소결 51 피심인들의 행위는 각각 법 법 제19조 제1항 제1호, 제4호, 제6호, 제9호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 52 피심인들의 위반행위는 심의일 현재 종료되었으나, 가까운 장래에 이 사건 위반행위와 동일 또는 유사한 행위가 반복될 우려가 있으므로 행위금지명령을 부과한다. 4. 피심인들의 수락내용 53 피심인들은 2015. 11. 4. ~ 11. 9. 위 2. 가.의 인정사실 및 위법성을 모두 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로, 피심인들의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 54 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 각각 법 제19조 제1항 제1호, 제4호, 제6호, 제9호에서 규정하는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.