6개 폐기물해양배출사업자 및 1개 해상화물운송사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 이엔에프, 주식회사 신대양, 주식회사 에스제이, 주식회사 해동, 엔씨양산 주식회사, 주식회사 대경피엔이(이하 '주식회사’ 용어는 생략하거나 또는 (주)로 표기한다)는 폐기물해양배출업 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다.<각주>1</각주>나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054209" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (2012. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054233" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 각 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 폐기물해양배출업 개요 3 폐기물관리법상 '폐기물’이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 않게 된 물질을 말한다.<각주>2</각주>폐기물은 발생원천에 따라 크게 생활폐기물과 사업장폐기물로 분류되고, 이중 사업장폐기물은 다시 사업장일반폐기물, 건설폐기물, 지정폐기물로 분류된다. 또한, 사업장폐기물중 사업장일반폐기물은 다시 사업장생활계폐기물과 사업장배출시설계폐기물로 분류 된다. 4 해양배출처리가 가능한 폐기물은 바닷물에 쉽게 분해ㆍ확산되는 무독성의 수용성 유기성폐기물인바, 사업장생활계폐기물로는 음식물폐수가 이에 속하고, 사업장배출시설계폐기물로는 하수 및 폐수처리 오니, 축산폐수 등이 이에 속한다. 5 폐기물해양배출업을 영위하기 위해서는 해양환경관리법 제70조<각주>3</각주>및 동법 시행령 제55조에 따라 일정한 기준에 의한 폐기물 운반선, 시설, 인력 등을 갖추어 해양수산부장관 또는 해양경찰청장에게 등록하여야 하며, 등록한 폐기물해양배출업자는 해양환경관리법시행규칙 제14조<각주>4</각주>에 따라 해양경찰서장이 지정한 폐기물배출해역별 폐기물배출허용량의 범위 내에서 영업을 할 수 있다. 6 해양배출을 할 수 있도록 지정된 해역은 아래 <그림 1>과 같이 '서해병해역’,'동해병해역’, '동해정해역’ 3군데가 있다. 서해병해역은 군산 기준으로 약 200km 떨어진 해역으로서 면적은 3,165㎢로 지정되어 있고, 동해병해역은 포항 기준으로 약 125km 떨어진 해역으로서 면적은 3,583㎢로 지정되어 있으며, 동해정해역은 울산기준으로 약 63km 떨어진 해역으로서 면적은 1,189㎢로 지정되어 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054255" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054205" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 구 국토해양부 보도자료(2012. 12. 21.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054271" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (2012. 11. 30. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054273" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 구 국토해양부 보도자료(2012. 12. 23.) 7 폐기물배출 해역까지의 처리경로는 아래 <그림 2>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054275" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054207" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 폐기물해양배출업 시장현황 8 폐기물을 해양배출을 통해 처리함에 있어 폐기물을 항구까지 육상운반 하는 데 소요되는 거리가 먼 경우 운반비 부담 등 채산성이 맞지 않는다는 이유로 폐기물해양배출업자는 서해권, 남해권 및 동해권의 폐기물배출해역에 인접한 항구에 소재하고 있으며, 이에 따라 서해권, 남해권 및 동해권의 폐기물배출해역별로 지역시장이 형성되는 특성이 있다. 9 2011. 11. 24. 이 사건 입찰당시 전국에 소재하는 폐기물해양배출업자는 총 19개사로서 그 현황은 아래 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054277" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (2011. 11. 24. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054279" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 이엔에프 및 에스제이 제출자료 10 그러나, 2013. 1. 31. 현재 아래 <표 4>와 같이 폐기물해양배출업자의 수가 11개로 축소되었는바, 이는 2012. 7. 31. 정부<각주>5</각주>의 '육상폐기물 해양배출 제로화 추진계획’<각주>6</각주>발표에 기인한 것으로 보인다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054281" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (2013. 1. 31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054211" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 이엔에프 및 에스제이 제출자료 2) 폐기물해양배출업 시장규모 11 폐기물해양배출업 시장규모는 2011. 12. 현재 연간 폐기물해양배출량 기준으로는 4,108천㎥이고, 연간 매출액 기준으로는 720억 원으로 추정된다. 12 2008년 이후 폐기물의 해양배출량은 감소추세에 있는바, 아래 <표 5>와 같이 2008년 6,582천㎥, 2009년 5,432천㎥, 2010년 4,630천㎥, 2011년 4,108천㎥로 감소하였으며, 폐기물해양배출업의 전체 매출액도 2008년 1,127억 원, 2009년 887억 원, 2010년 812억 원, 2011년 720억 원으로 계속해서 감소하고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054213" alt="이유 13번째 이미지" ></img> (단위 : 천㎥, 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054215" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>7</각주><각주>8</각주>* 자료출처 : 구 국토해양부 보도자료(2012. 12. 23.) 13 정부의 육상폐기물 해양배출 제로화 추진계획에 따라 2013년부터 분뇨와 분뇨처리오니(汚泥)의 해양배출이 금지되고, 2014년부터 폐수와 폐수처리오니(汚泥)의 해양배출이 금지됨에 따라 향후 육상폐기물의 해양배출량은 점진적으로 감소할 것으로 예상되며 이에 따라 폐기물해양배출업의 시장규모도 점차 축소될 전망이다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의 14 피심인들은 2011. 11. 24. (주)대우건설이 발주한 '한국가스공사 통영생산기지 LNG 하역시설 제2부두 항만시설 건설공사 폐기물(준설토) 해양배출 처리용역 입찰’(이하 '이 사건 입찰’이라고 한다)에 참가함에 있어 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 합의하였다. 15 구체적으로 살펴보면, 이엔에프의 우ㅇㅇ 대표이사 및 강ㅇㅇ 부장, 신대양의 홍ㅇㅇ 이사, 에스제이의 김ㅇㅇ 대표이사, 해동의 황보ㅇㅇ 이사, 엔씨양산의 김ㅇㅇ 전무, 대경피엔이의 권ㅇㅇ 대표이사 등은 2011. 11. 23. 14시경 엠비에스의 사무실<각주>9</각주>에서 대우건설이 발주한 이 사건 입찰과 관련하여 낙찰예정자로 '이엔에프ㆍ신대양 컨소시엄’을 선정하고, 낙찰예정자가 제일 낮은 금액으로 투찰하기로 합의하였다.<각주>10</각주>이를 위하여 이엔에프ㆍ신대양 컨소시엄은 준설토 처리단가를 ㎥당 6,700원으로 투찰하기로 하였고, 나머지 피심인들은 이 보다 더 높은 금액으로 투찰하기로 합의하였다.<각주>11</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054217" alt="이유 15번째 이미지" ></img><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054219" alt="이유 16번째 이미지" ></img><각주>12</각주>16 위와 같은 합의 사실은 이엔에프의 강ㅇㅇ 부장, 신대양의 홍ㅇㅇ 이사, 에스제이의 김ㅇㅇ 대표이사, 해동의 황보ㅇㅇ 이사, 엔씨양산의 김ㅇㅇ 전무, 대경피엔이의 권ㅇㅇ 대표이사가 사전에 합의된 낙찰예정자, 투찰가격, 입찰담합으로 발생하는 부당이익금의 사용용도 등에 대해 구체적이고 일관되게 진술하고 있는 점 등을 볼 때 인정된다(심사보고서 소갑 제2호증, 이엔에프 강ㅇㅇ 부장ㆍ신대양 홍ㅇㅇ 이사ㆍ에스제이 김ㅇㅇ 대표이사ㆍ해동 황보ㅇㅇ 이사ㆍ엔씨양산 김ㅇㅇ 전무ㆍ대경피엔이 권ㅇㅇ 대표이사 진술조서).<각주>13</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054221" alt="이유 17번째 이미지" ></img><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054223" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>14</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054225" alt="이유 19번째 이미지" ></img><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054227" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>15</각주>2) 실행 17 위 합의를 토대로 2011. 11. 24. 09시경 이엔에프의 강ㅇㅇ 부장은 자사 소속 이ㅇㅇ 대리에게 낙찰예정자인 '이엔에프ㆍ신대양 컨소시엄’의 견적서 작성시 투찰가격을 2,008백만 원(㎥당 6,800원)으로 작성하게 하였고,<각주>16</각주>에스제이의 김ㅇㅇ 대리에게 들러리 입찰자인 '에스제이ㆍ해동 컨소시엄’의 투찰가격은 2,064백만 원(㎥당 6,990원)으로, '대경피엔이ㆍ엔씨해양 컨소시엄’의 투찰가격은 2,120백만 원(㎥당 7,180원)으로 작성하게 한 후, 같은 날 15시경 이엔에프의 강ㅇㅇ 부장 및 이ㅇㅇ 대리, 에스제이의 김ㅇㅇ 대리는 아래 <표 9>와 같은 투찰가격이 포함되어 있는 3개의 컨소시엄별 견적서를 발주처인 대우건설에 제출하였다(소갑2호증 이엔에프 강ㅇㅇ 부장 진술조서).<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054229" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054235" alt="이유 22번째 이미지" ></img> (단위 : %, ㎥, 백만 원) * 자료출처 : 각 피심인 제출자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054237" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054239" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 18 그 결과 합의한 대로 '이엔에프ㆍ신대양 컨소시엄’이 낙찰자로 선정되었고, 이엔에프ㆍ신대양 컨소시엄은 2012. 2. 13. 대우건설과의 사이에 아래 <표 11>과 같이 준설토 해양배출 처리용역 계약을 체결하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054241" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054243" alt="이유 26번째 이미지" ></img><각주>17</각주><각주>18</각주>(단위 : ㎥, 원/㎥, 백만 원)* 자료출처 : 피심인 이엔에프, 신대양 제출자료 19 위와 같은 사실은 에스제이의 김ㅇㅇ 대표이사 및 이엔에프의 이ㅇㅇ 대리의 진술조서, 이엔에프ㆍ신대양 컨소시엄과 대우건설과의 사이에 체결된 준설토 해양배출 처리용역계약서 등을 통해 인정된다(소갑2호증ㆍ소갑6호증, 에스제이 김ㅇㅇ 대표이사 및 이엔에프 이ㅇㅇ 대리의 진술조서ㆍ준설토 해양배출 처리용역계약서). <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054245" alt="이유 27번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054247" alt="이유 28번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054249" alt="이유 29번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054251" alt="이유 30번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ~ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 하며 셋째, 이러한 행위에 대해 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)로부터 인가받은 사실이 없어야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재여부 21 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>19</각주>22 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자로 '이엔에프ㆍ신대양 컨소시엄’을 선정하였고, '이엔에프ㆍ신대양 컨소시엄’이 낙찰 받을 수 있도록 다른 피심인들이 형식적으로 입찰에 참가한 사실이 피심인들의 대표이사들 또는 업무 담당자들의 진술을 통하여 입증된다. 23 피심인들의 위와 같은 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 할 것을 합의한 행위에 해당한다. 나) 경쟁제한성 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 24 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말하는 바, 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>(2) 경쟁제한성 여부 25 피심인들이 낙찰예정자를 사전에 합의로 결정하고 정해진 낙찰예정자가 낙찰 받을 수 있도록 다른 피심인들이 형식적으로 입찰에 참가함으로써 경쟁이 실질적으로 소멸되었다는 점, 입찰에 참가하는 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 판단한 투찰가격으로 경쟁하였다면 낙찰가격이 하락할 수 있었다는 점 등을 고려하면, 피심인들의 행위는 당해 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 다) 공동행위 인가여부 26 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 3) 소결 27 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이, 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위로 인정된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 28 피심인들이 준설토 해양배출처리용역 입찰에서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격에 대하여 합의하고 이를 실행한 행위는 해당 입찰시장에서 경쟁을 감소시키는 효과가 크다고 인정되므로 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것을 말한다)제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것을 말한다) 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것 및 2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것 중 피심인에게 불리하지 아니한 사항, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 29 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 입찰담합에 해당하고 낙찰되어 계약이 체결되었으므로 계약금액<각주>21</각주>을 관련매출액으로 한다. 이 사건의 준설토 해양배출처리용역 계약은 계약기간동안 처리할 준설토의 예상물량, 입찰결과 결정된 준설토 처리단가 등을 내용으로 하는 계약이므로 계약기간에 걸쳐 준설토 처리업체가 실제로 처리한 준설토 물량을 대상으로 준설토 처리단가를 곱한 금액을 준설토 처리업체가 지급받는다. 따라서 이 사건 계약금액은 계약기간 동안 실제 처리된 준설토 물량을 대상으로 입찰결과 결정된 준설토 처리단가를 곱하여 산정한 금액으로 한다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054253" alt="이유 31번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054257" alt="이유 32번째 이미지" ></img><각주>22</각주>(단위 : 원/㎥, ㎥, 천 원, 부가가치세 제외) 나) 부과기준율 30 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 낙찰 예정자 및 투찰가격을 사전에 결정하는 입찰담합인 점, 피심인들의 시장점유율이 70% 이상인 점, 행위의 성격상 경쟁제한효과가 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대 효과는 없는 것으로 보이는 점 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 7.0 ∼ 10.0%의 부과기준율을 적용하되, 이 사건 위반행위의 파급효과가 부산, 여수 등 남해권역 지역에 한정된 점 등을 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 31 위 관련매출액 및 부과기준율을 적용하여 산정기준을 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 에스제이, 해동, 엔씨양산, 대경피엔이에 대해서는 산정기준을 2분의 1로 감액한다.<각주>23</각주>32 위와 같이 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 15>와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054259" alt="이유 33번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054261" alt="이유 34번째 이미지" ></img> (단위 : 천 원) 2) 행위요소에 의한 1차 조정 33 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당하지 않는 등 1차 조정사유에 해당사항이 없으므로, 위의 산정기준과 동일한 금액을 1차 조정 산정기준으로 한다. 3) 행위자요소 등에 의한 2차 조정 34 피심인들은 위원회의 조사 단계 이후 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (나)의 규정에 의해 15%를 감경한다. 이에 따른 2차 조정 산정기준은 아래 <표 16>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054263" alt="이유 35번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123054265" alt="이유 36번째 이미지" ></img> (단위 : 천 원) 4) 부과과징금의 결정 35 정부의 '육상폐기물 해양배출 제로화 추진계획’에 따라 폐기물해양배출업의 시장 규모가 축소되어 전반적으로 어려운 사정인 점 등을 감안하여 피심인별로 2차 조정 산정기준에서 50%를 감경한다.<각주>24</각주>36 피심인 신대양과 해동은 심의일 직전 3개년도 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자이므로 2차 조정 산정기준에서 각각 40%를 추가로 감경한다.