7개 버스사업자 중 (주)진흥고속의 이의신청에 대한 건

1. 원심결의 경위 (주)경기고속 등 6개사<각주>1</각주>와 이의신청인은 2004. 3. 24. (주)경기고속 등 6개사의 버스 노선 신설ㆍ연장 제한 및 증차 제한을 합의하고 “이행협약서”를 작성한 사실이 있다. <표> 합의사실(“이행협약서”상 내용 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120738105" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 공정거래위원회는 위의 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제19조 제1항 제4호 및 제5호의 규정에 해당한다고 판단하여 '별지’와 같이 시정명령(합의사항 파기명령 포함)을 의결하였다(공정거래위원회 제2소회의 의결 제2009-002호, 2009. 1. 2, 이하 “원심결”이라 한다). 2. 이의신청인의 주장 및 판단 가. 여객자동차 운수사업에의 법 적용 여부 관련 (1) 주장 이의신청인은 여객자동차 운수사업은 사업자의 의사와 무관하게 관할관청에 의하여 노선의 신설, 연장, 운행은 물론 요금의 결정 등이 여객자동차 운수사업법(이하 “운수사업법”이라 한다)에 따라 이루어진다는 점에서 일반적인 자유로운 경쟁시장과는 명백히 구별되는 통제된 시장에 해당하므로 여객자동차 운수사업에 관하여는 법을 적용할 수 없다고 주장한다. (2) 판단 여객자동차 운수사업 분야가 버스 노선의 신설ㆍ연장, 버스의 증차<각주>2</각주>, 요금 등에 관하여 관할관청의 인가를 받아야 하는 등 일부 특수성을 가지고 있다고 하더라도 이 사건과 같이 시장에서의 경쟁상황이 존재하고 경쟁제한적 행위가 발생하는 경우에는 법이 적용되어야 할 것이고, 현행법상 특정 산업에 대하여 법 적용을 제외하는 규정도 없는 점을 감안할 때 여객자동차 운수사업 분야도 법 적용대상이 된다고 할 것이다. 또한, 관할관청이 운수사업법령 등 관계법령에 따라 인가 등을 통하여 경쟁을 제한하는 조치를 할 수 있다는 것과 사업자들이 경쟁을 제한하는 내용을 합의하는 행위를 하는 것은 별개의 문제로서 이 사건은 동일 시장의 사업자들이 부당한 공동행위를 하여 법을 위반한 사안으로 법 적용이 필요하다고 할 것이므로 이의신청인의 주장은 이유 없다. 나. 경쟁제한성 여부 관련 (1) 주장 이의신청인은 경기고속 등의 차고지 확장 제한 및 노선 연장의 금지를 주된 내용으로 하는 이 사건 합의는 과당경쟁을 방지함으로써 장기적으로 경쟁관계가 지속될 수 있도록 하고, 경기고속 등의 독점적 행태를 억제하여 이의신청인으로 하여금 도산에 이르지 않고 지속적으로 운송서비스를 제공해 줄 수 있도록 하는데 그 목적이 있으므로 경쟁을 제한하는 것이 아니라고 주장한다. (2) 판단 사업자들은 자유로운 경영판단에 따라 버스 노선의 신설ㆍ연장 및 증차 등을 계획하고 필요한 경우 운수사업법령에 따라 관할관청에 사업계획변경 인가 등을 신청할 수 있고, 관할관청은 기존 운행계통의 수요, 주민교통편의증진, 관할관청의 재정지원능력 등을 종합적으로 고려하여 운수사업법령, 여객자동차 운수사업 인ㆍ면허업무처리요령에 따라 독자적으로 인가 여부 등을 결정할 수 있다. 그러나, 이 사건과 같이 해당 지역시장에서의 사업자간에 버스 노선의 신설ㆍ연장 제한 및 증차 제한을 합의하는 행위는 향후 추가 수요가 발생하더라도 사업자가 관할관청에 버스 노선의 신설ㆍ연장 및 증차와 관련한 신청 자체를 하지 않도록 제한하여 경쟁의 여지를 원천적으로 배제하는 결과를 초래하는 바, 이는 시장경쟁 및 소비자후생의 감소로 이어질 뿐만 아니라 장기적으로도 해당 시장의 경쟁촉진 가능성을 희박하게 할 것으로 판단된다. 따라서, 이 사건 합의가 이의신청인 주장대로 과당경쟁을 방지하여 장기적인 경쟁관계를 유지하는데 목적이 있다 하더라도 경쟁을 제한하는 것이 아니라고는 볼 수 없으므로 이에 반하는 이의신청인의 주장은 이유 없다. 다. 행정지도에 의한 행위 여부 관련 (1) 주장 이의신청인은 이 사건 합의가 가평군의 행정지도에 근거하여 이루어진 것이므로 법 제58조<각주>3</각주>에 따른 정당한 행위로서 법이 적용되어서는 아니된다고 주장한다. 아울러, 이의신청인은 관할관청인 가평군이 2003년 당시 (주)경기고속의 불법적인 차고지 확장과 노선연장 등으로 인하여 법적 분쟁이 야기되고 경쟁업체인 이의신청인의 경영이 극도로 악화될 위기에 처하자, 사태해결에 나서서 장차 적법한 요건과 절차가 구비되고 운송수요의 뚜렷한 증가로 차고지 확장과 노선연장이 필요하다고 인정될 경우에만, (주)경기고속의 차고지 확장과 노선연장이 허용될 수 있고, 그와 같은 사정이 없음에도 불구하고 차고지를 확장하거나 노선연장을 하는 것은 허용될 수 없다는 취지에서 “이행협약서”와 같은 행정지도를 하였다고 주장한다<각주>4</각주>. (2) 판단 (가) 행정지도가 부당한 공동행위의 원인이 되었다고 하더라도 그 부당한 공동행위는 원칙적으로 위법하고, 다만, 그 부당한 공동행위가 법 제58조의 요건<각주>5</각주>을 충족하는 경우에 한하여 법이 적용되지 아니하는데, 법 제58조에서 규정하고 있는 “정당한 행위”란 당해 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면 공공성의 관점에서 고도의 공적규제가 필요한 사업 등에 있어서 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 내에서 행하는 필요최소한의 행위를 의미한다(대법원 2006. 6. 2. 선고 2004두558 판결 참조). (나) 먼저, 이 사건 합의가 가평군의 행정지도에 따른 것이라는 이의신청인의 주장에 대하여 가평군 및 이 사건 합의 당사자인 (주)경기고속에 각각 사실조회한 결과, 가평군이 이행협약서를 작성하도록 강제하거나 이행협약서 작성에 관여한 것은 아니라고 밝힌 점, (주)경기고속은 가평군의 행정지도를 받은 사실이 없다고 주장하는 점 등으로 볼 때 가평군이 버스 노선의 신설ㆍ연장 제한 및 증차 제한에 대하여 행정지도를 하였다고 인정하기 어렵다. (다) 설령, 이의신청인의 주장처럼 가평군의 행정지도가 있었다고 하더라도 그 행정지도가 운수사업법령상의 구체적인 근거규정에 따라 이루어졌다고 볼 수 없으므로 이의신청인의 이 사건 합의를 법 제58조의 정당한 행위로 인정할 수는 없다. 따라서 이 사건 합의가 가평군의 행정지도에 의한 행위이므로 법이 적용되어서는 아니된다는 이의신청인의 주장은 이유 없다. 3. 결론 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인의 주장은 모두 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.